Александр АРИНИН,
директор Института федерализма
и гражданского общества

ЛЕКАРСТВО ОТ БЮРОКРАТИЗМА

Национальная идея для России
В нашей стране интересы государства всегда были приоритетны по отношению к интересам личности. На практике это выражалось в диктате бюрократии, закрепощении человека и общества. Так было и при деспотичном самодержавии, и при тоталитарном советском режиме. В свою очередь российское общество оказалось не способно выработать идеи, которые приняло бы большинство граждан, конструктивно противостоять беззаконию и произволу государственной власти, поставить ее под свой контроль, наладить эффективные внутриобщественные отношения. Итогом стало крушение государства и общества в 1917 и 1991 годах.
Поэтому выдвижение идеи демократического правового государства, главной ценностью которого являются права и свободы человека, было неизбежно для власти, объявившей в период крушения СССР и коммунистического режима о разрыве с тоталитарным прошлым. В Конституции 1993 г. был закреплен принципиально новый государственный приоритет: человек, его права и свободы – высшая ценность, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. Таким образом, впервые в истории созданы правовые условия для того, чтобы российская государственность изменила свою сущность в отношениях с личностью и обществом. Не человек для государства, а государство для человека – таков теперь должен быть основной принцип их отношений.
Чтобы обеспечить достойный уровень жизни наших граждан, чтобы Россия оставалась полноценным членом мирового сообщества и была в нем сильной и конкурентоспособной, государство обязано соблюдать и защищать такие права и свободы человека, как право на жизнь, свободу самореализации, достоинство и личную неприкосновенность, равенство всех граждан перед законом и судом, равноправие людей независимо от пола, национальности, языка, имущественного и должностного положения, право выбирать место пребывания и жительства. Государство обязано гарантировать свободу мысли и слова, свободу массовой информации, свободу объединений, свободу совести, вероисповедания. Государство обязано обеспечивать и защищать право частной собственности, право на труд и отдых, свободный выбор профессии, право на образование, на социальную помощь по состоянию здоровья, по старости, по другим жизненным обстоятельствам, право участвовать в государственном управлении, в культурной жизни и пользоваться учреждениями культуры.
Для того чтобы права и свободы человека на деле стали главной идеей и целью российского государства, чтобы оно было жизнеспособным, эффективным и конкурентоспособным в современном мировом сообществе, оно должно изжить традиционное отношение к человеку как к подданному, зависимому и послушному исполнителю государственных команд и приказов. Опекунская, патерналистская политика государства, держащего общество в недоразвитом, незрелом состоянии по принципу “мы – ваши отцы, вы – наши дети”, должна уступить место партнерским отношениям между гражданином и властью. На смену диктату неэффективной и безответственной власти должны прийти инициатива и самоуправление граждан.
В свою очередь обществу необходимо осознать, что суть исторического процесса, его смысл и движущая сила – развитие человеческой личности путем расширения ее прав и свободы выбора. Все структуры и институты общества и государства должны стать лишь инструментами, обеспечивающими права и свободы человека.
С нашей точки зрения, общественные отношения – отношения между людьми, обусловленные комплексом традиций, культуры, исторических и религиозных представлений, морали и действующих государственных законов, – всегда являются отражением идей, воспринятых всем или большей частью общества, а иногда лишь наиболее активными гражданами. Именно эти идеи всегда первичны, а структуры общества и государства всегда вторичны.
Поэтому решение задач общественного и государственного строительства, связанных с совершенствованием структуры и взаимодействия органов власти друг с другом и с гражданами, служит не целью, а только инструментом в достижении истинных целей России, которые лежат в сфере гуманистических и демократических ценностей. Мы придерживаемся подхода, который исходит из того, что основной движущей силой общественных отношений являются самоуправляющиеся личности, воля граждан, стремящихся закрепить свои ценностные установки – права и свободы – в качестве обязательных политико-правовых институтов. Такой подход строится на признании природы общества и государства как системы общечеловеческих и гуманистических ценностей, положенных в основу социального и государственного устройства.
Главное отличие такого демократического подхода от бюрократического заключается в том, что отношения граждан, построенных на общечеловеческих ценностях и вытекающих из них идей, понимаются как способ самоорганизации и самоуправления личности, общества, а не власти. Данные отношения определяют структурное строительство и общества, и государства, а не наоборот. Именно этот подход адекватен мировому социальному, экономическому, научно-техническому и культурному прогрессу.
