Владимир ЛЕПЕХИН,
консультант Комитета Государственной
Думы
по делам общественных объединений и
религиозных организаций,
руководитель Рабочей группы Госдумы по
подготовке проекта
Федерального закона “О политических
партиях”
В
ТИСКАХ ПРАВОВЫХ КОЛЛИЗИЙ
В процессе создания
политических партий вскрылись
определенные недостатки и недоработки
вступившего в силу более года назад
Федерального закона “О политических
партиях”. Комитет Государственной Думы
по делам общественных объединений и
религиозных организаций (далее –
профильный Комитет Госдумы), начиная с
момента вступления в силу данного закона,
осуществлял мониторинг этого процесса и
фиксировал возникавшие правовые казусы,
принимая по ним соответствующие решения*.
Комитет направил письма
в Министерство юстиции РФ, в депутатские
объединения Государственной Думы и
некоторые другие инстанции с просьбой
информировать членов Комитета о всех
случаях правовых нестыковок, пробелов и
недостатков Федерального закона, которые
вскроются в ходе создания и регистрации
политических партий.
Первым отреагировал
Центральный Банк Российской Федерации. 29
декабря 2001 года ЦБ РФ направил в
Государственную Думу письмо, в котором
сообщил, что положения Федерального
закона “О политических партиях” (статьи
12, 13 и 30), предусматривающие открытие
членами оргкомитета по созданию
политической партии расчетного счета,
противоречат статье 2 Гражданского
кодекса РФ. В данной статье ГК записано,
что открывать расчетные счета могут
только юридические лица, тогда как в
законе о партиях речь идет о физических
лицах.
Профильный Комитет, в
свою очередь, направил в ЦБ РФ и Минюст РФ
соответствующие разъяснения по этому
поводу (см. документ № 1).
Документ № 1
Заместителю
Председателя
Центрального Банка РФ
О.В.Можайскову
Копия: Министерство
юстиции РФ
В ответ на Ваше письмо
№ 09-31/4711 от 29.12.2001 г. информируем Вас, что
статьи 12, 13 и 30 Федерального закона “О
политических партиях” (№ 95-ФЗ от
11.07.2001 г.) в той их части, которые касаются
названия счета, открываемого одним из
членов Оргкомитета по подготовке
учредительного съезда политической
партии, действительно противоречат статье
2 Гражданского кодекса Российской
Федерации.
Комитет подготовил
предложение о внесении изменения в
Федеральный закон “О политических
партиях”, предусматривающее смену
термина: вместо слов “РАСЧЕТНЫЙ счет”
в вышеназванных статьях предлагается
записать “ЛИЦЕВОЙ счет”.
Председатель Комитета В.Зоркальцев
Вторым серьезным
прецедентом в ходе применения
Федерального закона “О политических
партиях” стала ситуация в Республике
Татарстан, связанная с превышением
органами прокуратуры своих полномочий.
15 февраля 2002 года
депутат Госдумы Александр Салий направил
запрос Генеральному прокурору РФ в связи с
распоряжением заместителя прокурора
Республики Татарстан прокурорам городов и
районов республики от 13 февраля 2002 года.
Органам прокуратуры предписывалось
осуществить проверку процесса учреждения
и преобразования региональных отделений
политических партий согласно
Федеральному закону “О политических
партиях”.
В связи с этим
профильный Комитет Госдумы
проинформировал депутатов о превышении
органами прокуратуры Татарстана своих
полномочий и предложил поддержать
депутатский запрос А.Салия (см. документ
№ 2). Соответствующее письмо было
также направлено председателем Комитета в
Министерство юстиции Российской
Федерации.
Документ № 2
Информационная записка
Информируем депутатов
Государственной Думы РФ, что в
соответствии со статьей 38 Федерального
закона “О политических партиях”
контроль за деятельностью политических
партий осуществляют только
регистрирующие органы, которыми сегодня
являются органы юстиции.
Попытки контролировать
деятельность политических партий, в том
числе соблюдение ими положений
Федерального закона “О политических
партиях”, другими государственными
структурами, в том числе органами
прокуратуры, противоречат требованиям
настоящего Федерального закона.
