Владимир КРИВЦОВ,
Независимый институт выборов

Аркадий ЛЮБАРЕВ,
Межрегиональное объединение избирателей

ПЕРЕД ВТОРЫМ ЧТЕНИЕМ

О проекте Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”

Как и следовало ожидать, после принятия Государственной Думой новой редакции Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” (далее – рамочный закон) работа по совершенствованию федеральной законодательной базы по выборам была продолжена.

6 июня в Государственную Думу был внесен и уже 27 июня принят в первом чтении проект Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” (далее – проект).

Стало уже традицией под предлогом борьбы с “черными” технологиями, административным ресурсом и прочими сопутствующими выборам негативными явлениями осуществлять ревизию избирательного законодательства к очередной федеральной выборной кампании. Не стал исключением и нынешний предвыборный период.

Правда, как показывает практика, с принятием новой модификации избирательных законов выборы не становятся честнее и чище. По-прежнему процветает фальсификация итогов голосования, неугодные кандидаты снимаются с дистанции, голоса скупаются в массовом порядке, СМИ публикуют горы заказного компромата. В некоторых регионах выборы стали превращаться в откровенный фарс. Возникает опасность того, что избиратели, осознав свою отстраненность от участия в управлении делами государства, перестанут приходить к избирательным урнам.

Складывается впечатление, что законодатель движется по заколдованному кругу, наращивая раз от разу объем правового регулирования выборных процедур. Количество принимаемых норм растет, но не переходит в качество. На наш взгляд, развитие федерального законодательства по пути скрупулезной регламентации отдельных избирательных действий и процедур как реакция на негативные явления в ходе выборов бесперспективно, так как в законе невозможно все предусмотреть. В ответ на установление новых административных барьеров дельцы “черных” технологий находят все более изощренные способы их обхода, что превращает законотворческий процесс в нескончаемую борьбу, в которой не может быть победителя.

Что касается правового регулирования федеральных выборов, вызывает сомнения избранный законодателем принцип совершенствования законодательной базы – “от общего к частному”. Сначала принимается обновленный рамочный федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав граждан, действие которого распространяется на все уровни выборов, а потом на его основе вносятся изменения в федеральные законы о выборах депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации. Одновременно с этим субъекты Федерации приводят свое законодательство в соответствие с федеральным.

Дело усугубляется тем, что данный принцип применяется непоследовательно. Так сложилось, что федеральные законы о выборах Президента и Государственной Думы оказались по своему содержанию богаче рамочного закона общими нормами. Очевидно, что на нынешнем этапе эти нормы необходимо было включить и в рамочный закон. Однако этого, как ни странно, не произошло. Хотя над рамочным законом и над проектом работали одни и те же люди, и работа над обоими законопроектами происходила почти одновременно, эти два закона по-прежнему плохо стыкуются друг с другом. По-видимому, разработчики пошли по самому простому пути, в каждом случае взяв за основу старый текст и лишь дополняя его новеллами.

В результате, как показывает анализ, многие нормы проекта противоречат рамочному закону и нередко выходят за рамки установленных им ограничений. Обращает также на себя внимание внутренняя несогласованность некоторых норм проекта и непроработанность ряда избирательных процедур.

Разработчики проекта декларировали, что одной из основных их целей было воспрепятствовать использованию в избирательных кампаниях административного ресурса. Для этого в проекте предусмотрен запрет на использование должностного или служебного положения кандидатами, замещающими не только государственные, но и выборные муниципальные должности, находящимися на государственной и муниципальной службе (пункт 1 статьи 49 проекта).

Однако благое начинание пока не получило своего логического завершения. Полагаем, что предусмотренные меры явно недостаточны, так как не подкреплены действенными способами их реализации. Так, если для кандидатов, использующих свое должностное положение, законом предусмотрены такие санкции, как отказ в регистрации или ее отмена, то должностные лица, не являющиеся кандидатами, никакой ответственности за подобное нарушение не несут. Хотя в пункте 2 статьи 79 рамочного закона предусмотрена административная или уголовная ответственность за незаконное использование должностными лицами в ходе избирательной кампании своего должностного или служебного положения, без внесения соответствующих поправок в Уголовный кодекс и Кодекс об административных правонарушениях данная норма остается чистой декларацией.

