В этом номере журнала мы публикуем постановление
Конституционного Суда РФ по делу, в рассмотрении
которого принимал участие Независимый институт выборов.
Требования заявителя, интересы которого представлял
Институт, удовлетворены Конституционным Судом в
полном объеме. Однако значение данного постановления
не исчерпывается разрешением конкретного спора,
содержащиеся в нем выводы должны распространяться
на все муниципальные образования на территории России.
Фактически в постановлении изложены конституционные
принципы, в соответствии с которыми должен устанавливаться
правовой механизм отзыва выборных должностных лиц
местного самоуправления. В комментарии к документу
анализируются эти принципы, а также отмечаются отдельные
выводы Конституционного Суда, которые вызывают сомнения.
Ввиду большого объема документа он печатается в
извлечении. При этом выводы Конституционного Суда
РФ, имеющие нормативное значение, приведены без
сокращений.
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Постановление от 2 апреля 2002 г. N 7-П
по делу о проверке конституционности отдельных положений
Закона Красноярского края "О порядке отзыва
депутата представительного органа местного самоуправления"
и Закона Корякского автономного округа "О порядке
отзыва депутата представительного органа местного
самоуправления, выборного должностного лица местного
самоуправления в Корякском автономном округе"
в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А.
Хнаева
Конституционный Суд Российской Федерации в составе
председательствующего Т.Г. Морщаковой, судей Н.С.
Бондаря, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, А.Л. Кононова,
Ю.Д. Рудкина, А.Я. Сливы, О.И. Тиунова, Б.С. Эбзеева,
В.Г. Ярославцева,
с участием заявителей - А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева,
а также представителя Ю.А. Хнаева - кандидата юридических
наук А.А. Сергеева, представителя Законодательного
Собрания Красноярского края и Губернатора Красноярского
края - кандидата юридических наук А.В. Демина, <Є>
Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.С. Бондаря,
объяснения сторон и их представителей, выступления
приглашенных в заседание представителей: от Государственной
Думы - постоянного представителя Государственной
Думы в Конституционном Суде Российской Федерации
В.В. Лазарева, от Президента Российской Федерации
- полномочного представителя Президента Российской
Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации
М.А. Митюкова, от Верховного Суда Российской Федерации
- судьи Верховного Суда Российской Федерации Б.А.
Горохова, от Центральной избирательной комиссии
Российской Федерации - Н.А. Кулясовой, исследовав
заключение эксперта - доктора юридических наук С.А.
Авакьяна и заключение Московской государственной
юридической академии, а также иные документы и материалы,
Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
<Є> Как следует из жалоб, заявители, не ставя
перед Конституционным Судом Российской Федерации
вопрос о проверке конституционности собственно института
отзыва выборного должностного лица местного самоуправления,
оспаривают следующие положения Закона Красноярского
края "О порядке отзыва депутата представительного
органа местного самоуправления" и Закона Корякского
автономного округа "О порядке отзыва депутата
представительного органа местного самоуправления,
выборного должностного лица местного самоуправления
в Корякском автономном округе", касающиеся
оснований и порядка такого отзыва:
положения о том, что выборное должностное лицо местного
самоуправления может быть отозвано вследствие утраты
доверия избирателей, как не устанавливающие конкретные
основания утраты доверия (статья 1 Закона Красноярского
края и пункт 1 статьи 2 Закона Корякского автономного
округа);
положения, регулирующие процедуру отзыва выборного
должностного лица местного самоуправления, как не
предусматривающие обязательность уведомления выборного
должностного лица о предстоящем собрании инициативной
группы и истребования объяснений у отзываемого лица
(статьи 6 и 10 Закона Красноярского края);
положения, закрепляющие условия внесения предложения
в представительный орган местного самоуправления
о проведении голосования об отзыве выборного должностного
лица местного самоуправления, как не предусматривающие
сбор подписей достаточного числа избирателей в поддержку
голосования (пункт 1 статьи 11 Закона Красноярского
края);
положения, устанавливающие порядок рассмотрения
представительным органом местного самоуправления
вопроса о назначении голосования об отзыве выборного
должностного лица местного самоуправления, как не
содержащие указания на необходимость подтверждения
выдвигаемых оснований отзыва фактическими обстоятельствами
и не предусматривающие обязательность уведомления
этого лица о времени и месте заседания представительного
органа местного самоуправления (статья 5 и пункт
9 статьи 13 Закона Красноярского края);
положения, в силу которых отзыв выборного должностного
лица местного самоуправления может быть осуществлен
меньшинством от общего числа граждан, имеющих право
участвовать в голосовании (подпункты "а"
и "в" пункта 3 статьи 26 Закона Красноярского
края, статья 37 и пункт 1 статьи 39 Закона Корякского
автономного округа). <Є>
По мнению заявителей, оспариваемые нормы допускают
произвольное использование отзыва и не содержат
гарантий от злоупотреблений им, в частности по политическим
мотивам; тем самым один институт непосредственной
демократии (отзыв выборного должностного лица) противопоставляется
другому (выборам), нарушаются конституционное право
граждан на участие в осуществлении власти через
органы местного самоуправления и конституционный
принцип равенства всех перед законом и судом, умаляется
достоинство личности, что противоречит статьям 3
(части 2 и 3), 13 (части 1, 2 и 3), 19 (часть 1),
21 (часть 1), 32 (часть 2), 130 (часть 2) и 133
Конституции Российской Федерации.
Федеральный закон "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации"
признает за муниципальными образованиями право предусматривать
в своих уставах возможность отзыва выборного должностного
лица местного самоуправления и самостоятельно определять
порядок и условия его осуществления (пункт 5 статьи
18, статья 48). Между тем в соответствии с уставами
города Игарки и поселка городского типа Палана отзыв
должностных лиц местного самоуправления осуществляется
на основе применения, соответственно, Закона Красноярского
края "О порядке отзыва депутата представительного
органа местного самоуправления" и Закона Корякского
автономного округа "О порядке отзыва депутата
представительного органа местного самоуправления,
выборного должностного лица местного самоуправления
в Корякском автономном округе". Именно на основании
данных Законов и были вынесены правоприменительные
решения, в том числе судебные, в отношении заявителей.
<Є>
2. Местное самоуправление, составляющее одну из
основ конституционного строя Российской Федерации,
является выражением власти народа, служит для самостоятельного
решения населением в пределах своих полномочий вопросов
местного значения (статья 3, части 2 и 3; статьи
12 и 130, часть 1, Конституции Российской Федерации).
В соответствии со статьей 130 (часть 2) Конституции
Российской Федерации местное самоуправление - как
публичная (муниципальная) власть - осуществляется
гражданами путем референдума, выборов, других форм
прямого волеизъявления, через выборные и другие
органы местного самоуправления. В порядке конкретизации
указанного открытого перечня форм прямого волеизъявления
граждан Федеральный закон "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской
Федерации" предусматривает возможность отзыва
населением депутата, члена выборного органа местного
самоуправления, выборного должностного лица местного
самоуправления (пункт 5 статьи 18) как один из способов
досрочного прекращения его полномочий (подпункт
9 пункта 1 статьи 8); при этом отзыв выборного должностного
лица может закрепляться в уставах самих муниципальных
образований, которые, исходя из особого статуса
таких должностных лиц, связанного с порядком приобретения
ими полномочий при различных формах организации
местного самоуправления, правомочны в силу статьи
48 определять порядок, условия и формы их ответственности,
наступающей в результате утраты доверия населения.
