Михаил ФЕДОТОВ,
секретарь Союза журналистов России,
доктор юридических наук

 

ОТ ЗАКОНА ДО ОБЕТА

СМИ в избирательной кампании

В популярном армейском анекдоте старшина, легко соединяя пространство и время, приказывал солдатам копать канаву “от забора и до обеда”. Наш парламент, принимая новый Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, попытался столь же легко соединить предвыборную агитацию и объективное освещение выборов в средствах массовой информации общим понятием “информационное обеспечение выборов”.

Ясно ощущая опасность происходящего превращения избирательных кампаний в творческий конкурс PR-технологий, где избирателям уготована роль подопытных кроликов, а вовсе не членов жюри, законодатель стремится предотвратить теневую скупку эфирного времени и печатной площади в СМИ. Одновременно он пытается гарантировать свободу распространения в средствах массовой информации объективной, не агитационной информации, понимая, что ее отсутствие создает наиболее удобные условия для манипулирования голосами избирателей.

Хотя подобные цели ставились законодателем и в предшествующих редакциях данного закона, однако далеко не всегда использованные средства оказывались адекватны целям. В одних случаях они вообще не достигли никакой цели, в других – достигли частично, в третьих – достигли совершенно противоположных целей. Реальная электоральная игра легко стирала границы "игрового поля" и политический выбор становился уже неотличим от выбора товара в супермаркете, журналистика – от PR, а политическая деятельность – от бизнеса. Так рыночная экономика, проникая в несвойственный ей общественный ландшафт, порождает "рыночное общество", в котором голоса избирателей становятся таким же ординарным товаром, как жевательная резинка.

Конечно, и в новом законе об основных гарантиях избирательных прав не все удалось, но если двигаться даже небольшими шажками в правильном направлении, то, в конце концов, велика вероятность прийти именно туда, куда следуешь. Если, конечно, знаешь, куда идти.

Законы “по случаю”

Теперь, когда Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав принят в третьем чтении, необходимо срочно приступать к переработке законов о выборах Президента РФ и депутатов Государственной Думы.

Почему это необходимо? Потому, что все нормативные акты, из которых складывается избирательное право, должны строго соответствовать главному, структурообразующему закону в этой сфере – Закону об основных гарантиях избирательных прав (пункт 6 статьи 1). Подчеркнем, что данный нормативный правовой акт имеет более высокую юридическую силу только в сравнении с другими законами о выборах, например, с Федеральным законом "О выборах Президента Российской Федерации". В отношении всех прочих федеральных законов он не занимает какого-либо особого места, а значит, возможные коллизии между его нормами и положениями, например, Закона о СМИ должны решаться по общим правилам коллизионного права. Мастерство же законодателя заключается в том, чтобы не только не плодить противоречия, но, напротив, создавать условия для совместного и взаимодополняющего действия правовых норм, относящихся к различным отраслям законодательства, и тем самым продвигать гармонизацию правовой системы.

В чем срочность внесения изменений в федеральные законы о выборах? В том, что общенациональные избирательные кампании уже совсем близко – в 2003 и 2004 годах.

Обратим внимание на тот факт, что все ныне действующие избирательные законы федерального уровня были приняты едва ли не накануне выборов. Более того, подобная практика может уже считаться российской традицией. Так, президентские выборы в июне 1991 г. проходили по закону от 24 апреля 1991 г., в июне 1996 г. – по закону от 17 мая 1995 г., в марте 2000 г. – по закону от 31 декабря 1999 года. Точно такая же закономерность наблюдается и в отношении выборов депутатов Государственной Думы: в декабре 1995 г. их избирали по закону от 21 июня 1995 г., а в декабре 1999 г. – по закону от 24 июня 1999 года. Может сложиться впечатление, что законы о выборах воспринимаются законодателем как акты временные, с ограниченным сроком действия, создаваемые в каком-то смысле по случаю.

Естественно, законы, создаваемые по случаю, весьма подвержены влиянию конъюнктурных соображений. В значительной степени они отражают, прежде всего, сиюминутные устремления членов законодательного органа и лишь затем – главные тенденции развития отечественного законодательства о выборах. Напротив, Закон об основных гарантиях избирательных прав по самой своей сути призван возвыситься над суетой. Он не только задает стандарт для законодателя и ориентиры для правоприменителя, но и намечает пути дальнейшего развития избирательной системы. Вопрос информационного обеспечения выборов – наглядный тому пример.