Среди положений проекта, противоречащих нормам либо рамочного закона, либо Федерального закона “О политических партиях”, можно отметить следующие.

• Пункт 8 статьи 34 проекта фактически вводит ограничение на участие политических партий, образовавших избирательный блок на выборах в Государственную Думу, в иных избирательных кампаниях, что выходит за пределы предмета регулирования закона о выборах депутатов Государственной Думы. Рамочный закон (пункт 6 статьи 35) запрещает избирательным объединениям, образующим избирательный блок, входить в иные избирательные блоки или выступать в качестве самостоятельных избирательных объединений “на тех же выборах”. В проекте же использована формулировка “в период одной и той же избирательной кампании”, что предполагает невозможность вхождения избирательного объединения в избирательные блоки на иных выборах, если они даже частично совпадают по времени с выборами в депутатов Государственной Думы.
• Пункт 3 статьи 39 проекта разрешает выдвигать кандидатов на повторных и дополнительных выборах постоянно действующим руководящим органам политических партий. Это, несомненно, рациональное решение, поскольку ради выдвижения одного кандидата нецелесообразно созывать съезд партии. Однако данная норма противоречит пункту 1 статьи 25 Федерального закона “О политических партиях”, который не предусматривает исключений из общего правила о выдвижении кандидатов на выборные должности съездом партии.
• Согласно рамочному закону, “количество подписей, которое необходимо для регистрации кандидатов, устанавливается законом и не может превышать 2% от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа” (пункт 1 статьи 37). Однако в проекте записано, что если в избирательном округе менее 100 тысяч избирателей, то должно быть собрано не менее одной тысячи подписей (пункт 2 статьи 42, пункт 1 статьи 43). Таким образом, для округов, в которых зарегистрировано менее 50 тысяч избирателей (избирательные округа, образованные на территориях Агинского Бурятского, Корякского, Ненецкого, Таймырского и Эвенкийского автономных округов), устанавливается требование о сборе подписей в количестве, превышающем 2%. Более того, для избирательного округа, образованного на территории Корякского АО (19 тысяч избирателей) число подписей составляет более 5%, а на территории Эвенкийского АО (13 тысяч избирателей) более 7% от зарегистрированных избирателей.
• Пункт 4 статьи 45 проекта запрещает принимать подписные листы в поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов в случае внесения ими избирательного залога. Такая норма призвана облегчить работу избирательных комиссий, освобождая их от необходимости проверять подписные листы от кандидата или партии, которые могут быть зарегистрированы по залогу. Однако данная норма противоречит рамочному закону, который не запрещает и предоставлять подписи, и вносить залог, а в пункте 11 статьи 38 прямо отмечает, что факт внесения залога не является основанием для отказа в регистрации на основании собранных подписей.
• Пункт 6 статьи 45 проекта разрешает регистрировать без сбора подписей и внесения залога кандидатов, выдвинутых по одномандатным округам партией (блоком), чей федеральный список зарегистрирован на основании сбора подписей¹. Эта норма противоречит рамочному закону, который позволяет регистрировать без сбора подписей и внесения залога только кандидатов, выдвинутых по одномандатным округам партией (блоком), чей федеральный список был допущен к распределению депутатских мандатов на предыдущих выборах.

В некоторых случаях авторы проекта выходят за рамки установленных Федеральным законом об основных гарантиях норм. В качестве примера можно привести предусмотренную в проекте возможность сокращения сроков избирательных действий при проведении досрочных и дополнительных выборов (пункт 6 статьи 5, пункт 3 статьи 93), перенесения повторных дополнительных выборов на два года (пункт 3 статьи 93). Кроме того, в проекте расширен перечень оснований для отказа в регистрации списка кандидатов от избирательного объединения или блока (пункт 8 статьи 47) и для аннулирования регистрации списка кандидатов (пункт 5 статьи 95), что не регламентировано в рамочном законе.

Указанные расхождения тем более настораживают, что, несмотря на неоднократную критику положения пункта 6 статьи 1 рамочного закона (о том, что в случае противоречия федерального закона, иного нормативного правового акта о выборах Федеральному закону об основных гарантиях, применяются нормы указанного Федерального закона), оно не было исключено из новой редакции. Однако применимость данной нормы по-прежнему остается под вопросом, поскольку установленная Конституцией РФ иерархия законодательных актов не предусматривает наличия большей или меньшей юридической силы у нормативных актов одного уровня. В этой связи может возникнуть предположение, что законодатель сознательно расставляет подобные “правовые ловушки”, которые позволяют правоприменителю руководствоваться той или иной нормой закона исходя из собственных интересов.