Таким образом, исходя из права населения муниципального
образования на самостоятельное определение организации
местного самоуправления (статьи 130 и 131, часть
1, Конституции Российской Федерации) и при признании
федеральным законом возможности введения отзыва
выборного должностного лица местного самоуправления
законы субъектов Российской Федерации во всяком
случае не могут препятствовать муниципальным образованиям
самостоятельно решать, какие основания и порядок
отзыва должностных лиц местного самоуправления должны
быть предусмотрены уставом муниципального образования.
Самостоятельность муниципальных образований в правовом
регулировании института отзыва предполагает возможность
либо установления непосредственно в уставе процедуры
отзыва, включая дополнительные гарантии прав его
участников, либо отсылки к регулирующему данную
процедуру закону субъекта Российской Федерации,
подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном
образовании. Причем такие законы должны исключать
вмешательство государственных органов, а также избирательных
комиссий субъектов Российской Федерации в процесс
отзыва, поскольку иное было бы нарушением конституционных
принципов местного самоуправления.
Вместе с тем отсутствие закона субъекта Российской
Федерации об отзыве выборного должностного лица
местного самоуправления не может быть препятствием
для введения данного института уставом самого муниципального
образования и определения порядка осуществления
отзыва в соответствии с нормами Конституции Российской
Федерации (статья 12; статьи 130 и 131, часть 1)
и Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации"
(подпункт 9 пункта 1 статьи 8, пункт 5 статьи 18,
статья 48).
3. <Є> Субъектом права на самостоятельное
осуществление муниципальной власти - непосредственно
и через органы местного самоуправления - выступает
население муниципального образования (статья 3,
часть 2; статьи 12 и 130, часть 2, Конституции Российской
Федерации). Оно вправе защищать свои права и свободы,
реализуемые на уровне местного самоуправления (статья
133 Конституции Российской Федерации), в том числе
путем воздействия в различных не противоречащих
закону формах на выборных должностных лиц местного
самоуправления. Контроль населения за их деятельностью,
устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего
воздействия, представляет собой, по существу, одно
из средств самоорганизации населения. Однако право
муниципальных образований вводить конкретный порядок
и условия такого воздействия, как отзыв выборного
должностного лица местного самоуправления, предполагает
недопустимость искажения смысла выборов и предназначения
каждой из форм непосредственной демократии (Постановление
Конституционного Суда Российской Федерации от 10
июня 1998 года по делу о проверке конституционности
ряда положений статей 4, 13, 19 и 58 Федерального
закона "Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации"). Следовательно, законы субъектов
Российской Федерации и уставы муниципальных образований,
если ими вводится институт отзыва, должны исходить
из указанных требований, которые применительно к
данному институту совпадают на государственном и
на муниципальном уровне публичной власти. Это вытекает
из правовых позиций, выраженных Конституционным
Судом Российской Федерации в Постановлении от 15
января 1998 года по делу о проверке конституционности
статей 80, 90, 92, 93 и 94 Конституции Республики
Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об
органах исполнительной власти в Республике Коми".
Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным
Судом Российской Федерации применительно к отзыву
выборных должностных лиц государственной власти
в Постановлениях от 7 июня 2000 года по делу о проверке
конституционности отдельных положений Конституции
Республики Алтай и Федерального закона "Об
общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации" и от 24 декабря
1996 года по делу о проверке конституционности Закона
Московской области "О порядке отзыва депутата
Московской областной Думы", облегченная процедура
отзыва, которая может приводить к злоупотреблению
его использованием, недопустима, в том числе с точки
зрения необходимости обеспечения непрерывности осуществления
функций выборной публичной власти. Эта правовая
позиция распространяется и на институт отзыва выборного
должностного лица местного самоуправления.
4. Согласно статье 133 Конституции Российской Федерации
местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется
правом на судебную защиту. Данное положение во взаимосвязи
со статьей 46 (части 1 и 2) Конституции Российской
Федерации призвано обеспечить защиту в суде прав
и законных интересов всех лиц, чьи права могут быть
затронуты в процессе отзыва, с тем чтобы гарантировать
в том числе право возражать против его проведения.
Право на судебную защиту может быть использовано
отзываемым выборным должностным лицом, органами
местного самоуправления, а также самими избирателями
- как сторонниками, так и противниками отзыва, и
должно служить предупреждению необоснованного отзыва,
объективно приводящего к дестабилизации местного
самоуправления в соответствующем муниципальном образовании.
Обжалованию в судебном порядке подлежат - в силу
статьи 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации
и действующего законодательства - любые юридически
значимые решения и действия (или бездействие), связанные
с основаниями и процедурой отзыва выборного должностного
лица местного самоуправления. В процедуре конституционного
судопроизводства - в соответствии со статьей 125
(часть 4) Конституции Российской Федерации в системном
единстве с частью первой статьи 96 Федерального
конституционного закона "О Конституционном
Суде Российской Федерации" - могут быть оспорены
и сами законы (федеральные и законы субъектов Российской
Федерации), примененные или подлежащие применению
в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных
прав и свобод граждан и объединений граждан. Как
следует из данной конституционной нормы при этом
не исключается защита средствами конституционного
правосудия прав муниципальных образований как территориальных
объединений граждан, коллективно реализующих на
основании Конституции Российской Федерации право
на осуществление местного самоуправления.
Конституционное право на судебную защиту местного
самоуправления получило нормативное развитие в положениях
федерального законодательства о судопроизводстве
и о судебной системе Российской Федерации и в Федеральном
законе "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" (статьи
46 и 52). Данное право может быть использовано и
в связи с назначением и осуществлением отзыва и
реализуется в процедурах административного судопроизводства.
Поскольку это вытекает из федерального регулирования,
отсутствие дублирующих его норм в законах субъектов
Российской Федерации не может расцениваться как
свидетельствующее об отрицании судебного механизма
защиты прав отзываемого лица, а также любых других
лиц и органов местного самоуправления, участвующих
в процедуре отзыва выборного должностного лица.
<Є>
5. Согласно статье 1 Закона Красноярского края "О
порядке отзыва депутата представительного органа
местного самоуправления" выборное должностное
лицо может быть отозвано по решению избирателей,
как не оправдавшее их доверия, в связи с невыполнением
им своих обязанностей, нарушением Конституции Российской
Федерации, федеральных законов, законов края или
устава муниципального образования, а также в связи
с совершением действий, не достойных звания выборного
должностного лица. Согласно пункту 1 статьи 2 Закона
Корякского автономного округа "О порядке отзыва
депутата представительного органа местного самоуправления,
выборного должностного лица местного самоуправления
в Корякском автономном округе" утрата доверия
избирателей в качестве основания для отзыва выборного
должностного лица связывается с неудовлетворенностью
избирателей деятельностью выборного должностного
лица, вызванной невыполнением предвыборной программы,
официально объявленным этим лицом изменением своей
политической ориентации при условии, что она была
одним из определяющих факторов при его избрании,
или отказом от контактов с избирателями, ведения
приема избирателей, рассмотрения их жалоб и заявлений.