В связи с имеющимися
фактами превышения региональными
органами прокуратуры своих полномочий (например,
прокуратурой республики Татарстан)
полагаем целесообразным поддержать
депутатский запрос депутата
Государственной Думы А.И.Салия
Генеральному прокурору Российской
Федерации “О соответствии распоряжении
заместителя прокурора Республики
Татарстан Федеральному закону № 95-Ф3
“О политических партиях”.
Со своей стороны
Комитет направляет соответствующее
обращение в Министерство юстиции
Российской Федерации.
Председатель Комитета В.Зоркальцев
Еще одной проблемой,
поднятой в средствах массовой информации
и имеющей непосредственное отношение к
Федеральному закону “О политических
партиях”, стала проблема членства в
политической партии государственных
служащих.
Статьей 23 Федерального
закона предусмотрено, что ограничения
права граждан России на вступление в
политическую партию либо обязанность
приостановления членства могут
устанавливаться для отдельных категорий
граждан федеральными законами.
В начале 2002 года
некоторые депутаты и представители
исполнительной власти стали
высказываться за разрешение членства в
партиях государственным служащим.
Заместитель главы Администрации
Президента РФ В.Сурков, выступая перед
активистами партии “Единая Россия”,
заявил, что соответствующая поправка
будет внесена в закон о госслужбе в 2003 году
(см. газету “Время новостей” от 20
февраля 2002 года).
В связи с этим эксперты
профильного Комитета Госдумы подготовили
соответствующие предложения для
обсуждения на заседании Комитета (приводятся
с сокращениями).
“…В принципе,
можно поддержать внесение изменений,
касающихся допущения членства
государственных служащих в политических
партиях, в Федеральный закон о
государственной службе, но при
определенных условиях.
Во-первых, и как минимум:
чиновники, назначаемые на некоторые
высшие посты в государстве (уровня
министров и председателей госкомитетов),
должны быть беспартийными (или
приостанавливать членство в партии), в
отличие от ИЗБИРАЕМЫХ чиновников, которые
могут быть членами партии (в данном случае
членство в партии или выход из нее должно
быть ПРАВОМ избранного чиновника; такое
право, кстати, закреплено за Президентом
РФ статьей 10, частью 4 Федерального закона
“О политических партиях”).
В перспективе, когда
парламентское большинство, возможно,
будет участвовать в формировании
правительства, это ограничение может быть
снято.
Во-вторых, и в целом:
членство государственных служащих (назначаемых,
а не избираемых) в политической партии
допустимо лишь после того, как в правовое
поле будут введены понятия “правящая
партия” и “оппозиционная партия”
и, соответственно, возникнут
правоотношения, связанные с полномочиями
и ответственностью “правящей” и “оппозиционной”
партий, а также соответствующими
полномочиями парламента по формированию
исполнительных органов государственной
власти.
В настоящее же время
разрешение государственным служащим быть
членами партий на практике приведет к “вступлению
наперегонки” чиновников в одну “президентскую”
партию (а в регионах – в одну-две партии),
к огосударствлению всех сколько-нибудь
дееспособных партий, к еще большему
доминированию исполнительной власти по
отношению к власти законодательной, а
также к закреплению административных
методов управления страной (что явилось
основной причиной неэффективности
советской системы управления) и
окончательной девальвации ценности и роли
и без того находящейся в зачаточном
состоянии партийной системы.”
В ходе применения
Федерального закона “О политических
партиях” в нем обнаружился еще ряд
недостатков.
Так, в законе
отсутствует норма о порядке приобретения
политическим объединением, не желающим
преобразовываться в политическую партию,
статуса общественного объединения.
Закон не регламентирует
процесс преобразования в одну
политическую партию сразу нескольких
политических объединений, как это было в
случае с объединениями “Единство”,
“Отечество” и “Вся Россия”. Три
организации были вынуждены сначала
самораспуститься, а затем провести
объединительный учредительный съезд или
создать новое объединение, после чего
провести преобразовательный съезд.
