Владимир КРИВЦОВ,
Независимый институт выборов

 ПАРТИЙНАЯ ВЕРТИКАЛЬ

Публикуемая в этом номере статья Евгения Потапова из Екатеринбурга приобретает особую актуальность в свете принятия нового Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, обязывающего субъекты Федерации проводить выборы не менее половины состава своего законодательного органа по партийным спискам, а также скорого вступления в силу запрета на региональные партии.

Смешанная избирательная система на выборах представительных органов государственной власти – не новинка для российских регионов. В нескольких субъектах Федерации (Красноярский край, Свердловская, Псковская области и др.) часть законодательного органа уже неоднократно избиралась по пропорциональной избирательной системе. Причем в Псковской области по этой системе распределяется треть депутатских мандатов, в Красноярском крае – половина, а в Свердловской области по спискам кандидатов избирается одна из двух палат парламента.

Если новый Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав будет окончательно принят в его нынешнем виде, то органам государственной власти субъектов Российской Федерации будет предписано в срок до 14 июля 2003 г. (дата вступления в силу в полном объеме Федерального закона “О политических партиях”) привести региональное законодательство в соответствие с новыми требованиями о проведении выборов по смешанной системе. В этой связи особое значение приобретает опыт законодательного регулирования порядка подготовки и проведения выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, накопленный в вышеназванных субъектах Федерации. Он мог бы оказаться как нельзя кстати для других регионов, которым предстоит пройти тот же путь.

В то же время не стоит забывать и о том, что стандарты проведения выборов представительного органа по смешанной системе уже давно закреплены на федеральном уровне на примере выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Как показывает анализ законов Красноярского края, Свердловской и Псковской областей, именно эта процедура взята за основу (с весьма незначительными изменениями и дополнениями) законодателями субъектов Федерации при разработке порядка проведения собственных выборов.

Очевидно, что механизм проведения выборов по смешанной системе в регионах уже во многом предопределен Федеральным законом “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, который прошел в своем развитии путь от “Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году”, утвержденного Указом Президента РФ от 1 октября 1993 г., федерального закона от 21 июня 1995 г. и до его настоящего состояния.

Вместе с тем экстраполяция федерального регулирования на выборы в субъектах Российской Федерации при разработке региональными законодателями собственной правовой базы должна осуществляться с учетом местных особенностей, а также “подводных камней”, которые заложены федеральным законодателем. Это позволит создать более совершенную демократическую процедуру проведения выборов, не нарушая при этом положений федеральных законов.

Вводя требование об обязательном избрании не менее половины регионального представительного органа по пропорциональной системе, федеральный законодатель постарался учесть при этом и те случаи, когда в субъекте Федерации функционирует двухпалатный парламент. Однако эта попытка получилась не совсем удачной.

В пункте 16 статьи 35 проекта федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, принятого в третьем чтении, записано буквально следующее: “не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, избирательными блоками, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов”.

Вполне логично предположить, что в субъектах Федерации, обладающих двухпалатным законодательным органом, на откуп пропорциональной избирательной системе может быть целиком отдана одна из его палат, что, видимо, и имели в виду авторы законопроекта. Однако редакция указанного пункта позволяет трактовать упомянутое положение как требование об избрании по пропорциональной системе не менее половины депутатов одной из палат парламента.

Аналогичные претензии можно предъявить и к редакции статьи 2 проекта в части определения понятия “избирательный блок”. Согласно этому определению в избирательный блок вправе вступать не более трех избирательных объединений и общероссийских общественных объединений. При этом не ясно, имеется ли в виду схема “3 + 3” либо общее количество участников избирательного блока не может превышать трех.

Регулируя процедуру проведения выборов в субъектах Федерации по пропорциональной системе, следует в обязательном порядке перенести в региональное законодательство закрепленные в Федеральном законе о выборах депутатов Государственной Думы основные гарантии соблюдения избирательных прав граждан, относящиеся к этой области. Это и гарантии сохранения представительного характера избираемого органа, и возможность внесения избирательного залога, и право выдвижения в состав списков кандидатов от политических партий не только членов указанных объединений, и многие другие.

Особого внимания заслуживает регулирование условий соблюдения представительного характера регионального законодательного органа при установлении результатов выборов и распределении депутатских мандатов. При проведении парламентских выборов на федеральном уровне законом предусмотрены гарантии представительства в Государственной Думе избирательных объединений, избирательных блоков, получивших на выборах в совокупности более 50 процентов голосов избирателей. Если по итогам голосования на выборах в Государственную Думу пятипроцентный барьер преодолела одна партия, набравшая более 50 процентов голосов избирателей, либо партии, получившие 5 процентов и более, набрали в совокупности 50 или менее процентов голосов, к распределению депутатских мандатов допускаются избирательные объединения, избирательные блоки, набравшие менее 5 процентов голосов избирателей либо от 3 до 5 процентов (пункты 4, 5 статьи 80 Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”).