По мнению заявителей, эти положения не соответствуют
Конституции Российской Федерации, так как не обусловливают
отзыв конкретным правонарушением, факт совершения
которого должен подтверждаться в надлежащем юрисдикционном
порядке, и не требуют установления обстоятельств,
которые могли бы быть подвергнуты проверке, в связи
с назначением представительным органом местного
самоуправления даты голосования по отзыву.
В силу особенностей местного самоуправления как
публичной власти, наиболее тесно связанной с населением,
которыми предопределяется роль отзыва в механизме
местного самоуправления, то или иное решение либо
действие (бездействие) выборного должностного лица,
которое ставит под сомнение доверие к нему населения
и является согласно уставу муниципального образования
основанием для отзыва, может стать известным избирателям
без его предварительного юрисдикционного подтверждения.
Тем большее значение при отзыве приобретает судебная
защита, предполагающая, в частности, возможность
установления судом по инициативе отзываемого лица
или другого надлежащего заявителя, что то или иное
действие (бездействие) отзываемого лица не имело
места или что от его воли не зависело наступление
тех последствий, которые оцениваются как основание
для утраты к нему доверия, и потому дальнейшее осуществление
процедуры отзыва исключается.
Между тем статья 1 Закона Красноярского края и пункт
1 статьи 2 Закона Корякского автономного округа,
определяющие основания отзыва выборного должностного
лица местного самоуправления, допускают расширительную
интерпретацию, не содержат гарантий недопустимости
субъективной оценки его деятельности, а сам перечень
обстоятельств, с которыми связывается утрата доверия
избирателей к этому должностному лицу как основание
его отзыва, не исключает, что к таковым могут относиться
не конкретные действия (бездействие), а общая негативная
оценка деятельности должностного лица без ее обоснования
подлежащими проверке фактами, что противоречит Конституции
Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3),
130 (части 1 и 2), поскольку тем самым могут произвольно
ставиться под сомнение результаты выборов, завершившихся
избранием соответствующего должностного лица.
Это приводит не только к противопоставлению одного
института непосредственной демократии другому, нарушению
конституционного требования самостоятельности местного
самоуправления, но и нарушает право на судебную
защиту: суды, руководствуясь требованиями статей
10, 46 и 133 Конституции Российской Федерации, не
должны ограничиваться констатацией того, что инициаторами
отзыва были сформулированы основания для выражения
недоверия, а обязаны оценивать их содержание, что
оспариваемыми нормами фактически не обеспечено <Є>
6. Согласно статье 10 Закона Красноярского края
"О порядке отзыва депутата представительного
органа местного самоуправления" инициаторы
отзыва обязаны уведомить отзываемое лицо о предстоящем
собрании (заседании), на котором планируется возбудить
вопрос об отзыве, а отзываемое лицо вправе на нем
присутствовать и выступить. Согласно пункту 9 статьи
13 того же Закона должностное лицо, в отношении
которого возбужден вопрос об отзыве, вправе также
участвовать в заседании комиссии по рассмотрению
предложения о назначении голосования о его отзыве
и заседании (сессии) представительного органа местного
самоуправления по данному вопросу. <Є>
При конституционном истолковании этих положений,
основанном на презумпции добросовестности законодателя
и его приверженности общим правовым принципам, следует
исходить из того, что норма о праве участвовать
в заседаниях потеряла бы смысл, если бы не предполагалось,
что соответствующее лицо своевременно информировано
о времени и месте их проведения. Поэтому лица, инициирующие
процедуру отзыва, а также должностные лица, ответственные
за организацию заседания (сессии) представительного
органа местного самоуправления, учитывая общие принципы
демократических правовых процедур, в том числе принцип
"audiatur et altera pars", предполагающий
обязанность выслушать обе стороны, должны обеспечить
уведомление о времени и месте рассмотрения вопроса
об отзыве. Иное истолкование не согласуется с необходимыми
гарантиями от злоупотреблений, связанных с противопоставлением
института отзыва результатам выборов.
Таким образом, только при наличии соответственно
конкретизированных оснований и при предоставлении
отзываемому лицу возможности давать пояснения по
их поводу на всех этапах процедуры отзыва может
быть гарантирована защита прав отзываемого лица
и стабильность осуществления местного самоуправления
в целом. Это должно обеспечиваться в том числе представительным
органом местного самоуправления и комиссией по отзыву
как при определении даты голосования, так и при
назначении и проведении голосования об отзыве (статьи
5 и 6 Закона Красноярского края). <Є>
7. <Є> Во избежание необоснованного отзыва,
и прежде всего произвольного вынесения на голосование
вопроса об отзыве, в уставе муниципального образования
или в законе субъекта Российской Федерации (в случае
урегулирования им института отзыва) должна устанавливаться
достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку
начала процедуры отзыва - не менее числа подписей,
требуемых при выдвижении на выборах, с тем чтобы
соответствующее регулирование не было неопределенным.
8. Согласно подпунктам "а" и "в"
пункта 3 статьи 26 Закона Красноярского края "О
порядке отзыва депутата представительного органа
местного самоуправления" для признания голосования
по отзыву состоявшимся достаточно, чтобы в нем приняло
участие не менее 30 процентов избирателей, включенных
в списки для голосования, а для признания должностного
лица отозванным достаточно, чтобы за его отзыв проголосовало
более половины принявших участие в голосовании.
Таким же числом голосов может быть отозвано выборное
должностное лицо местного самоуправления согласно
Закону Корякского автономного округа "О порядке
отзыва депутата представительного органа местного
самоуправления, должностного лица местного самоуправления
в Корякском автономном округе" (пункт 1 статьи
39), при том что голосование по отзыву признается
состоявшимся при явке не менее 25 процентов участников
голосования (статья 37).
Между тем процентные показатели, определяющие минимальное
число голосов избирателей, необходимое для осуществления
отзыва выборного должностного лица местного самоуправления,
должны гарантировать от необоснованного противопоставления
голосования по отзыву волеизъявлению избирателей
на состоявшихся муниципальных выборах. Поэтому недопустимо,
чтобы отзыв мог быть осуществлен в основном голосами
граждан, оставшихся на соответствующих выборах в
меньшинстве, т.е. голосовавших за кандидатов, которые
не получили необходимого большинства.
Следовательно, законодатель субъекта Российской
Федерации, защищая такие конституционно-правовые
ценности, как стабильность и непрерывность функционирования
публичной власти, осуществляемой в том числе выборными
органами местного самоуправления, обязан исходить
из того, что за отзыв должно проголосовать по крайней
мере не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое
лицо было избрано, чтобы голосованием по отзыву
не умалялось значение выявленного в ходе выборов
волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана
его результатов. Иначе создаются условия не только
для произвольного, не основанного на действительной
воле населения досрочного прекращения полномочий
конкретных должностных лиц местного самоуправления,
но и для сужения сферы действия представительной
демократии, что может приводить (тем более в случае
неназначения новых выборов) к нарушению баланса
институтов народовластия и дестабилизации муниципальной
власти. <Є>
9. Признание ряда положений Закона Красноярского
края "О порядке отзыва депутата представительного
органа местного самоуправления" и Закона Корякского
автономного округа "О порядке отзыва депутата
представительного органа местного самоуправления,
выборного должностного лица местного самоуправления
в Корякском автономном округе" не соответствующими
Конституции Российской Федерации требует восстановления
нарушенных прав заявителей.