Еще одна правовая
коллизия связана с религиозными и
национальными признаками политической
партии, содержащимися в ее наименовании. В
частности, возникает вопрос: вправе ли
получить государственную регистрацию
Русская православная партия, Российская
христианско-демократическая партия и
Исламская партия? Аналогично, вправе ли
рассчитывать на государственную
регистрацию Славянская партия России,
партия “Казаки России”, партия “Святая
Русь”, Конгресс русских общин, Русская
социалистическая партия и партия “Русский
дом”? Будет ли распространяться это
требование на избирательные блоки?
Допустимы ли, к примеру, такие названия,
как избирательный блок “Русское дело”
или “Сталинский блок” (в последнем
случае налицо использование имени или
псевдонима гражданина)? Означает ли
присутствие слова “национальный” в
названии партии наличие национального
признака?
По состоянию на 1 марта
2002 года, Министерством юстиции РФ было
зарегистрировано восемь оргкомитетов по
созданию политических партий, в
наименовании которых фигурировали слова
“народная” или “народ”. Еще в
пяти случаях в названии присутствовали
слова “единая” или “единство”.
Кроме того, встречаются и прямые
совпадения в наименованиях партий,
имеющих государственную регистрацию. Так,
Минюстом РФ в свое время была
зарегистрирована политическая
организация (в настоящее время
преобразующаяся в политическую партию) с
названием “Народная партия “Россия
единая” и, одновременно с этим, выдано
свидетельство о государственной
регистрации новым политическим партиям с
названиями “Народная партия” и “Единая
Россия”. Возникает вопрос: имеет ли
Народная партия “Россия единая”
основания оспорить в суде свой приоритет
на словосочетания “Народная партия”
и “Россия единая” в своем названии?
Одними из самых
проблемных стали нормы Федерального
закона, касающиеся проверки членства в
партии. Закон не содержит требования о
представлении в органы юстиции списков
членов партии. Тем не менее Министерство
юстиции предписало регистрирующим
органам требовать от региональных
отделений партий представления таких
списков, которые на практике попросту
сдаются в органы юстиции для проверки.
Возможно, членство в политической партии
должно быть открытым, а не анонимным, но
тогда этот принцип следует зафиксировать
в законе. (Заметим, что законодатели
исходили из прямо противоположного
принципа – анонимности информации о
членах партии.)
Летом 2002 года, после
обобщения информации об итогах учреждения
новых партий и проведения
преобразовательных съездов более 50
политических общественных объединений,
эксперты профильного Комитета
подготовили предложения по
концепции законопроекта “О внесении
изменений и дополнений в Федеральный
закон “О политических партиях” и
вынесли ее на обсуждение членов Комитета.
Эти предложения
направлены, во-первых, на устранение
имеющихся в законе пробелов, недостатков и
редакционных неточностей, а во-вторых, на
его совершенствование в части, касающейся
реализации и защиты права граждан России
на объединение и свободное участие в
политической и общественной деятельности
в составе политических партий. Кроме того,
ряд предложений представляет собой
концептуальные новации, связанные с
необходимостью правового оформления
новых позитивных тенденций в российском
партийном строительстве и развитии
политической системы в целом.
В ходе обсуждения
названных предложений следует
рассмотреть ряд положений, которые в
перспективе также могли бы быть внесены в
Федеральный закон “О политических
партиях” в качестве дополнений.
Во-первых, это норма об
отмене института сбора подписей и
внесения залога для политических партий,
поскольку они численностью, участием в
выборах и фактом государственной
регистрации подтверждают серьезность
своих намерений и свои избирательные
возможности. Целесообразно оставить эту
норму только для кандидатов,
выдвигающихся в одномандатных округах, а
также на иные выборные посты. В
перспективе следует освободить от сбора
подписей кандидатов, выдвинутых в
законодательный орган государственной
власти, на пост главы субъекта РФ, а также
на пост Президента РФ в случае, если этот
кандидат выдвинут политической партией.