Использование и участие

Ныне в Законе об основных гарантиях четко разграничивается использование средств массовой информации в избирательной кампании и их участие. В первом случае СМИ выступают преимущественно как производитель массово-информационных услуг, во втором – как самостоятельный институт демократии. Причем обе указанные ипостаси СМИ взаимосвязаны и неразделимы: с одной стороны, использование СМИ субъектами политических отношений, как правило, означает вовлечение печатной и электронной прессы в политический процесс; с другой – ее участие в политическом процессе в конечном счете является результатом ее использования теми или иными субъектами политических отношений.

Закон различает использование СМИ: а) избирательными комиссиями; б) органами государственной власти и органами местного самоуправления (например, для публикации списков избирательных участков); в) зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями и блоками.

По содержанию формы использования СМИ подразделяются на информирование, предоставление (платное или бесплатное) печатных площадей и эфира для агитации. В свою очередь, информирование реализуется в формах опубликования и оповещения.

Опубликование и оповещение имеют черты как сходства, так и различия. Общим является то, что законодательство, как правило, устанавливает определенные сроки. Для опубликования, в отличие от оповещения, характерно то, что Закон обычно связывает с ним наступление определенных юридических по следствий. Более того, оно нередко используется в законе как заключительная стадия легитимации. Так, именно “со дня официального опубликования” решения о назначении выборов начинается избирательная кампания (пункт 19 статьи 2).

Опубликование отличается от оповещения также тем, что предполагает полное воспроизведение того или иного документа со всеми предусмотренными Законом атрибутами. Для него характерен строго определенный порядок подготовки документа и его направления для опубликования, а также установление органов, ответственных за его надлежащее обнародование. Там, где в Законе речь идет именно об официальном опубликовании, обязанность публикации лежит не на средствах массовой информации, а на структуре власти. Распространяются такие нормы только на те печатные СМИ, которые являются официальными публикаторами органов государственной власти и местного самоуправления. При отсутствии официального публикатора орган власти или местного самоуправления вправе использовать другие формы обнародования своих решений.

Очевидно, что СМИ, в отличие, например, от кандидатов, не являются субъектами агитационной деятельности, а следовательно, не могут считаться и ее участниками. Они лишь субъекты оказания информационных услуг, к которым Закон гарантирует равные условия доступа зарегистрированным кандидатам для проведения предвыборной агитации. Напротив, в освещении избирательной кампании СМИ призваны играть главенствующую роль. Кандидаты не вправе в этом участвовать.

В чем состоит участие СМИ в избирательной кампании? В осуществлении гражданского контроля за ходом подготовки и проведения выборов путем поиска, сбора и распространения объективной, достоверной и не нарушающей равенства кандидатов информации. Причем такое информирование избирателей рассматривается Законом (пункты 2, 4 статьи 41) как разновидность информационного обеспечения выборов и осуществляется свободно.

Совершенно иначе подходит к вопросу о разграничении использования СМИ и их участия в избирательной кампании Федеральный закон “О выборах Президента Российской Федерации”. Из положений пункта 7 статьи 48 следует, что непредставление средством массовой информации в соответствующую избирательную комиссию уведомления о размере и условиях предоставления эфирного времени и печатной площади для целей предвыборной агитации означает отказ от участия как в агитационной деятельности, так и в освещении избирательной кампании. Тем самым Закон не только не различает, но, напротив, уравнивает освещение избирательной кампании и предоставление информационных услуг для целей агитации.

Представляется совершенно противоестественным требование, чтобы СМИ, отказавшиеся от размещения платной предвыборной агитации, воздерживались бы от освещения избирательной кампании. Подобное требование, помимо прочего, практически невыполнимо, поскольку, например, специализированные музыкальные радиопрограммы, занимающие львиную долю FM-диапазона, как правило, не имеют в своей сетке вещания места для предвыборной агитации, но почти всегда предусматривают передачу кратких новостей. Неужели такие радиопрограммы обязаны держать своих слушателей в неведении относительно хода избирательной кампании? Такое требование кажется чрезмерным. Тем более, что на практике оно повсеместно игнорируется.