Защита прав, нарушенных в результате незаконного
отзыва, формы которой в каждом конкретном случае
определяются судом, может быть осуществлена не только
путем восстановления отозванного лица в должности,
но и путем возмещения причиненного вреда - в случае
если результаты новых выборов, состоявшихся к моменту
обращения за судебной защитой, признаются отражающими
реальное волеизъявление избирателей, поскольку,
по смыслу статьи 53 Конституции Российской Федерации,
признание и возмещение вреда являются универсальным
способом защиты нарушенных прав от любого претерпевания,
причиненного лицу публичной властью (Постановление
Конституционного Суда Российской Федерации от 15
января 2002 года по делу о проверке конституционности
отдельных положений статьи 64 Федерального закона
"Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации" и статьи 92 Федерального закона
"О выборах депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации"). Поэтому не
должен иметь место необоснованный отказ от использования
тех или иных компенсаторных механизмов для устранения
последствий обнаруженных нарушений, в том числе
от возмещения на основе непосредственного применения
указанной конституционной нормы как материального,
так и морального вреда, причиненного лицу вследствие
неправомерного освобождения от должности в результате
отзыва.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой
и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 100
Федерального конституционного закона "О Конституционном
Суде Российской Федерации", Конституционный
Суд Российской Федерации
постановил:
1. Признать не противоречащими Конституции Российской
Федерации положения статей 5, 6, 10 и пункта 9 статьи
13 Закона Красноярского края "О порядке отзыва
депутата представительного органа местного самоуправления",
поскольку эти положения в их конституционно-правовом
смысле, выявленном в настоящем Постановлении, предполагают
в качестве гарантии права на возражение против отзыва
обязательное уведомление лица, в отношении которого
осуществляется процедура отзыва, о проведении собраний
(заседаний) группы избирателей, комиссии по рассмотрению
предложения о назначении голосования об отзыве,
о заседании (сессии) представительного органа по
данному вопросу.
2. Признать не соответствующими Конституции Российской
Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3), 12, 46 (части
1 и 2), 130 и 133, положения статьи 1 Закона Красноярского
края "О порядке отзыва депутата представительного
органа местного самоуправления" и пункта 1
статьи 2 Закона Корякского автономного округа "О
порядке отзыва депутата представительного органа
местного самоуправления, выборного должностного
лица местного самоуправления в Корякском автономном
округе" об основаниях отзыва выборного должностного
лица местного самоуправления, поскольку они допускают
применение отзыва вне связи с конкретными решениями
или действиями (бездействием), которые могут быть
подтверждены или опровергнуты в судебном порядке.
3. Признать не соответствующим Конституции Российской
Федерации, ее статьям 19 (часть 2) и 130, положение
пункта 1 статьи 11 Закона Красноярского края "О
порядке отзыва депутата представительного органа
местного самоуправления", касающееся установления
числа подлежащих сбору подписей, как неопределенное
по своему содержанию.
Это не исключает правомочия муниципальных образований,
самостоятельно решая вопрос о введении института
отзыва, осуществить в своих уставах его необходимую
нормативную конкретизацию, в том числе в целях придания
определенности соответствующим способам установления
числа подлежащих сбору подписей.
4. Признать не соответствующими Конституции Российской
Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3), 32 (часть
2) и 130, взаимосвязанные положения подпунктов "а"
и "в" пункта 3 статьи 26 Закона Красноярского
края "О порядке отзыва депутата представительного
органа местного самоуправления" и взаимосвязанные
положения статьи 37 и пункта 1 статьи 39 Закона
Корякского автономного округа "О порядке отзыва
депутата представительного органа местного самоуправления,
выборного должностного лица местного самоуправления
в Корякском автономном округе", поскольку они
допускают, что отзыв выборного должностного лица
местного самоуправления может быть осуществлен меньшим
числом голосов, чем то, которым это лицо было избрано.
5. В соответствии с частью второй статьи 100 Федерального
конституционного закона "О Конституционном
Суде Российской Федерации" дела заявителей
А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева в случае их обращения
в суд общей юрисдикции подлежат пересмотру с учетом
настоящего Постановления.
6. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит
обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения
и действует непосредственно. <Є>
Комментарий
ЗАКОНЫ НЕ МОГУТ ПРЕПЯТСТВОВАТЬ МЕСТНОМУ САМОУПРАВЛЕНИЮ?
Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля
2002 г. № 7-П устанавливает принципы правового регулирования
отзыва выборного должностного лица местного самоуправления.
Соблюдение этих принципов общеобязательно, законы
всех субъектов РФ должны быть приведены в соответствие
с ними. Сформулированные Конституционным Судом требования
обязательны и для муниципального правотворчества,
поскольку соответствующие положения законов субъектов
РФ и уставов муниципальных образований должны находиться
в нормативном единстве.
Законы Красноярского края и Корякского автономного
округа, которые были предметом проверки по делу,
регулируют порядок отзыва депутатов представительных
органов местного самоуправления и выборных должностных
лиц местного самоуправления (это две разные категории
лиц, замещающих выборные муниципальные должности).
Поскольку дело рассматривалось по жалобам двух выборных
должностных лиц местного самоуправления: мэра г.
Игарки и мэра п.г.т. Палана, то правовые позиции
Конституционного Суда касаются лишь вопросов отзыва
выборных должностных лиц местного самоуправления.
Конституционный Суд принимает постановления только
по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении
той части акта, конституционность которой подвергается
сомнению. Распространимы ли правовые позиции данного
постановления на механизм отзыва депутатов представительных
органов местного самоуправления и членов иных выборных
органов местного самоуправления? Окончательный ответ
на этот вопрос может дать только Конституционный
Суд в одном из своих решений. Пока же такое распространение
может осуществляться правотворческими и правоприменительными
органами по аналогии.
Общие требования к институту отзыва высшего должностного
лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта РФ) были
сформулированы в постановлении Конституционного
Суда РФ от 7 июня 2000 г. по делу о проверке положений
Конституции Республики Алтай и Федерального закона
"Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов РФ". После появления указанного
постановления вопрос о том, в полной ли мере его
нормативные выводы распространяются на систему местного
самоуправления, остался открытым. Из постановления
Конституционного Суда от 2 апреля 2002 года следует,
что правовые механизмы отзыва высших должностных
лиц субъектов РФ и выборных должностных лиц местного
самоуправления должны иметь как общие, так и особенные
черты. Ниже будет сделана попытка сопоставить эти
правовые механизмы.
Отзыв выборных лиц не следует путать с иными формами
досрочного прекращения их полномочий. Отзыв выборного
лица предполагает необходимость всеобщего равного
и прямого волеизъявления граждан, избравших это
лицо, при тайном голосовании. Не относится к институту
отзыва, в частности, прекращение представительным
органом полномочий избранного им из своего состава
выборного должностного лица. Таким образом, отзыв
- это форма непосредственного народовластия.