Во-вторых,
целесообразно ввести в закон понятие “партийный
фонд” и, возможно, предусмотреть
специальный раздел о партийных фондах.
Все более актуальным
становится вопрос о правовом закреплении
понятий “правящая партия” или “партия
парламентского большинства”, “оппозиционная
партия” или “партия парламентской
оппозиции”, “партия (партии)
парламентского меньшинства” и т.п., а
также “правовые гарантии оппозиционной
деятельности” или “правовые
гарантии партии (партий) парламентского
меньшинства”. В частности, это
предполагает появление в законе
специального раздела, касающегося
деятельности и полномочий парламентских
фракций по итогам выборов.
Следует дополнить закон
нормами, регулирующими рекламную и
агитационную деятельность политической
партии, не связанную с выборами и в период
между избирательными кампаниями. К
примеру, выборы в Государственную Думу еще
не объявлены, а партия “Единая Россия”
уже ведет массированную агитационную
кампанию по всем регионам: во всех
областных центрах установлены десятки
дорогостоящих агитационных билбордов
типа “Сильная Россия – Единая Россия!”,
“Мы поставили под контроль выплату
пенсий и зарплат” и т.п.
Предметом обсуждения
депутатов Государственной Думы может
стать также положение о гарантированном и
пропорциональном представительстве в
партийных списках женщин.
В развитие статьи 36
закона целесообразно обсудить
возможность распространения
исключительного права партий выдвигать
кандидатов в Государственную Думу по
одномандатным избирательным округам и
кандидатов на некоторые выборные посты,
например, глав субъектов РФ и Президента
РФ.
С целью закрепления
принципов парламентаризма и реализации
конституционного принципа разделения
властей предлагаем:
- наметить тенденцию
определенного (поначалу –
минимального, не противоречащего
Конституции РФ) участия политических
партий и их региональных отделений в
формировании органов власти (к примеру,
ввести механизм согласования с партией
парламентского большинства, набравшей
наибольшее количество голосов
избирателей по общефедеральному округу,
или коалицией парламентского
большинства кандидатур на должности
заместителей председателя
правительства РФ; аналогично – ввести
механизм согласования с парламентской
оппозицией назначения одного из
заместителей председателя
правительства, например, курирующего
социальный блок);
- предусмотреть право
парламентской оппозиции на занятие
постов руководителей комитетов
Государственной Думы и законодательных
(представительных) органов
государственной власти субъектов РФ
пропорционально полученным депутатским
мандатам; на гарантированный (в
определенном объеме) доступ к
федеральным и региональным
государственным электронным и печатным
СМИ; на содоклады в ходе пленарных
заседаний Государственной Думы и
законодательных (представительных)
органов власти субъектов РФ в
определенных случаях и т.п.;
- обсудить возможность внесения
в закон о партиях (или в избирательные
законы) дополнений, касающихся:
– обязательного
выдвижения региональными отделениями
политических партий избирательных
списков в ходе выборов в законодательные (представительные)
органы государственной власти субъектов
РФ (введение пропорциональной системы
формирования половины или части
законодательных (представительных)
органов государственной власти субъектов
РФ);
– расширения участия
представителей политических партий в
формировании избирательных комиссий всех
уровней, в том числе более широкого
представительства политических партий в
этих комиссиях;
– предоставления
дополнительных полномочий наблюдателям
при одновременном предоставлении
политическим партиям права на более
масштабное участие в формировании корпуса
наблюдателей, включая полномочия по
контролю за сверкой копий заверенных
протоколов и сводных данных, наблюдению за
процессом ввода данных об итогах
голосования в систему ГАС “Выборы”.
Предложения по
внесению изменений и дополнений
в Федеральный закон “О политических
партиях”
К главе 2 “Создание
политической партии”
1. Дополнить статью 11
частью 5, предусматривающей проведение
преобразовательного съезда одновременно
несколькими общественными объединениями (преобразовательно-объединительный
съезд).
2. Ввести в часть 1 данной
статьи и далее по тексту такие понятия, как
“преобразовательный съезд (конференция,
собрание)”, “преобразовательно-объединительный
съезд (конференция, собрание)”.
