А.А. Сергеев,
заместитель председателя Совета директоров 
Независимого института выборов,
кандидат юридических наук

АЛЬТЕРНАТИВНОСТЬ КАК НЕОБХОДИМОЕ УСЛОВИЕ
СВОБОДНЫХ ВЫБОРОВ
(по поводу правовой позиции Постановления
Конституционного Суда РФ от 11 июня 2002 г. N 10-П)

11 июня 2002 г. Конституционный Суд РФ провозгласил свое Постановление по делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 64, пункта 11 статьи 32, пунктов 8 и 9 статьи 35, пунктов 2 и 3 статьи 59 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с запросами Верховного Суда РФ и Тульского областного суда. Постановление не только определило судьбу двух громких дел из практики избирательных споров: "тульского" и "балаковского", но и закрепило ряд важных правовых позиций, обогащающих теорию конституционного права и способствующих развитию избирательного законодательства России. Отдавая дань серьезному научному потенциалу акта, принятого высокой судебной инстанцией, хотелось бы, тем не менее, высказать свои сомнения по поводу одной из упомянутых правовых позиций.
Еще в феврале 2002 года в Независимый институт выборов обратился Полномочный представитель Президента РФ в Конституционном Суде М.А. Митюков с просьбой дать заключение по обозначенной в запросе Тульского областного суда правовой проблеме. В направленном профессору М.А. Митюкову заключении нами высказывалось мнение о том, что пункт 3 ст. 59 действовавшей редакции Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не соответствует Конституции РФ "в той части, в которой он предусматривает в качестве обязательного условия проведения голосования по одной кандидатуре закрепление такого положения в федеральном законе, законе субъекта РФ, регулирующем выборы соответствующего уровня". Речь идет о втором туре выборов - повторном голосовании по двум кандидатурам, набравшим в первом туре наибольшее число голосов. Указанный Федеральный закон, запрещая в п. 14 ст. 32 безальтернативные выборы, предусматривал в п. 3 ст. 59 одно исключение: во втором туре голосование по одной кандидатуре возможно, но только если это предусмотрено соответствующим федеральным законом или законом субъекта РФ. В таком случае кандидат должен получить для избрания не менее 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
Законодательство Тульской области не предусматривало возможности голосования во втором туре по одной кандидатуре. На проходивших в апреле 2001 года выборах губернатора области это побудило кандидатов, не имевших реальных шансов на победу, попытаться сорвать выборы путем снятия своих кандидатур между первым и вторым туром, чтобы голосование по одной кандидатуре фаворита избирательной гонки не могло состояться. Однако областная избирательная комиссия отказала одному из кандидатов в удовлетворении заявления о снятии его кандидатуры, ссылаясь на истечение срока, в течение которого это можно было сделать в соответствии с законом. Это повлекло длительные судебные споры, приведшие, в итоге, к обращению Тульского областного суда в Конституционный Суд РФ.
Постановлением Конституционного Суда РФ от 11 июня 2002 г. пункт 3 статьи 59 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" признан не соответствующим Конституции РФ "в той части, в какой им допускается возможность посредством закона субъекта РФ устанавливать запрет на проведение повторного голосования в случае, если в избирательном бюллетене на день повторного голосования останется только один кандидат". Таким образом, вопрос о возможности проведения голосования по одной кандидатуре не должен решаться законодателем субъекта РФ. Приятно, что высказывавшееся нами ранее мнение частично совпало с позицией Конституционного Суда. Однако некоторые выводы, содержащиеся в мотивировочной части Постановления, на наш взгляд, не учитывают все значимые с позиций практики аспекты проблемы альтернативности выборов.
Конституционный Суд высказал следующие правовые позиции:
"По смыслу статей 1 (часть 1), 3 (часть 3), 15 (часть 4), 17 (часть 1) и 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи со статьей 3 Протокола N 1 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и статьей 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, альтернативность, обеспечивающая избирателям реальную возможность выбора одного из нескольких кандидатов посредством свободного волеизъявления на основе принципа равенства, относится к числу важнейших условий подлинно свободных выборов в демократическом правовом государстве.