Конституция РФ не содержит упоминаний института
отзыва, однако ее нормы не препятствуют установлению
надлежащими правовыми актами механизмов отзыва высших
должностных лиц субъектов РФ и выборных должностных
лиц местного самоуправления. Не являясь институтом
избирательного права, отзыв отражает конституционную
ответственность выборного лица перед избравшим его
населением. К сожалению, федеральное законодательство,
подробнейшим образом регулируя процедуру проведения
выборов, в том числе регионального и муниципального
уровней, не содержит норм, устанавливающих принципы
и порядок отзыва соответствующих выборных лиц. Фактически
Конституционному Суду РФ в постановлениях от 7 июня
2000 г. и 2 апреля 2002 г. пришлось устранять недоработку
федерального законодателя, восполнять пробелы в
праве, устанавливая общие принципы реализации отзыва
выборных должностных лиц, которые, по мнению Конституционного
Суда, следуют из системы норм федеральной Конституции.
Отзыв как одна из форм непосредственной демократии
не должен использоваться для дестабилизации выборных
институтов власти и в конечном счете самой демократии.
Отзыв не должен искажать смысл выборов, приводить
к произвольному пересмотру их результатов. Согласно
выводам Конституционного Суда РФ облегченная процедура
отзыва недопустима как на региональном, так и на
муниципальном уровне.
В соответствии с постановлением от 7 июня 2000 г.
процедура отзыва должна обеспечивать высшему должностному
лицу субъекта РФ возможность дать избирателям объяснения
по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве
основания для отзыва, а избирателям - проводить
агитацию как за, так и против отзыва. В постановлении
от 2 апреля 2002 г. Конституционный Суд не только
подтвердил данную позицию применительно к институту
отзыва выборного должностного лица местного самоуправления,
но и развил ее. На всех этапах процедуры отзыва
выборное должностное лицо местного самоуправления
должно иметь право давать пояснения по обстоятельствам,
служащим основанием отзыва, защищать свои интересы.
Лица, инициирующие процедуру отзыва, должностные
лица, ответственные за организацию заседания представительного
органа местного самоуправления, на котором должен
рассматриваться вопрос о проведении голосования
об отзыве, комиссия по отзыву обязательно должны
обеспечить уведомление выборного должностного лица
о времени и месте рассмотрения вопросов, касающихся
его отзыва.
Надо отметить, что явка на соответствующие заседания
и дача объяснений - это, очевидно, право, но не
обязанность отзываемого лица. Хотя это не указано
Конституционным Судом, представляется, что его выводы
не следует понимать иначе. Так, на практике собрание
инициаторов отзыва - это обычно не некий ареопаг,
готовый беспристрастно слушать обе стороны, а группа
противников выборного лица, то есть, по сути, противоположная
сторона. Выборное лицо не должно принуждаться против
его воли являться на такие собрания и давать объяснения.
Вместе с тем неявка надлежаще извещенного лица не
должна каким-либо образом препятствовать проведению
тех или иных мероприятий в рамках процедуры отзыва.
Согласно постановлению от 7 июня 2000 г. основанием
для отзыва высшего должностного лица субъекта РФ
может служить лишь его неправомерная деятельность,
то есть конкретное правонарушение, факт совершения
которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном
порядке. До появления постановления от 2 апреля
2002 г. практика шла по пути распространения этого
вывода по аналогии на систему местного самоуправления.
Так, например, модельный закон о порядке отзыва
выборного должностного лица местного самоуправления,
разработанный профессором С.А.Авакьяном и разосланный
в 2000 году Центральной избирательной комиссией
РФ в целях оказания методической помощи во все субъекты
РФ, предлагал в качестве оснований отзыва: систематическое,
без уважительных причин и умышленное уклонение выборного
должностного лица от осуществления своих прав и
выполнения обязанностей, зафиксированное решением
представительного органа местного самоуправления;
нарушение им законодательства или нормативных актов
муниципального образования, зафиксированное решением
суда; совершение им действий, порочащих звание выборного
должностного лица, зафиксированное решением представительного
органа местного самоуправления.
Постановление от 2 апреля 2002 г. иначе определило
требования к основаниям отзыва выборного должностного
лица местного самоуправления. Без ссылок на конкретные
статьи Конституции РФ Конституционный Суд указал
на то, что местное самоуправление есть публичная
власть, наиболее тесно связанная с населением, поэтому
обстоятельство, являющееся основанием отзыва, может
стать известным избирателям без его предварительного
юрисдикционного подтверждения. Таким образом, не
требуется обязательного строгого установления юридического
факта, являющегося основанием инициирования процедуры
отзыва, судом или иным правоприменительным органом.
Вместе с тем закрепленные надлежащим правовым актом
основания отзыва должны быть юридически конкретными,
допускающими возможность их объективной проверки,
в том числе в судебном порядке. Должна гарантироваться
недопустимость субъективной оценки деятельности
выборного должностного лица вне связи с его конкретными
действиями (бездействием).
В этом вопросе Конституционный Суд задал правотворческим
органам настоящую юридическую шараду. Весьма не
просто будет им сформулировать конкретные основания
отзыва, соответствующие указанным критериям. В сегодняшних
условиях, при отсутствии на местах необходимого
опыта правотворчества и должной квалификации юридических
кадров можно прогнозировать немало коллизий и споров
по поводу установления в нормативных актах оснований
отзыва и толкования соответствующих норм. Следует
ли считать, что основанием отзыва может быть только
правонарушение (пусть без установления его в юрисдикционном
порядке, но с возможностью проверки факта его совершения
судом)? В постановлении этого не сказано. Но может
ли наступать ответственность без правонарушения?
И может ли суд толковать совершение конкретных действий
(бездействие), которые норма права рассматривает
как недолжное поведение и основание для инициирования
процедуры отзыва, иначе как правонарушение? Представляется,
что нет.
Вместе с тем следует отметить, что Конституционный
Суд не пошел по предлагавшемуся в экспертном заключении
Московской госюракадемии пути признания "утраты
доверия населения" как основания отзыва "неюридической
категорией", который открывал бы простор для
установления неопределенных оснований отзыва, то
есть для превращения отзыва из инструмента юридической
ответственности в механизм политической борьбы.
Возобладала иная точка зрения, которая, в частности,
была изложена в экспертном заключении зав. кафедрой
конституционного права МГУ, профессора С.А.Авакьяна.
Отзыв выборного должностного лица местного самоуправления
является конституционно-правовой санкцией, применяемой
в связи с его недолжным поведением. Желание отозвать
надо связать прежде всего с тем, что поведение этих
лиц не соответствует правовым требованиям.
Конституционный Суд особо отметил значение судебной
защиты в процессе отзыва, которой вправе воспользоваться
отзываемое лицо, органы местного самоуправления,
а также избиратели - как сторонники, так и противники
отзыва. В соответствии с постановлением от 2 апреля
2002 г. муниципальные образования фактически получили
право обращаться в Конституционный Суд с жалобой
на нарушение конституционных прав местного самоуправления
законом, примененным или подлежащим применению в
конкретном деле, рассмотрение которого завершено
или начато в суде или ином органе, применяющем закон.
От лица муниципального образования этим правом могут
воспользоваться органы и должностные лица местного
самоуправления, имеющие на то полномочия в соответствии
с уставом муниципального образования.