Очевидно, что отмеченная коллизия положений Закона об основных гарантиях избирательных прав и Закона о выборах Президента должна решаться, исходя из приоритета первого. Однако это должно осуществляться на законодательном, а не на правоприменительном уровне, так как данная коллизия не предполагает простых и однозначных решений.

“Уполномоченные” и прочие

Закон об основных гарантиях (статья 43) формально подразделяет организации СМИ на государственные, муниципальные и негосударственные. Фактически же государственные и муниципальные организации СМИ выполняют схожие функции и потому с полным основанием могут быть объединены в одну группу, которую можно условно обозначить как “уполномоченные” СМИ. Другие группы составляют “уклоняющиеся”, “ангажированные” и “оплачиваемые” СМИ.

Закон использует три признака для отнесения средства массовой информации к числу “уполномоченных”:

• наличие в составе соучредителей или выпускающей организации государственного (муниципального) органа, организации, учреждения;
• наличие бюджетного финансирования текущей деятельности в предшествующий выборам год;
• наличие государственной (муниципальной) доли в уставном капитале.

Причем, благодаря использованию формулы “и (или)” каждый из этих признаков является самодостаточным.

Главное достоинство такой правовой конструкции – ее способность подвести под категории государственных и муниципальных большое число организаций СМИ, обязав их тем самым бесплатно предоставлять эфирное время и печатную площадь как кандидатам, так и избирательным комиссиям. Но здесь же кроются и главные недостатки. В число “уполномоченных” запросто может попасть организация СМИ, которая имеет государственного или муниципального соучредителя, но не получает при этом никакого бюджетного финансирования (или получало финансирование в год, предшествовавший выборам, но не получает в год выборов). За счет каких средств подобные СМИ должны покрывать расходы на бесплатные услуги? “За счет средств текущего бюджетного финансирования указанных средств массовой информации”, – отвечал Закон об основных гарантиях в своей прежней редакции. В новом Законе ответ дается крайне невнятный: расходы “относятся на результаты деятельности этих организаций и редакций” (пункт 10 статьи 46).

Вторая категория организаций СМИ – “уклоняющиеся”, то есть специализированные телерадиокомпании и редакции периодических печатных изданий, в том числе формально относящиеся к группе “уполномоченных”, но ориентированные на неполитическую тематику. За подобными СМИ Закон признает право отказаться от публикации каких бы то ни было агитационных материалов.

Третья категория – “ангажированные”, то есть негосударственные организации СМИ, учрежденные кандидатами или избирательными объединениями. Обратим внимание на то, что данная категория существует в Законе только применительно к периодическим печатным изданиям. Если же участник избирательной гонки учредит телерадиопрограмму или телерадиокомпанию, то она не сможет – во всяком случае по закону – попасть в число "ангажированных" СМИ.

Особенность правового режима “ангажированных” СМИ – освобождение их от обязанности предоставлять печатную площадь всем конкурирующим кандидатам на равных условиях оплаты (пункт 5 статьи 46).

Кроме того, эта категория освобождена от обязанности не допускать обнародование информации, способной нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации зарегистрированных кандидатов, в случаях, когда эти организации СМИ не могут предоставить зарегистрированному кандидату возможность обнародовать опровержение или иное разъяснение в защиту его чести, достоинства или деловой репутации до окончания срока предвыборной агитации (пункт 6 статьи 52). Тем самым "ангажированные" СМИ и их должностные лица выводятся за пределы ответственности, предусмотренной статьей 5.13. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Следует признать, что данное изъятие из общих правил плохо стыкуется с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации и Закона о СМИ, касающимися защиты чести, достоинства и деловой репутации. Очевидно, что это не может толковаться как индульгенция "ангажированным" СМИ, освобождающая их от ответственности за распространение не соответствующих действительности сведений, порочащих честь и достоинство кандидатов в депутаты и на другие выборные должности. Иное толкование неминуемо будет противоречить пункту 1 статьи 23 Конституции Российской Федерации.