Недостаточно урегулирован в проекте вопрос об иерархической структуре избирательных комиссий, формируемых для подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы. Согласно статье 2 рамочного закона, вышестоящими и нижестоящими избирательными комиссиями считаются комиссии, определенные этим законом в качестве таковых. Однако в рассматриваемом проекте нет четкого определения порядка соподчиненности избирательных комиссий. Между тем вопрос о вышестоящих и нижестоящих комиссиях не так очевиден, как это может показаться на первый взгляд. В частности, неясно, является ли комиссия субъекта Российской Федерации вышестоящей для окружных комиссий?

С одной стороны, окружные комиссии представляют итоговые протоколы непосредственно в ЦИК России, минуя комиссии субъектов РФ (пункт 11 статьи 83). Решение окружной комиссии о регистрации кандидата или об отказе в регистрации обжалуется также непосредственно в ЦИК (пункт 12 статьи 47). В то же время в рамочном законе (пункт 6 статьи 75) указано, что решение избирательной комиссии, нарушающее избирательные права граждан, может быть обжаловано непосредственно в вышестоящую комиссию. Исходя из этого, можно предположить, что комиссия субъекта РФ не является вышестоящей по отношению к окружной комиссии.

С другой стороны, статья 27 проекта устанавливает, что комиссия субъекта РФ формирует составы окружных комиссий, назначает их председателей, распределяет финансовые средства между окружными комиссиями, рассматривает жалобы на их решения.

Как видим, в вопросе о взаимоотношениях комиссий субъектов РФ и окружных комиссий нет никакой ясности. Между тем, согласно пункту 1 статьи 96 проекта, вышестоящая комиссия наделена таким важным полномочием, как отмена решения нижестоящей комиссии об итогах голосования и результатах выборов. В этой связи непонятно, может ли комиссия субъекта РФ отменить данное решение окружной комиссии или нет?

В ряде случаев в проекте используются открытые перечни оснований для отказа в реализации своих прав субъектами избирательного процесса. Так, в перечнях оснований для отказа в регистрации избирательного блока (пункт 7 статьи 34), для отказа партии или блоку в выдаче заверенных копий списков кандидатов (пункт 8 статьи 41) сохранились “иные основания”, что допускает возможность злоупотреблений со стороны правоприменителя при исполнении им своих обязанностей. Полагаем, что подобного рода перечни должны носить исчерпывающий характер.

Помимо замечаний, касающихся несогласованности некоторых норм проекта с действующим законодательством, следует отметить также случаи наличия внутренних противоречий.

• В пункте 2 статьи 36 проекта записано, что уполномоченные представители партии или блока могут назначаться съездом (конференцией) либо решением органа, уполномоченного на это съездом (конференцией). В то же время пунктом 7 статьи 39 и пунктом 5 статьи 40 проекта определено, что в протоколе съезда в обязательном порядке должно быть указано решение о назначении уполномоченных представителей.
• Согласно пункту 4 статьи 38 и пункту 6 статьи 39 проекта, выдвижение кандидатов по одномандатным округам в случае досрочных выборов может производиться после официального опубликования указа Президента РФ о назначении выборов. Однако очевидно, что выдвижение по одномандатным округам не может быть произведено до тех пор, пока не известна схема избирательных округов.
• В пункте 15 статьи 59 проекта говорится, что средства массовой информации должны хранить учетные документы о предоставлении бесплатного и платного эфирного времени не менее трех лет со дня голосования (как и в рамочном законе), тогда как пункт 24 статьи 60 требует хранить те же документы в течение пяти лет со дня голосования.
• В пунктах 4 и 6 статьи 83 проекта предусмотрено, что в протоколах окружной комиссии появляются строки, фиксирующие число участков, где итоги голосования были признаны недействительными, и число избирателей на этих участках. Однако такие строки не предусмотрены в протоколах территориальных комиссий (пункт 3 статьи 82). В результате вновь введенные строки невозможно заполнить на основании протоколов территориальных комиссий, как того требуют нормы, содержащиеся в этих же пунктах.