Защита нарушенных прав может осуществляться в установленном
законом порядке и судами общей юрисдикции. При этом
неправомерно освобожденному от должности в результате
отзыва лицу может возмещаться не только материальный,
но и моральный вред. Согласно статье 151 ГК РФ моральный
вред (физические или нравственные страдания) компенсируется
в денежной форме, если он причинен гражданину действиями,
нарушающими его личные неимущественные права либо
посягающими на другие нематериальные блага, а также
в других случаях, предусмотренных законом. Фактически
дополняя гражданское законодательство России, Конституционный
Суд установил, что в указанном случае моральный
вред возмещается на основании статьи 53 Конституции
РФ независимо от того, предусмотрено ли такое возмещение
законом.
В постановлении от 7 июня 2000 г. Конституционный
Суд указал, что в условиях свободных выборов может
иметь место избрание высшего должностного лица субъекта
РФ голосами меньшинства от общего числа зарегистрированных
избирателей. Поэтому без установления дополнительных,
более строгих требований к голосованию при отзыве
в сравнении с выборами отзыв может быть осуществлен
голосами граждан, также составляющих меньшинство,
но голосовавших на выборах против избрания данного
лица. Во избежание этого законодатель обязан предусмотреть,
чтобы голосование по отзыву назначалось лишь при
условии, что собраны подписи весьма значительного
числа избирателей по отношению к голосовавшим на
выборах соответствующего должностного лица, а также
чтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению
большинства всех зарегистрированных избирателей,
а не большинства принявших участие в голосовании.
Таким образом, за решение об отзыве высшего должностного
лица субъекта РФ должно проголосовать более половины
от общего (списочного) числа избирателей, а не от
числа принявших участие в голосовании.
В постановлении от 7 июня 2000 г. не расшифровывалось,
что такое "весьма значительное" число
избирателей, подписи которых надлежит собрать для
инициирования голосования об отзыве высшего должностного
лица субъекта РФ. Согласно же постановлению от 2
апреля 2002 г. должна устанавливаться "достаточно
высокая" норма сбора подписей избирателей в
поддержку начала процедуры отзыва выборного должностного
лица местного самоуправления. Таким образом, на
муниципальном уровне уже не требуется "весьма
значительного" числа подписей, но необходимо
"достаточно высокое" их число. На это
раз Конституционный Суд расшифровывает понятие "достаточно
высокое" - не менее числа подписей, требуемых
при выдвижении на выборах.
Что же это будет означать на практике? Согласно
Федеральному закону "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации" указанное число
подписей не может превышать 2 % от общего числа
избирателей. В подавляющем большинстве субъектов
РФ для муниципальных выборов это число установлено
в 1 %. Практика наглядно показывает, что такое число
подписей в муниципальном образовании можно легко
собрать в поддержку выдвижения хоть "чёрта
с рогами". Тем более не составит никакого труда
собрать эти подписи "против" кого угодно.
Как говорится, вот тебе, бабушка, и "достаточно
высокое" число подписей.
Кроме того, постановление Конституционного Суда
от 2 апреля 2002 г. устанавливает качественно иную
планку для принятия решения об отзыве выборного
должностного лица местного самоуправления, чем та,
что была установлена 7 июня 2000 г. для высшего
должностного лица субъекта РФ. В постановлении от
2 апреля 2002 г. говорится: "недопустимо, чтобы
отзыв мог быть осуществлен в основном голосами граждан,
оставшихся на соответствующих выборах в меньшинстве,
т.е. голосовавших за кандидатов, которые не получили
необходимого большинства", далее следует конкретизация:
"за отзыв должно проголосовать по крайней мере
не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое
лицо было избрано".
Для наглядности рассмотрим эти выводы на конкретном
примере. Допустим, в некоем регионе состоялись выборы
губернатора субъекта РФ и мэра города. Выборы проходили
в один тур с определением победителя по системе
относительного большинства. В обоих случаях в выборах
приняли участие 40 % избирателей, включенных в списки,
а победители получили по 30 % голосов от числа избирателей,
принявших участие в выборах. Такой расклад типичен,
если на эти мандаты претендовало по 10 - 15 кандидатов.
Таким образом, избранные губернатор и мэр получили
по 12 % голосов от общего (списочного) числа избирателей.
В соответствии с выводами Конституционного Суда
для отзыва губернатора необходимо 50 % от общего
(списочного) числа избирателей + 1 голос, а для
отзыва мэра - соответственно 12% + 1 голос. Как
говорится, почувствуйте разницу!
Можно предвидеть резонный вопрос читателя: а где
об этом написано в Конституции РФ? Нет, в Конституции
ничего такого не написано. Как мы уже поясняли,
Конституционный Суд восполняет пробелы в праве,
формулирует конституционно-правовые критерии, которым
должны соответствовать механизмы отзыва выборных
должностных лиц регионального и муниципального уровней.
Критерии получаются качественно разными, хотя в
обоих случаях мы имеем дело с должностными лицами
публичной власти, избираемыми населением на основе
одних и тех принципов и выполняющими, по сути, схожие
функции.
В постановлении Конституционного Суда от 2 апреля
2002 г. не нарушена логика. Действительно, отзыв
выборного должностного лица местного самоуправления
не может быть осуществлен исключительно голосами
граждан, которые на выборах голосовали за любого
другого кандидата, проигравшего выборы. Однако нельзя
не видеть, что отзыв может быть осуществлен меньшинством
от общего числа избирателей и даже меньшинством
от числа тех, кто не поддержал на выборах избранное
лицо!
Можно предвидеть еще один вопрос: а что плохого
в том, чтобы условия отзыва выборного должностного
лица местного самоуправления были легко реализуемы
на практике, ведь это будет способствовать его ответственности
перед населением? Ничего плохого в существовании
реальных правовых механизмов ответственности, конечно
же, нет. Однако не надо забывать, что выборное должностное
лицо местного самоуправления избирается не пожизненно,
а на 4 года или (реже) на 5 лет. Прежде чем судить
об успехах его работы, надо дать ему возможность
проявить себя, дать время для реализации его программы.
Если он не оправдает доверия избирателей - они не
выберут его на следующий срок.
При этом противники избранного лица не должны иметь
возможность в любое время шантажировать его развертыванием
кампании по отзыву. Может быть, отзыв и не состоится,
как случилось, в частности, с мэром п.г.т. Палана,
отзыва которого не пожелали более 90 % его избирателей.
Однако кампания по отзыву как минимум на 3 - 4 месяца
заставит выборное должностное лицо заниматься агитацией,
оправдываться вместо того, чтобы выполнять свои
прямые обязанности. Расходы же по организации голосования
лягут на скудный местный бюджет. И это в условиях,
когда в них нет средств даже на проведение муниципальных
выборов, если они не совмещены с выборами органов
государственной власти.
Увы, инициатива отзыва сегодня на практике не может
идти снизу, от населения, поскольку от ее инициаторов
требуются крупные финансовые затраты на ведение
соответствующей кампании. Реально для отзыва выборного
лица сегодня требуются два фактора: наличие у него
врага и наличие у последнего денег для того, чтобы
арендовать помещения для работы инициативной группы,
нанять сборщиков подписей, купить эфирное время
и печатные площади в прессе, вести кампанию по шельмованию
выборного лица. В этих условиях вряд ли будет инициирован
отзыв того, кто ворует, если он не мешает воровать
другим. А вот того, кто мешает воровать другим,
обязательно попытаются отозвать! Нетрудно понять,
кто при этом будет стоять за инициаторами отзыва.
В постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня
2002 г. было отмечено, что без установления надлежащих
процедур осуществления отзыва не достигаются те
конституционные цели, для обеспечения которых данный
институт может вводиться. В таком случае отзыв утрачивает
признаки демократического института, создает предпосылки
для недобросовестного его использования в целях,
противоречащих принципам народовластия и свободных
демократических выборов, и, следовательно, не может
быть реализован, как нарушающий предписания Конституции
РФ. Стабильность муниципальной власти не менее важна,
чем стабильность власти государственной.
Следует обратить внимание еще на одну серьезную
правовую проблему, которая была затронута в постановлении
Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. как
бы мимоходом. Речь идет о разграничении полномочий
по регулированию порядка организации местного самоуправления
между законодателем и самими муниципальными образованиями.
Согласно Европейской хартии местного самоуправления
органы местного самоуправления обладают свободой
действий в пределах, установленных законом.
В большинстве зарубежных стран с демократическим
политическим режимом подробное законодательное регламентирование
организации местного самоуправления рассматривается
как необходимое условие существования этого института.
Так, во Франции структура органов местного самоуправления,
их компетенция, порядок формирования жестко заданы
законом, что отнюдь не отрицает права населения
на участие в самоуправлении. В Швеции коммунальные
органы организационно обособлены от государства
и самостоятельны, при этом Коммунальный закон самым
подробнейшим образом регулирует их структуру и порядок
деятельности. Структура и принципы деятельности
органов местного самоуправления Германии определяются
законами земель, а не самими коммунами. Демократические
принципы организации местной власти, закрепленные
в законе, не отрицают, а, напротив, гарантируют
самостоятельность и эффективность местного самоуправления.
К сожалению, среди отечественных правоведов и правоприменителей
нередко встречается мнение, что подробное законодательное
регулирование порядка организации местного самоуправления
является нарушением прав местного самоуправления.
Эти взгляды нельзя назвать иначе, как заблуждением.
И дело здесь не только в том, что муниципальная
власть не является властью суверенной и действует
в рамках законов. При нахождении баланса в процессах
саморегуляции и государственной регуляции местного
самоуправления главным императивом должно быть обеспечение
эффективности местного самоуправления с точки зрения
прав и интересов граждан.
Публичная власть всегда должна опираться на определенные
строгие правила ее организации, обеспечивающие ее
стабильность и эффективность, а также наличие механизмов,
препятствующих злоупотреблению этой властью и, в
конечном счете, обеспечивающих гарантии ее подконтрольности
народу. Считать, что муниципальная власть сама установит
наиболее демократичный порядок своей организации
и обеспечит свою подконтрольность населению только
потому, что она является властью самого населения,
будет или наивностью или лукавством. Еще античные
философы, размышлявшие о природе публичной власти,
приходили к выводу о том, что источник власти сам
по себе не может служить гарантией от произвола
власти; необходим закон, стоящий выше конкретных
правителей. Почему-то эта простая истина сегодня
не всегда берется во внимание.
В реальной действительности местное самоуправление
в Российской Федерации заключается в деятельности
его органов, но не самого населения. При этом рядовой
гражданин имеет не больше возможностей влиять на
содержание устава муниципального образования, чем
на содержание федерального закона. Выводя деятельность
местных властей из сферы законодательного регулирования,
защитники самостоятельности местного самоуправления
на самом деле вольно или невольно защищают право
местных чиновников действовать без оглядки на закон
и нередко - творить произвол. Передача сущностных
вопросов организации местного самоуправления на
собственное усмотрение местных властей на практике
нередко приводит к нарушению прав граждан на осуществление
местного самоуправления, поскольку конкретные органы
и должностные лица местного самоуправления, реализующие
соответствующие полномочия, отнюдь не всегда ставят
интересы граждан выше собственных интересов.
Сегодня объективно невозможно качественно повысить
роль институтов непосредственной демократии в осуществлении
местного самоуправления в крупных муниципальных
образованиях. Поэтому именно закон должен стать
инструментом, не позволяющим муниципальной власти
оторваться от населения, ограничивающим для муниципального
чиновника возможность искать собственные выгоды
в ущерб интересам жителей. Закон должен не только
обеспечить баланс интересов государства и местного
сообщества, закрепить основные гарантии самостоятельности
муниципальных образований, но и защитить права граждан
на достойную, эффективную и служащую их интересам
местную власть.
Конечно, несовершенство законов, а иногда и прямое
нарушение законодателями конституционных принципов
местного самоуправления - еще достаточно распространенные
явления. Однако нельзя путать два разных по сути
вопроса: о качестве конкретных законов и о необходимости
как такового четкого законодательного регулирования
порядка организации местного самоуправления.
Как же решается в постановлении Конституционного
Суда РФ от 2 апреля 2002 г. вопрос о разграничении
правотворческих полномочий законодателя и самих
муниципальных образований применительно к регулированию
порядка отзыва населением выборных должностных лиц
местного самоуправления?
Как отмечает Конституционный Суд, отсутствие закона
субъекта РФ об отзыве выборного должностного лица
местного самоуправления не может быть препятствием
для введения данного института уставом самого муниципального
образования и определения порядка осуществления
отзыва в соответствии с нормами Конституции РФ и
Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ". Этот тезис полностью
соответствует положениям названного Федерального
закона и сложившейся правоприменительной практике.
Постановление подтверждает его как конституционный
принцип.
Однако пункт 2 мотивировочной части постановления
содержит еще один вывод: "законы субъектов
Российской Федерации во всяком случае не могут препятствовать
муниципальным образованиям самостоятельно решать,
какие основания и порядок отзыва должностных лиц
местного самоуправления должны быть предусмотрены
уставом муниципального образования". Вот так
просто разрублен гордиев узел проблемы разграничения
предметов правового регулирования законов субъектов
РФ и нормативных актов муниципальных образований.
Законодатель не должен путаться под ногами у местных
властей, когда те решают, по каким основаниям и
в каком порядке население может отозвать выборных
должностных лиц местного самоуправления.
От чьей же субъективной воли на практике зависит
содержание устава муниципального образования? Можно
раскрыть секрет полишинеля: в первую очередь, от
воли главы муниципального образования, который возглавляет
деятельность по осуществлению местного самоуправления
и, как правило, является спикером представительного
органа местного самоуправления; отчасти - от воли
депутатов, участвующих в принятии устава; и практически
не зависит - от воли рядовых граждан, проживающих
в муниципальном образовании. Правда, в одном муниципальном
образовании из тысячи устав принимается непосредственно
населением, но и там оно, как правило, имеет лишь
возможность отклонить устав как целостный документ,
но не скорректировать его отдельные нормы. В книжках
иногда описываются иные механизмы, позволяющие населению
влиять на содержание конкретных положений актов
органов местного самоуправления. Однако будем вести
речь о том, что встречается в жизни, а не в книжках.
Попробуем отгадать несколько загадок. Когда глава
муниципального образования, перед тем как "собрать"
депутатов для утверждения проекта устава муниципального
образования, будет решать, по каким основаниям и
в каком порядке население будет иметь право его
отозвать, о чьих интересах он подумает в первую
очередь - о своих или населения? Будет ли он заинтересован
в установлении реального демократического механизма
своей ответственности перед населением? А если противники
действующего главы муниципального образования составят
в представительном органе местного самоуправления
большинство, то чем будут они руководствоваться,
корректируя положения устава, касающиеся механизма
отзыва главы, - интересами населения, демократическими
принципами права или конъюнктурными соображениями?