Наконец, четвертая категория – “оплачиваемые”, то есть негосударственные организации СМИ, учрежденные либо не позднее чем за год до начала избирательной кампании, либо самими избирательными объединениями (пункт 4 статьи 46). Только такие негосударственные организации СМИ имеют право предоставлять эфирное время и печатную площадь зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям и блокам.

Конечно, интенция законодателя понятна: необходимо отсечь от участия в избирательных кампаниях те СМИ, которые специально создаются незадолго до выборов под флагом посторонних лиц или организаций для проведения “черной” и “серой” предвыборной агитации. Однако изобретенный законодателем механизм вряд ли окажется эффективным: ничто не мешает учредить подобную организацию СМИ заблаговременно и содержать ее в “замороженном” состоянии до нужного момента.

Равные условия доступа: иллюзии и нормы

Хотя избирательные законы гарантируют кандидатам, избирательным объединениям и блокам равные условия доступа к СМИ, вопрос реального обеспечения равных условий, имеющий отношение как к “оплачиваемым”, так и к “уполномоченным” средствам массовой информации, далеко не так прост. Следует подчеркнуть, что законодатель не счел нужным определять понятия эфирного времени и печатной площади, в результате чего правоприменитель вынужден довольствоваться их обыденным смыслом. Вот почему нельзя исключить возможность возникновения споров, например, в отношении кабельного телевидения и проводного радио, к которым указанные термины вообще не применимы.

Стремясь гарантировать претендентам равные условия, Закон запрещает кандидатам использовать преимущества своего служебного положения. Однако этот запрет распространяется почему-то только на государственных и муниципальных служащих, а также на журналистов. Зарегистрированные кандидаты, работающие в СМИ, на время участия в выборах должны быть освобождены от выполнения служебных обязанностей. Кроме того, кандидатам-журналистам запрещается участвовать в освещении избирательной кампании через любые средства массовой информации. В результате кандидат-журналист оказывается дискриминирован и лишен на период избирательной кампании своих профессиональных прав.

Впрочем, на практике подобные ограничения нередко откровенно игнорируются. Например, в период кампании по выборам в Государственную Думу 1999 г. электоральные события в информационных программах ОРТ регулярно комментировал тележурналист А.Невзоров, баллотировавшийся по одному из одномандатных округов. Другой кандидат-журналист А.Минкин столь же часто выступал в газетах и появлялся в передачах НТВ, фактически участвуя в освещении избирательного процесса.

Логика законодателя понятна: журналист изначально занимает преимущественное положение, поскольку имеет постоянный доступ к СМИ. Отсюда следует, что его нужно лишить таких преимуществ. Но не обладает ли куда большими электоральными возможностями по сравнению с журналистом “рядовой олигарх”, в руках которого находятся и финансовые ресурсы, и собственные СМИ? Не имеют ли постоянного доступа к умам избирателей звезды шоу-бизнеса? Представляется, что простым расширением круга лиц, в отношении которых устанавливаются определенные ограничения, проблему не решить. Видимо, в самой конструкции института равных условий заложены некие органические пороки, которые законодателю еще предстоит преодолеть.

Первый шаг в этом направлении уже сделан: новый Федеральный закон об основных гарантиях допускает возможность предоставления бесплатного эфирного времени в разном объеме в зависимости от числа голосов избирателей, полученных избирательными объединениями на предыдущих соответствующих выборах (пункт 1 статьи 47). Но нужно двигаться дальше.

Представляется целесообразным сконцентрировать внимание законодателя исключительно на аудиовизуальных СМИ как наиболее доступных для населения. Именно здесь можно и должно обеспечить равный или пропорциональный доступ кандидатов, исходя из того, что радиочастотный ресурс ограничен и распределяется государством с помощью лицензирования. Напротив, предвыборную агитацию в печатных СМИ следовало бы подвести под общие нормы законодательства о средствах массовой информации, тем самым, с одной стороны, освободив от излишнего регулирования, а с другой – предотвратив их противоправное использование. Если газета, скажем, симпатизирует либеральным партиям, то вряд ли будет правильно вынуждать ее размещать за плату агитационные материалы левых партий.