В заключение выскажем еще несколько замечаний. Пункты 2 и 3 статьи 24 проекта определяют объем бесплатного эфирного времени и бесплатных печатных площадей, которые государственные средства массовой информации должны предоставлять во время избирательной кампании избирательным комиссиям, в том числе окружным. Из формулировки данных пунктов неясно, предоставляется ли указанный объем (5 минут эфира еженедельно и 1/200 от еженедельного объема печатной площади) всем окружным комиссиям вместе или каждой в отдельности. Данная норма не учитывает в полной мере специфику отдельных субъектов РФ, на территории которых образуется большое число окружных комиссий, а также особенности распределения на всех этапах избирательной кампании потребностей избирательных комиссий в эфирном времени и печатных площадях.

Например, для Москвы, где создаются 15 окружных комиссий, эти нормы неприемлемы независимо от того, как их толковать. При одном толковании каждая комиссия получает 20 секунд эфира и 1/3000 объема печатной площади, что крайне мало. При другом – все комиссии вместе получат 75 минут эфира еженедельно и 1/13 объема печатной площади, что довольно много.

Очевидно также, что время и площади, необходимые избирательным комиссиям, не распределены равномерно в течение избирательной кампании, особенно для окружных комиссий. Им реально не о чем информировать избирателя до начала массовой регистрации кандидатов (то есть ранее чем дней за 50 до дня голосования), зато потом нужно будет публиковать финансовые отчеты кандидатов и сведения о состоянии их финансов. После дня голосования публикуются лишь итоги голосования и итоговые финансовые отчеты, а избирательная кампания в соответствии с ее определением, данным в статье 2 рамочного закона, заканчивается примерно через четыре месяца после дня голосования.

Из Закона о выборах Президента РФ в проект перенесена очень опасная норма, позволяющая признавать недействительными “все подписи в подписном листе, изготовленном с нарушениями требований, установленных приложениями к закону” (подпункт “л” пункта 10 статьи 46 проекта). Поскольку данные требования в явном виде не изложены, а в приложениях дается только образец, эту норму можно легко использовать для выбраковки большого количества подписных листов под предлогом опечаток, перестановки слов и иных мелких, не имеющих существенного значения недостатков.

В пункте 3 статьи 89 проекта сохраняется неудачная формулировка, согласно которой “окружная избирательная комиссия либо избирательная комиссия субъекта Российской Федерации не позднее чем через две недели со дня голосования осуществляет официальное опубликование данных, содержащихся в протоколах № 1 и № 2 всех территориальных и участковых избирательных комиссий соответствующего одномандатного избирательного округа, в государственных региональных периодических печатных изданиях”.

Во многих субъектах РФ эта норма не выполняется и не будет выполняться, так как формулировка не дает однозначного ответа, какая именно комиссия должна публиковать указанные данные. Кроме того, публикация данных протоколов участковых комиссий в государственных региональных периодических печатных изданиях – непозволительное расточительство: на это уйдет несколько номеров газет, издаваемых огромными тиражами, а читать их будут единицы. На наш взгляд, следует публиковать данные участковых комиссий в специальных малотиражных изданиях.

Изучение законопроекта показало, что в нем имеются общие, “гарантийные”, не содержащие какой-либо специфики, связанной с выборами именно депутатов Государственной Думы, нормы, которые целесообразно внести и в рамочный закон для того, чтобы обеспечить их присутствие во всех законах о выборах.

С этой точки зрения заслуживают внимания порядок составления списков избирателей, который подробно регламентирован для воинских частей, труднодоступных местностей и мест временного пребывания избирателей (пункты 3–5 статьи 15), порядок включения в список избирателей вынужденных переселенцев (пункт 7 статьи 15); регулирование деятельности иностранных (международных) наблюдателей (статья 32); порядок уведомления избирательной комиссии о выдвижении кандидата (пункты 11, 12 статьи 38, пункты 14, 15 статьи 41); перечень признаков, по которым подпись избирателя признается недействительной (пункт 11 статьи 46); определение числа избирателей, принявших участие в голосовании, и числа избирателей, принявших участие в выборах (подпункт “а” пункта 2 и пункт 5 статьи 83), и некоторые другие положения.

¹ Подобная норма содержалась в Положении о выборах депутатов Госдумы в 1993 году.