Аналогичные нормы закреплены в Законе Псковской области “О выборах депутатов Псковского областного Собрания депутатов”. А вот законодатели Красноярского края и Свердловской области пошли иным путем: при возникновении такой ситуации региональной избирательной комиссии предписано принять решение о признании выборов несостоявшимися.

Видимо, учитывая опыт правового регулирования этого вопроса, имеющийся в субъектах Федерации, авторы законопроекта об основных гарантиях избирательных прав граждан включили в уже упоминавшийся пункт 16 статьи 35 следующее положение: минимальный процент голосов избирателей, необходимый для допуска партии к распределению мандатов, должен устанавливаться с таким расчетом, чтобы в распределении мандатов участвовали не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Данная правовая позиция означает, что первоочередной задачей для законодателей субъектов Федерации должно быть обеспечение представительного характера законодательного органа, учет мнения избирателей, осуществивших волеизъявление на прошедших выборах, даже если реализация этих целей потребует некоторого отступления от закрепленного порога голосов избирателей, преодоление которого является условием для доступа к распределению депутатских мандатов.

В то же время анализ регионального законодательства показывает, что исчерпывающее с точки зрения соблюдения прав граждан законодательное регулирование процедуры проведения выборов по смешанной системе не может ограничиваться одним лишь включением федеральных стандартов в правовую систему субъектов Федерации. В распоряжении регионов имеется неограниченный инструментарий по дополнению установленных федеральным законодателем гарантий.

При регулировании процедуры проведения выборов по партийным спискам необходимо также учитывать коллизии, имевшие место в правоприменительной практике.

Так, при определении результатов выборов одного из созывов Областной думы Законодательного собрания Свердловской области у местных правоприменителей возникли проблемы с распределением депутатских мандатов между списками кандидатов, преодолевшими пятипроцентный барьер, связанные с неопределенностью толкования используемой в областном избирательном законе терминологии.

В приложении к Избирательному кодексу Свердловской области при описании методики распределения депутатских мандатов между общеобластными списками кандидатов был использован термин “число действительных голосов”, на основании которого производился расчет количества мандатов, получаемых каждым списком кандидатов. В то же время Закон не содержал определения этого термина, что привело к различному его толкованию отдельными заинтересованными участниками избирательной кампании.

По мнению одних, число действительных голосов соответствует общему количеству избирательных бюллетеней установленной формы, извлеченных из ящиков для голосования, по мнению других – количеству избирательных бюллетеней установленной формы, за исключением бюллетеней, признанных недействительными. Ценой вопроса в этом споре были несколько депутатских мандатов, которые в зависимости от способа подсчета могли достаться тому или иному избирательному объединению.

Впоследствии неоднозначно трактуемый термин в Избирательном кодексе был изменен, но оказалось, что пример Свердловской области – далеко не единственный. В Законе Красноярского края “О выборах депутатов Законодательного Собрания Красноярского края” содержится аналогичное понятие, которое до сих пор не исключено.

И еще один, не менее важный фактор изменения политической конфигурации проведения выборов в регионах – запрет на деятельность региональных партий, который, как уже отмечалось, вступит в силу 14 июля 2003 года.

Установление в качестве единственного полноправного участника региональных выборов федеральных политических партий значительно ограничивает закрепленное статьей 30 Конституции Российской Федерации право граждан на объединение. Все аргументы против такого решения уже были высказаны на стадии рассмотрения проекта закона о политических партиях в Государственной Думе, но, к сожалению, не были приняты во внимание. Между тем практика проведения выборов в субъектах Федерации, где применяется пропорциональная система, показывает, что наибольшей поддержкой на местах пользуются именно региональные партии.

В той же Свердловской области при проведении выборов в Областную думу победу с отрывом от ближайшего конкурента (партии “Единство и Отечество”) более 10 процентов голосов одержал избирательный блок “За Родной Урал!”, возглавляемый лично губернатором Э.Росселем. В Красноярском крае первые три места на выборах в Законодательное Собрание по спискам кандидатов заняли региональные блоки “Наши!”, “За Лебедя!” и “Блок Анатолия Быкова”. И только в Псковской области лидирующие позиции были за коммунистами и “партией власти”.

Оценивая инициативы по изменению условий формирования законодательных органов субъектов Российской Федерации, можно констатировать, что цель этих нововведений – усиление влияния федеральных властей на законотворческий процесс в регионах путем повышения роли федеральных партий, найти общий язык с которыми Кремлю намного легче.

Это должно положительно сказаться на повышении качества принимаемых в субъектах РФ законов, в первую очередь с точки зрения их соответствия федеральному законодательству. Вместе с тем, на наш взгляд, во имя благой цели укрепления единства правовой системы Российской Федерации в жертву приносятся права и свободы граждан по реализации закрепленного в Конституции РФ принципа народовластия, а также ограничивается самостоятельность субъектов Федерации по установлению собственной системы организации государственной власти.