Если на выборах число кандидатов в избирательном округе окажется либо меньше установленного числа мандатов, либо равным ему, избиратель лишается такой возможности, а выборы превращаются лишь в формальное голосование. Поэтому пунктом 14 статьи 32 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предписано, что в случае, если ко дню голосования в избирательном округе не останется ни одного кандидата, либо число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа мандатов или равным ему, либо будет зарегистрирован только один список кандидатов, выборы в данном избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладываются на срок не более шести месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов и осуществления последующих избирательных действий. Данное законоположение представляет собой реальную гарантию свободных выборов и избирательного права (статья 3, часть 3; статья 32 Конституции Российской Федерации).
Альтернативность как необходимое условие свободных выборов относится к самому существу избирательного права. Во всяком случае без проведения голосования по нескольким кандидатурам на общих выборах оно теряет свое реальное содержание, а граждане фактически лишаются возможности реализовать принадлежащие им избирательные права, и потому в данной части эти права не подлежат ограничению. Отсюда также следует, что выборы должны быть признаны несостоявшимися, если в избирательный бюллетень для голосования были включены лишь два кандидата и ни один из них не получил необходимого для избрания числа голосов избирателей.
Вместе с тем законодатель - для обеспечения баланса конституционно защищаемых ценностей и интересов в сфере реализации избирательных прав и осуществления народовластия через избираемые органы государственной власти - вправе предусмотреть второй тур выборов, т.е. повторное голосование по двум или более кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей, которое проводится в случае, если в результате голосования в первом туре ни один из кандидатов, включенных в избирательный бюллетень, не получил необходимое для избрания число голосов избирателей.
Поскольку в первом туре избиратели имели реальную возможность свободного выбора из нескольких кандидатов, т.е. свободные выборы на альтернативной основе были проведены, и поскольку законодатель не исключает возможность отмены регистрации кандидата, включенного в бюллетень для повторного голосования (пункт 11 статьи 32, пункты 8 и 9 статьи 35, пункт 2 статьи 59 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"), в связи с чем независимо от воли избирателей на день проведения повторного голосования в избирательном бюллетене может остаться только одна кандидатура, федеральный законодатель - в целях обеспечения результативности выборов - правомочен предусмотреть возможность проведения повторного голосования по одной кандидатуре, которое, по смыслу статей 3 (части 2 и 3), 19 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 2), 71 (пункт "в") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации, должно осуществляться на основе общепризнанных принципов народовластия и демократического большинства как одного из важнейших критериев легитимности выборов (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1998 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"). Исходя из этих требований пунктом 3 статьи 59 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предписано, что кандидат может считаться избранным, если он получит не менее 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании".
Таким образом, по мнению Конституционного Суда, альтернативность, составляющая важнейший принцип выборов, должна обеспечиваться запретом проведения голосования в том случае, если число кандидатов окажется меньше установленного числа мандатов либо равным ему. При этом федеральный законодатель вправе допустить проведение повторного голосования по одной кандидатуре, если в первом туре избиратели имели возможность свободного выбора из нескольких кандидатов.
Согласно части 3 ст. 3 Конституции РФ высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Конституционное требование, чтобы выборы органов государственной власти и органов местного самоуправления были свободными, предполагает существование конституционно-правовых критериев - условий, соблюдение которых является обязательным для признания выборов таковыми. Как следует из Постановления Конституционного Суда, одним из таких условий должен быть запрет голосования по одной кандидатуре на однотуровых выборах или в первом туре двухтуровых выборов. Однако всегда ли альтернативность является залогом свободы выбора?
На практике нередки случаи, когда один из кандидатов пользуется поддержкой подавляющего большинства избирателей. Другие лица, претендующие на соответствующую выборную должность, не могут реально составить ему конкуренцию. В этих условиях установленное законом требование альтернативности выборов может привести (и часто приводит на практике) к недобросовестному использованию другими лицами своих избирательных прав не в целях реализации своего права замещать выборную должность, а в целях воспрепятствования проведению свободных выборов, воспрепятствования свободному волеизъявлению граждан.