Закрепленная в Конституции России идея приоритета прав человека пока еще не осознана большинством граждан и государственными служащими как объективная необходимость, а значит, не стала еще общенациональной идеей.
До тех пор, пока правовая культура российских граждан не вырастет до необходимого уровня, пока идея прав и свобод человека не станет нравственной потребностью, национальной идеей, способной объединить все общество, подвигнуть его на новое правовое, политическое, социальное, экономическое и культурное созидание, процедуры и институты обеспечения прав и свобод человека на практике реализованы не будут.
Разумеется, нужно время для того, чтобы уважение, соблюдение и защита прав и свобод человека стали не декларативно, а на деле высшей ценностью государства, определяли смысл, содержание и применение законов, деятельность исполнительной, законодательной и судебной властей, местного самоуправления. В конечном счете задача гражданского общества состоит в том, чтобы сделать Конституцию Российской Федерации, декларирующую высшей ценностью права и свободы личности, подлинным, реально действующим Законом.

Движущая сила реформ
Однако пока в России по-прежнему властвует бесконтрольная и закрытая от общества бюрократия, превращающая реформы в пиар-акции. Огромные возможности страны по-прежнему блокируются громоздким и неэффективным аппаратом. Отрыв власти от общества перерастает в отчуждение в условиях нарастания волокиты, формализма и имитации в решении важных для людей вопросов и проблем.
Неэффективность работы служащих компенсируется увеличением аппарата. Сегодня его размеры превосходят советскую и партийную бюрократию прежних времен вместе взятую. Поскольку каждый орган госаппарата претендует на особую зону деятельности, расширяется вмешательство госслужащих в хозяйственные и социальные процессы. К тому же постоянное недофинансирование толкает министерства, ведомства и их подразделения на поиски дополнительных источников привлечения средств. Это порождает борьбу с другими ведомствами за источники ренты: лицензионные сборы, распределение бюджетных ресурсов и оказание дополнительных платных услуг. При этом привлечение средств может происходить открыто, как это было в таможне, налоговой полиции, МВД и Генпрокуратуре. Но чаще ведомства уходят в тень аффилированных государственных или даже частных предприятий, которые специализируются на такого рода услугах.
Подобная организация работы госаппарата способствует коррупции – непрозрачности и закрытости власти, вседозволенности и бесконтрольности государственных чиновников, ограничивающих свободы человека.
В России по-старому верховенствует не право, а конъюнктурная целесообразность, ведомственные и административные подзаконные акты, действуют двойные стандарты в государственной политике, судах, прокураторе, таможне, налоговых органах, милиции, армии, местном самоуправлении.
При этом любые административные барьеры преодолеваются взятками. По оценкам Фонда “Информатика для демократии” (“ИНДЕМ”), на взятки в России ежегодно тратятся 37 миллиардов долларов. Почти столько же составляет доходная часть годового бюджета страны. Главный вывод проведенного Фондом исследования “Диагностика российской коррупции” прост: Россия капитулировала перед коррупцией, которая стала органичной, естественной частью нашей социальной жизни, общество фактически сдалось перед данным социально-политическим феноменом и не в состоянии ему противостоять.
Всевластие бюрократии, правовой произвол, сращивание власти и собственности, государства и бизнеса ведут ко все большей криминализации общества и государства, вытеснению “в тень” различных сфер общественных отношений. Факты убедительно свидетельствуют, что теневая политика, теневая экономика и теневой бизнес дополняются сегодня уже и теневой социальной сферой – теневым здравоохранением и образованием, теневой культурой и даже теневой церковью.
Все это препятствует осуществлению необходимых преобразований, нарушает права и свободы человека, мешает России стать сильной и конкурентоспособной в мировом сообществе. Отрадно, что нынешняя российская власть на уровне высшего руководства осознает эти проблемы. Об этом свидетельствует Послание Президента Российской Федерации, с которым Владимир Путин обратился к Федеральному собранию 18 апреля 2002 года. В нем поставлена задача совершенствования работы государственного аппарата в направлении повышения его эффективности. Для этого предлагается, во-первых, модернизировать систему исполнительной власти в целом, во-вторых, внедрить эффективную и четкую технологию разработки, принятия и исполнения решений, в-третьих, провести анализ ныне реализуемых государственных функций и сохранить только необходимые.