Защищаются ли права населения передачей полномочий
по установлению ответственности выборных лиц муниципальной
власти фактически самим этим лицам?
Но вернемся к сугубо правовым материям. Исходя из
чего в постановлении Конституционного Суда РФ сделан
указанный вывод? Исходя "из права населения
муниципального образования на самостоятельное определение
организации местного самоуправления (статьи 130
и 131, часть 1 Конституции РФ)". Однако указанные
нормы Конституции РФ ничего не говорят об исключительном
праве населения на самостоятельное определение организации
местного самоуправления. Они говорят об исключительном
праве населения осуществлять местное самоуправление:
решать вопросы местного значения, владеть, пользоваться
и распоряжаться муниципальной собственностью - непосредственно
и через органы местного самоуправления, а также
определять структуру органов местного самоуправления.
Но разве Конституция РФ запрещает законодателю регулировать
вопросы организации местного самоуправления?
В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи
72, частью 2 статьи 76 Конституции РФ общие
принципы
организации местного самоуправления в Российской
Федерации должны устанавливаться федеральными законами
и законами субъектов РФ. Согласно части 2 статьи
15 Конституции РФ органы местного самоуправления
обязаны соблюдать законы. И это не игра слов. Если
допустить, что Конституция РФ относит определение
организации местного самоуправления к исключительным
полномочиям самих муниципальных образований, то
при желании на основе такого толкования можно признать
неконституционной любую норму муниципального права,
содержащуюся в действующем законодательстве!
В обоснование рассматриваемого вывода Конституционный
Суд ссылается также на признание федеральным законом
возможности введения отзыва выборного должностного
лица местного самоуправления. Но разве это лишает
субъекты РФ права развивать и конкретизировать в
своих законах соответствующее федеральное регулирование?
Приводятся также ссылки на Федеральный закон "Об
общих принципах организации местного самоуправления
в РФ", который якобы в статье 48 и пункте 5
статьи 18 "признает за муниципальными образованиями
право предусматривать в своих уставах возможность
отзыва выборного должностного лица местного самоуправления
и самостоятельно определять порядок и условия его
осуществления". Это, мягко говоря, неточная
интерпретация Закона.
Статья 48 указанного Федерального закона содержит
общую норму об ответственности (в любых формах)
перед населением любых (и выборных, и невыборных)
органов и должностных лиц местного самоуправления.
Порядок и условия такой ответственности должны определяться
уставами муниципальных образований. Однако эта общая
норма вовсе не исключает существования в законодательстве
специальных норм, касающихся тех или иных форм ответственности
конкретных категорий органов и должностных лиц местного
самоуправления. Например, Федеральный закон "Об
основах муниципальной службы в РФ" в статье
201 устанавливает исчерпывающий перечень дополнительных
(не предусмотренных Трудовым кодексом РФ) оснований
увольнения невыборных должностных лиц местного самоуправления.
И никакими уставами муниципальных образований этот
перечень дополняться не может, даже если население
утратило доверие или вообще никогда не доверяло
невыборному должностному лицу.
Специальная норма, касающаяся отзыва выборных лиц
местного самоуправления, содержится в пункте 5 статьи
18 указанного Федерального закона. Она гласит: "Уставами
муниципальных образований в соответствии с законами
субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена
возможность отзыва населением депутата, члена выборного
органа местного самоуправления, выборного должностного
лица местного самоуправления". Оказывается,
по Федеральному закону, уставы муниципальных образований
в этих вопросах всё-таки должны соответствовать
законам субъектов РФ. Почему-то в постановлении
Конституционного Суда не указана эта маленькая деталь.
Есть в указанном Федеральном законе еще норма подпункта
9 пункта 1 статьи 8, согласно которой в уставе муниципального
образования указываются порядок отзыва, выражения
недоверия населением или досрочного прекращения
полномочий выборных органов местного самоуправления
и выборных должностных лиц местного самоуправления.
Но приводить ее в качестве обоснования невозможности
регулирования вопросов отзыва законом субъекта РФ
и вовсе нелепо. Перечисленные в пункте 1 статьи
8 Федерального закона вопросы согласно норме должны
не устанавливаться, не определяться, не регулироваться
уставом муниципального образования, а лишь указываться
в нем. Причем принятие правообразующих решений по
некоторым из перечисленных в пункте вопросов вообще
не относится к полномочиям муниципальных образований1.
Впрочем, так ли важно вообще, что говорит на сей
счет Федеральный закон. Конституционный Суд РФ толкует
федеральную Конституцию, а не федеральные законы.
Достаточно того, что установление общих принципов
организации местного самоуправления отнесено Конституцией
РФ к совместному ведению Российской Федерации и
субъектов РФ.
Фактически правовые позиции постановления Конституционного
Суда РФ от 2 апреля 2002 г. представляют собой общие
принципы, в соответствии с которыми в муниципальных
образованиях должен вводиться институт отзыва выборных
должностных лиц местного самоуправления. Будучи
ограниченным в своем правотворчестве конкретными
требованиями заявителей, Конституционный Суд, конечно
же, не мог сформулировать весь набор таких принципов,
проанализировать все проблемы установления данного
правового института, которые могут возникнуть на
практике. Однако вся нормативная ткань постановления
убедительно доказывает необходимость установления
общих принципов организации местного самоуправления,
касающихся института отзыва выборных лиц местного
самоуправления. Эти общие принципы должны представлять
из себя систему гарантий реальности, демократичности,
справедливости института отзыва, обеспечивать его
реализацию исключительно как механизма ответственности
власти перед населением. Согласно Конституции РФ
такие общие принципы могут быть установлены федеральным
законом и законами субъектов РФ. Обеспечить же соблюдение
законодателями конституционных прав местного самоуправления
сможет судебный контроль.
Федеральный закон "Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ" относит именно
к полномочиям законодателей субъектов РФ установление
статуса выборных лиц местного самоуправления (пункт
6 статьи 18) и определение порядка проведения муниципальных
выборов (пункт 2 статьи 23). Отзыв выборных лиц
местного самоуправления, несомненно, находится в
нормативной связи с указанными институтами, поэтому
он никак не должен выпадать из сферы законодательного
регулирования. Другое дело, что законы субъектов
РФ могут устанавливать открытый перечень оснований
отзыва и содержать диспозитивные нормы, касающиеся
порядка отзыва.
В пункте 3 мотивировочной части рассмотренного нами
постановления от 2 апреля 2002 г. Конституционный
Суд говорит о праве населения муниципального образования
воздействовать на выборных должностных лиц местного
самоуправления "в различных не противоречащих
закону формах". Значит, всё-таки в муниципальных
образованиях законы должны соблюдаться, а не рассматриваться
как препятствие местному самоуправлению?
__________________________________
1См.: Васильев В.И. Уставы муниципальных образований
// Журнал российского права. 1999.
№ 20. С. 20;
Сергеев А.А. Система правовых основ местного самоуправления.
Воронеж: 1999. С. 108.
Алексей Сергеев,
руководитель дирекции научно-исследовательских программ
Независимого института выборов