Стало приемом "черных" избирательных технологий снятие остальными кандидатами своих кандидатур в целях недопущения избрания в установленный срок явного лидера избирательной гонки. Причем это возможно отнюдь не только во втором туре выборов. На наш взгляд, нормы федерального закона, позволяющие применять подобные приемы, не соответствуют конституционным принципам проведения выборов. При этом выборы не могут считаться свободными, так как избиратели лишаются права избрать в установленный срок лицо, заслуживающее их доверие, только потому, что иные кандидаты отказались от участия в избирательном процессе. Тем самым нарушается часть 3 ст. 3 Конституции РФ.
Согласно части 3 ст. 17 Конституции РФ осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Норма федерального закона, запрещающая проведение голосования по одной кандидатуре, позволяет недобросовестным участникам избирательного процесса грубо нарушить право кандидата - лидера избирательной гонки и права всех граждан, желающих его избрания. Причем речь идет о правах, гарантированных Конституцией РФ (статья 32, часть 2).
Не секрет, что любой "серьезный" кандидат, баллотирующийся на влиятельную должность, сегодня обязательно обеспечивает выдвижение в кандидаты человека из своей предвыборной команды, роль которого похожа на роль "болвана" в карточной игре и заключается в том, чтобы не допустить использования против своего шефа указанного "грязного" приема, создать искусственную альтернативность на случай снятия всеми остальными кандидатами своих кандидатур. Существование такого "болвана" в практике избирательных технологий уже считается настолько же обязательным, как и ведение предвыборной агитации. Это не имеет ничего общего с демократическими принципами права, гарантируемыми Конституцией России. Голосование должно состояться в любом туре, избиратели вправе выразить свою волю независимо от того, превышает ли число кандидатов число мандатов. При этом законодательство должно гарантировать право участвовать в выборах в качестве кандидатов всем гражданам, желающим реализовать свое пассивное избирательное право и пользующимся поддержкой избирателей.
Первые демократические выборы в нашей стране: выборы народных депутатов СССР в 1989 году, выборы народных депутатов РСФСР и народных депутатов местных Советов в 1990 году - проходили по законодательству, которое не требовало в обязательном порядке наличия нескольких претендентов на депутатский мандат. Хотя уже тогда в некоторых округах было выдвинуто 10 - 15 и более кандидатов. В те годы требование закрепить в законодательстве обязательность альтернативности выборов звучало и из уст общественности, и из уст правоведов. Это было оправданно в той политической и правой системе. В условиях однопартийности и закрепления в Конституции руководящей роли партии, в условиях неразвитости институтов демократии такое принудительное обеспечение альтернативности выборов через обязывающую норму закона обеспечивало развитие института выборов. Сегодня мы живем в системе реальной многопартийности, реальной множественности политических интересов. В этой политически многополюсной системе уже нет необходимости принудительно обеспечивать альтернативность выборов.
Действующая Конституция РФ и акты международного права, упомянутые в Постановлении Конституционного Суда, говорят о свободных выборах и не требуют того, чтобы выборы были альтернативными. Норма закона, допускающая лишение явного фаворита избирательной кампании права быть избранным в установленный срок и лишение граждан права избрать его в установленный срок в том случае, если в результате недобросовестных действий других кандидатов к этому сроку не была обеспечена альтернативность выборов, - делает выборы несвободными.
Следует полностью согласиться с выводом Конституционного Суда о том, что закон должен обеспечивать избирателям реальную возможность выбора одного из нескольких кандидатов посредством свободного волеизъявления на основе принципа равенства. Однако нельзя согласиться с тем, что без проведения голосования по нескольким кандидатурам на общих выборах избирательное право теряет свое реальное содержание. Альтернативность, действительно, должна рассматриваться как необходимое условие свободных выборов, но только если понимать ее как реальную возможность, а не обязанность выбирать из нескольких кандидатов.