Представляется, что реализовать поставленные задачи невозможно только силами самого госаппарата. Для этого требуется в первую очередь поставить государство под контроль общества, изменить природу их взаимоотношений.
В самом деле, мотивация российского служащего – результат определенной, формировавшейся веками системы. Суть ее в безусловном приоритете государства по отношению к личности. В России всегда считалось, что прочность и сила государства обеспечивается не развитием прав и свобод человека, не благосостоянием и благополучием людей, а за их счет. Именно это формирует мотивацию и поведение государственного служащего. Он становится коррупционером не из-за низких должностных окладов (они, как свидетельствует история государства Российского, бывали и высокими), а в силу того, что при данной системе чиновники выводятся за рамки правовой и экономической ответственности.
В условиях, когда госслужащие выведены из-под общественного контроля, когда контроль осуществляется только внутри самой бюрократической системы, когда чиновник, а не свободная и ответственная личность, является главной опорой государства, само наказание служащего за злоупотребление властью и коррупцию выступает не как объективная неотвратимость, а как случайность и отступление от правил политической системы. Такая безответственная и безнравственная практика будет воспроизводиться до тех пор, пока бюрократия сохраняет свое монопольное право не отвечать за свои решения и действия. Поэтому необходимо вывести государство из “тени”, поставив его под публичный контроль граждан. Тем самым будет преодолена старая российская традиция всевластия и безответственности бюрократии, постоянно воспроизводящей морально ущербное и неэффективное государство.
До тех пор, пока само гражданское общество не самоопределится и не раскроет свой созидательный потенциал, российское государство будет оставаться безответственным, теневым и неэффективным. Вот почему именно активная борьба граждан за свои права и свободы, за демократические и правовые институты государства является движущей силой совершенствования самого гражданского общества и реформирования власти.
Таким образом, важнейший путь преодоления безответственного и неэффективного бюрократизма – развитие гражданского самоуправления. Именно самоуправляющиеся социальные институты могут послужить действенным механизмом резкого сокращения функций государства, ограничения круга его задач, сужения осуществляемых полномочий. Взамен громоздкой, неэффективной, негибкой иерархической системы государственного управления всем и вся должно прийти гражданское самоуправление.
Чтобы по-настоящему, а не формально раскрыть созидательный потенциал человеческой личности, российское общество должно, наконец, преодолеть вековой барьер самовластия государства. Гражданское общество должно, во-первых, поставить российское государство под свой контроль, во-вторых, заставить его соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, в-третьих, активно развивать самоуправление.
Только сделав государство подконтрольным и существенно ограничив его функции с помощью самоуправления граждан, можно преодолеть диктат бюрократизма. Именно такая власть действительно, а не декларативно будет исходить от народа, осуществляться народом и в интересах народа. Все это гражданское общество должно реализовать с помощью демократических, правовых и федеративных инструментов.
За последнее десятилетие в России созданы определенные предпосылки для становления демократического правового государства и рыночной экономики. Но, самое главное, начали формироваться социальные слои свободных и инициативных людей, способных самостоятельно решать свои жизненные задачи, активно и созидательно трудиться. Именно такие самоуправляющиеся, свободные и ответственные личности являются сегодня движущей силой развития гражданского общества в нашей стране. И таких инициативных и ответственных людей, как показывают исследования, с каждым годом становится все больше.
Итак, главная задача реформирования России – ее дебюрократизация, основной движущей силой которой должно выступить гражданское общество. В первую очередь оно должно поставить государственную власть под публичный гражданский контроль. Во-вторых, с помощью этого контроля заставить власть соблюдать и защищать права и свободы человека. В-третьих, активно участвовать в управлении государством и местном самоуправлении. В-четвертых, институты гражданского общества сами обязаны работать гласно, открыто и публично.

Путь к прорыву – прозрачность власти
Принципиальным условием гражданского контроля над властью является информационная прозрачность, открытость и доступность для контроля органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Для этого есть определенные правовые условия, в частности, такие законы, как “О средствах массовой информации”, “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания”, “О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации”, “Об информации, информатизации и защите информации”. Однако на деле они не обеспечивают информационную прозрачность государственных органов власти и местного самоуправления. Власть дает информацию о своей деятельности по своему усмотрению, выборочно, зачастую немотивированно отказывая в ней гражданам, которые обратились с соответствующими запросами. По существу открытого доступа к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления у россиян по-прежнему нет.