Новый Закон об основных гарантиях предельно близко подходит именно к такой модели, когда закрепляет право редакций негосударственных периодических печатных изданий отказать в предоставлении печатной площади для проведения предвыборной агитации (пункт 4 статьи 48). Причем, если редакция своевременно не обнародовала и не представила в избирательную комиссию сведения об условиях оплаты печатной площади, то она такого права оказывается лишена. Это полностью соответствует Закону о СМИ, согласно которому никто не вправе обязать редакцию опубликовать отклоненный ею материал, если иное не предусмотрено законом (часть 3 статьи 42).

Есть еще один аргумент в пользу дерегулирования предвыборной агитации в печатных СМИ. Дело в том, что положения Закона об основных гарантиях относительно пресечения противоправной агитационной деятельности в СМИ могут быть реализованы только в отношении телерадиокомпаний, поскольку здесь действует механизм лицензирования. К периодическим печатным изданиям эти положения просто не могут быть применены, поскольку в законодательстве о СМИ отсутствует соответствующий механизм. Закон о СМИ поручает регистрирующим органам заниматься только случаями злоупотребления свободой массовой информации, нарушения порядка объявления выходных данных и представления обязательных экземпляров, признания недействительным свидетельства о регистрации. В то же время нет никаких оснований рассматривать нарушение редакцией СМИ правил предвыборной агитации как разновидность злоупотребления свободой массовой информации.

Но если даже допустить, что нарушение редакцией правил проведения агитации есть разновидность злоупотребления свободой массовой информации, то единственной формой реагирования со стороны регистрирующего органа может быть вынесение предупреждения. Только в случае накопления редакцией двух и более предупреждений, регистрирующий орган может обратиться в суд с иском о прекращении деятельности СМИ. Что же касается приостановления деятельности, то эта меры рассматривается Законом только как средство обеспечения иска, а не как мера ответственности.

Очевидно, что механизм ответственности не может действовать по аналогии и “на глазок”.

Обет дан? Обет принят?

Институт “равенства условий” требует также, чтобы в информационных программах телевидения и радио не отдавалось предпочтения какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению или блоку. В то же время очевидно, что журналист может иметь собственное мнение, и было бы антиконституционно требовать, чтобы он скрывал или изменял его. Но “правила игры” избирательной кампании диктуют: роль журналиста – в сопоставлении мнений, непредвзятом анализе позиций, представлении интересов аудитории. Он должен быть в равной степени нелицеприятен по отношению ко всем кандидатам. В противном случае журналист неминуемо возвращается к роли пресловутого “коллективного пропагандиста и коллективного агитатора” и вступает в конфликт с требованиями Закона об основных гарантиях. Подпункт “ж” пункта 7 статьи 44 недвусмысленно запрещает представителям организаций, выпускающих средства массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности “проводить агитацию, выпускать и распространять любые агитационные материалы”.

Примечательно, что российские СМИ уже приступили к выработке собственных правил работы в период избирательных кампаний. Так, Конгресс российских журналистов, собравшийся в Ижевске в сентябре 1999 г., принял специальную Декларацию в поддержку честных и свободных выборов. В этом документе, который вполне можно рассматривать как обет верности истине, в частности, говорится: "Журналисты не могут и не должны нести ответственность за несоответствующие закону заявления кандидатов, избирательных объединений и блоков, распространяемые средствами массовой информации в период избирательной кампании. Раз закон дает право кандидатам, объединениям и блокам “самостоятельно определять форму и характер своей агитации через средства массовой информации”, то пусть они и несут ответственность за содержание предвыборных материалов. Помимо прочего, это должно заставить руководителей СМИ поостеречься от участия в скрытой агитации и, особенно, в “контр-агитации”, превращающих журналистов в “пушечное мясо” предвыборных баталий".