Альтернативность выборов должна обеспечиваться не запретом на проведение голосования при отсутствии второго кандидата на мандат, а совсем другим. Во-первых, демократическим политическим режимом, гарантиями всеобщего избирательного права, недопустимостью прямого или косвенного воздействия на кандидата с целью воспрепятствовать его участию в выборах. Во-вторых, гарантиями реальной возможности участия в выборах в качестве кандидата каждого, кто объективно способен получить поддержку избирателей. К сожалению, сегодня достойный, но бедный кандидат не имеет реальных шансов не только быть избранным, но и быть включенным в избирательный бюллетень. Превращение избирательного процесса уже на стадии выдвижения кандидатов в соревнование "денежных мешков" является главной угрозой свободе выборов. Альтернативность выборов не обеспечивается в случаях неправомерного отказа в регистрации кандидата или применения к нему без надлежащих оснований меры ответственности в виде снятия его кандидатуры. Отметив это в Постановлении от 15 января 2002 г. "по делу Траспова", Конституционный Суд тем самым защитил основополагающие принципы проведения свободных выборов. Запрет же на проведение голосования при наличии только одного претендента на мандат, если другие граждане имели реальную возможность реализации своего пассивного избирательного права, но не пожелали этого, на наш взгляд, грубо нарушает избирательные права граждан Российской Федерации.
Вступила в силу новая редакция Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Дисквалифицированная Конституционным Судом норма, которая ставила возможность голосования по одной кандидатуре во втором туре в зависимость от содержания закона субъекта РФ, в новом Законе отсутствует. Норма же, запрещающая голосование по одной кандидатуре на общих выборах, ранее содержавшаяся в п. 14 ст. 32, ныне закреплена в п. 30 ст. 38. Исключение из этого правила сделано для повторного голосования и выборов депутатов органов местного самоуправления, причем для последнего случая федеральный законодатель опять-таки поставил возможность голосования по одной кандидатуре в зависимость от содержания закона субъекта РФ. Таким образом, даже выборные должностные лица местного самоуправления, как и прежде, не могут избираться населением при отсутствии альтернативного кандидата.
В связи с этим хотелось бы рассказать один случай из жизни.
Село Гришино было не слишком большим, но и не очень маленьким. В селе имелись: мукомольный комбинат - единственный донор сельского бюджета, сельсовет из пяти депутатов и глава села Иван Егорович. В общем, село как село. Да только вышла вдруг одна закавыка. Приняли депутаты новый Устав, по которому глава села должен избираться напрямую жителями. До этого Ивана Егоровича депутаты избирали. А тут он сам захотел стать "всенародно" избранным. Сельские нехитрые дела Иван Егорович как свои пять пальцев знал, уважением пользовался, да и видел, что никто на его место в селе не метит. Так что в исходе выборов не сомневался.
И вдруг из района разъяснение: Иван Егорович, тебе альтернатива нужна на выборах, иначе не состоятся они! Вот, не было печали. Где же ее взять? Уговаривал Иван Егорович и депутатов, и соседей, и друзей и даже двоюродного брата - все отказались наотрез быть альтернативой для вида. Согласилась было пенсионерка, бывшая учительница. Да и та передумала на утро: прости, Иван Егорович, но позориться на старости лет не хочу. А молодые и подавно: выставлял себя в начальники и не был избран - по сельским меркам, это клеймо на всю жизнь. Обращался Иван Егорович и в райизбирком, и даже в облизбирком: нельзя ли какое исключение сделать, без альтернативы обойтись? Там только руками развели: мы законы не пишем. Приезжал в село важный чиновник из района, сначала совестил сельчан, потом пугал, что если в три дня не найдется доброволец, то "закроет" он в Гришино местное самоуправление, а Иван Егорович будет назначаться из района. Ничего не помогло.
Выручил юрист из районной администрации. Подсказал, что по закону теперь не требуется, чтобы кандидат именно в том селе жил, где баллотируется. Вспомнил Иван Егорович кума своего из соседнего района - мужика веселого, до всяких розыгрышей охочего. Съездил к нему, да не с пустыми руками, уговорил выдвинуть свою кандидатуру. А после благополучно прошедших выборов три дня его поил и кормил. Что и говорить, молодец кум! Спас положение, обеспечил "баланс конституционно защищаемых ценностей и интересов в сфере реализации избирательных прав и осуществления народовластия", не допустил "утраты избирательным правом своего реального содержания".