Таким образом, законодательство позволяет государству быть закрытым, необязательным и безответственным в предоставлении информации. Более того, в настоящее время в России значительное число законов и нормативных актов так или иначе ограничивают распространение информации.
Между тем информационная закрытость органов государственной власти и органов местного самоуправления делает их нерезультативными, неэффективными, громоздкими и безответственными, способствует коррупции в суде, прокуратуре, милиции, армии, администрации, органах местного самоуправления. В связи с этим Независимый институт выборов и Институт федерализма и гражданского общества, совместно разрабатывающие актуальные законы и организующие по ним общественные слушания, подготовили законопроект “О гарантиях предоставления информации о деятельности и решениях государственных органов власти, органов местного самоуправления”.
Одна из главных новаций законопроекта состоит в том, что он предлагает установить правовые возможности использования современных информационных технологий для обеспечения прозрачности власти. Речь идет о том, чтобы сделать сеть Интернет новой средой во взаимоотношениях личности, общества и государства.
Для этого предлагается создать в Интернете сайты всех ветвей и уровней власти и разместить на них информацию о деятельности государственных органов (в первую очередь о принятых решениях, их мотивировке и обосновании, о ходе исполнения). Предполагается, что все принимаемые органами власти решения будут вступать в силу только после опубликования, размещения их в Интернете и в соответствующих информационных источниках. В стране ни для кого не должно быть монополии на информацию.
На сайтах законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов местного самоуправления предполагается разместить для открытого доступа тексты законопроектов и результаты голосования на заседаниях (сессиях) соответствующего органа. Депутатам, членам законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов местного самоуправления будет вменено в обязанность использовать сайт соответствующего органа для размещения в Интернете в открытом доступе информации о своей деятельности, в том числе о позиции по тем или иным обсуждаемым вопросам.
На сайтах судебных органов можно будет познакомиться с материалами всех судебных заседаний, судебными решениями и постановлениями. Информационная прозрачность будет содействовать обеспечению подлинного равенства всех перед законом и судом, позволит институтам гражданского общества вести мониторинг деятельности судов и составлять рейтинги судей. Именно прозрачность, а не повышение зарплаты судьям и обеспечение их неприкосновенности, будет способствовать эффективности судебной системы, освобождению ее от коррупции и зависимости от исполнительной власти, закреплению на практике верховенства закона.
Если деятельность исполнительной, законодательной и судебной власти, органов местного самоуправления в стране будет с помощью Интернета информационно прозрачной, то она станет значительно эффективнее. При этом, конечно, важно, чтобы граждане, политические партии, общественные объединения, автономные некоммерческие организации, средства массовой информации постоянно контролировали размещенную властями информацию.
Принципиальную значимость имеют предусмотренные в законопроекте процедуры контроля за соблюдением законодательства о предоставлении информации и ответственности за нарушение порядка предоставления информации. В частности, предполагается, что прокуратура будет осуществлять надзор за соответствием порядка предоставления информации о деятельности и решениях государственных органов власти и органов местного самоуправления требованиям предлагаемого закона, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований.
Руководители и должностные лица государственных органов власти, органов местного самоуправления, нарушающие порядок предоставления информации, должны будут нести дисциплинарную, административную, уголовную и иную ответственность в соответствии с федеральными законами.
Кроме того, важно подчеркнуть, что все принимаемые решения, в том числе коллегиальные, должны иметь авторство. Общественность должна знать, кто именно подготовил то или иное решение. Законопроект устанавливает запрет на анонимность решений, в том числе инструкций, приказов, указов и прочих нормативных актов. В этих целях предусматриваются процедуры обеспечения доступа граждан на заседания органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Таким образом, информационная прозрачность государственных органов власти и органов местного самоуправления, в случае принятия данного закона, будет способствовать установлению принципиально новых отношений между обществом и властью, суть которых – контроль гражданского общества над государством. Пока прозрачность власти не станет законодательно закрепленной реальностью, борьба с бюрократизацией и коррупцией, общественный контроль и активное участие граждан в управлении государством останутся лишь пустыми декларациями. Именно информационная прозрачность государственной власти позволит преобразовать ее в компактную, гибкую, эффективную и ответственную политическую систему, защищающую права и свободы человека, отвечающую требованиям управления в современную информационную эпоху.