Вот почему вышеупомянутая Декларация в поддержку честных и свободных выборов содержит призыв к многочисленным надзирающим, контролирующим, регулирующим и лицензирующим государственным и муниципальным органам проявлять в период избирательной кампании максимальную сдержанность и не предпринимать в отношении средств массовой информации, участвующих в освещении выборов, каких-либо репрессивных мер за исключением случаев непосредственной, наличной и неустранимой опасности жизненно важным общественным интересам. "Мы призываем их, – говорится в Декларации, – в этот период воздержаться от аннулирования лицензий, опечатывания редакционных помещений под предлогом обеспечения противопожарной безопасности или сангигиены, отключения передатчиков и т.п. В любом случае мера пресечения или наказания должна быть пропорциональна реально причиненному вреду. Нельзя допустить, чтобы административные репрессии в отношении СМИ стали методом ведения предвыборной борьбы. Вот почему каждый такой случай должен рассматриваться как уголовно наказуемое воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов и попытка введения косвенной цензуры, становиться предметом немедленного реагирования со стороны избирательных комиссий, прокуратуры и суда".

В Декларации содержатся также определенные деонтологические нормы. "В период избирательных кампаний, – говорится в документе, – работники средств массовой информации должны особенно тщательно соблюдать требования закона, нормы профессиональной этики и правила поведения журналистов, в том числе упомянутые в настоящей Декларации, с тем, чтобы не ставить под сомнение честность, беспристрастность, взвешенность и информативность своих материалов и передач, не подрывать репутацию СМИ и уверенность в справедливости результатов выборов. Будем помнить, что при исполнении профессиональных обязанностей журналист признается лицом, выполняющим общественный долг. Служение обществу, общественному благу, а не частному интересу, корыстным или карьеристским соображениям должно двигать журналистами. В этой связи мы подтверждаем свою приверженность пониманию журналистики как свободной профессии, стремящейся к общественному благу, и решительно осуждаем любые попытки подкупа журналистов и давления на них".

К сожалению, российская общественность имела возможность убедиться в том, насколько далеки нормы закона и профессиональных правил поведения журналистов от реальной практики некоторых СМИ. В качестве примера можно привести факт, в отношении которого совпали мнения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Большого Жюри Союза журналистов России. Речь о так называемом “деле Сергея Доренко”.

В Представлении ЦИК России "О пресечении противоправной агитационной деятельности и привлечении организации телерадиовещания "ОРТ" и ее должностных лиц к ответственности" от 29 октября 1999 г. № 32/420-3 отмечалось, что в "авторской программе Сергея Доренко" ее ведущим и автором проводится агитационная деятельность против лидеров и всего федерального списка избирательного блока "Отечество – Вся Россия". Правда, ЦИК не пошел на то, чтобы воспользоваться своим правом составить протокол об административных правонарушениях и передать в суд "дело Доренко" по статье 40⁸ Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.

В свою очередь Большое Жюри Союза журналистов России, рассмотрев жалобу Юрия Лужкова, от имени журналистского сообщества однозначно дистанцировалось от С.Доренко. В своем решении от 19 ноября 1999 г. оно констатировало, что в выпусках аналитической программы С.Доренко допускались смешение информации и комментария, отождествление мнений и версий с установленными фактами, выпуск в эфир компрометирующей информации без принятия должных мер к ее проверке с обращением к объекту критики, несоблюдение требования качественно равного изложения позиций обвинения и защиты, целенаправленная дискредитация граждан и организаций. Большое Жюри пришло к выводу, что допущенное С.Доренко нарушение основных положений международной Декларации принципов поведения журналистов, обязывающих оперировать только фактами, которые установлены журналистом лично, использовать только достойные методы получения информации и делать все возможное для исправления любой опубликованной информации в случае, если установлено, что она наносит урон искажением истины, лишает его права называться журналистом. Вместе с тем Большое Жюри подчеркнуло, что "совершенно недопустимо какое-либо ограничение права журналистов собирать и распространять достоверную информацию о кандидатах на выборные должности".

Очевидно, что СМИ как институт демократии не могут в период избирательной кампании ограничиваться некомментированным изложением событий и предоставлением эфирного времени и печатной площади субъектам агитационной деятельности. Пресса не только вправе, но и обязана доводить до сведения населения собранную информацию, не переступая при этом грань, отделяющую объективное информирование от агитации. Напротив, низведение СМИ до уровня "производителя информационных услуг" способно превратить избирательную кампанию в механизм откровенного манипулирования волей электората.