3. Дать в части 1 статьи 11
(или в отдельной части 2) определение
понятия “преобразование” в смысле
настоящего закона: “Под
преобразованием общественной организации,
общественного движения в политическую
партию в настоящем законе понимается…”
и т.д.
4. Заменить в статье 12
части 2, пункте “б” слова “расчетный
счет” словами “лицевой счет” (аналогично
в статье 13 части 1, абзаце 3).
4. Дополнить статью 14
частью 4, устанавливающей норму
представительства на преобразовательный (преобразовательно-объединительный)
съезд, проводимый сразу несколькими
общественными объединениями, которая
должна быть равна норме представительства
на обычный преобразовательный съезд.
5. Проверить применение
части 4 статьи 14, предписывающей “Российской
газете” бесплатную публикацию
программных документов политических
партий, и, в случае невыполнения этой нормы,
изменить или дополнить ее.
6. Дополнить статью 14
абзацем (или отдельной частью) в следующей
редакции: “Политическое общественное
объединение (в том числе политическая
партия), не преобразованное в
установленные настоящим законом сроки в
политическую партию, по истечении этого
срока автоматически теряет статус
политического объединения и приобретает
статус общественного, в связи с чем
обязано внести в свой устав
соответствующие изменения. В случае
невнесения в установленный законом срок
изменений в устав объединения
регистрирующие органы вправе принять
решение о приостановлении деятельности
данного объединения и указать срок
устранения данного нарушения
Федерального закона”.
К главе 3 “Государственная
регистрация политической партии
и ее региональных отделений”
1. Дополнить статьи 16 (часть
2), 17 (часть 2) и 18 (часть 2) нормой,
запрещающей регистрирующим органам
требовать списки членов партии “для
ознакомления” на руки.
Соответственно в статье 38 четко изложить
основания для проверки органами юстиции
реальной численности партии.
2. Проверить выполнение
регистрирующим органом части 3 статьи 19 и
части 7 статьи 20 (открытие сайта в сети “Интернет”
и размещение информации на сайте), а также
дополнить данную норму требованием о бесплатном
(или свободном) доступе пользователей к
информации о политических партиях,
содержащейся на сайте Минюста РФ.
К главе 4 “Внутреннее
устройство политической партии”
1. Дополнить часть 6
статьи 23 разъяснением термина “преимущественное
проживание” (предлагаемый вариант –
“подтвержденного соответствующей
регистрацией (справкой о регистрации)”).
2. Дополнить часть 10
статьи 23 ограничениями на членство в
политической партии для некоторых
категорий государственных служащих.
К главе 5 “Права и
обязанности политической партии”
Восстановить норму, не
прошедшую при рассмотрении законопроекта
во втором чтении, согласно которой
политическим партиям разрешается иметь
свои образовательные учреждения, в том
числе на платной основе (статья 31, часть 3).
К главе 7 “Государственное
финансирование политических партий”
Восстановить не
прошедшую при рассмотрении законопроекта
во втором чтении поправку Комитета,
устанавливающую количество голосов
избирателей, которое партия должна
получить на выборах в Государственную
Думу, чтобы иметь право на государственное
финансирование, – 2% (статья 33, часть 5,
пункты “а” и “б”), а если партий
зарегистрируется менее 25, то, возможно, и 1%.
(Справка: При рассмотрении в Думе
законопроекта “О политических партиях”
Комитет предлагал снизить процент голосов,
дающий партии право на государственное
финансирование, с 3 до 2, однако эта
поправка не прошла. В связи с трудностями,
возникшими в процессе получения
государственной регистрации, необходимо
создать дополнительный стимул для средних
партий. Одним из таких стимулов может быть
снижение процента с 3 до 2.)
* В настоящей
статье перечислены только самые очевидные
правовые коллизии. Имеется немало
противоречий в понимании
организационно-правовой формы
политических партий. Много вопросов
возникает и в связи с принятием
Федерального закона о государственной
регистрации юридических лиц и т.п.
