МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: КАНУН ПЕРЕМЕН?

В июле-августе Совет Федерации провел в ряде регионов совещания с общей повесткой “О состоянии и перспективах законодательного обеспечения развития местного самоуправления в свете Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 2002 год”. Речь во многом шла о намечаемой реформе местного самоуправления, общую концепцию которой подготовила Комиссия по разграничению полномочий различных уровней власти, возглавляемая заместителем руководителя Администрации Президента РФ Дмитрием Козаком.

В совещаниях приняли участие Дмитрий Козак, председатель комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления Рафгат Алтынбаев, председатель комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления Владимир Мокрый, председатель Конгресса муниципальных образований России Олег Сысуев, руководители законодательных и исполнительных органов государственной власти ряда субъектов Федерации, главы муниципальных образований, руководители представительных органов местного самоуправления.

Ниже публикуются выступления некоторых участников совещаний в Екатеринбурге и Липецке по сокращенной стенограмме.

(Материалы о путях реформирования местного самоуправления см. в номерах 9–12 журнала за 2001 и 1–7 за 2002 годы.)

ЕКАТЕРИНБУРГ

Дмитрий КОЗАК

Прежде всего, я хочу сказать, что реформа федеративных отношений, местного самоуправления – одна из ключевых задач, которые поставлены Президентом Российской Федерации и Правительством перед органами исполнительной власти. И очень важно, что мы собираемся на такие совещания для обсуждения всех аспектов этой реформы. Речь идет о каркасе государства, о системе органов публичной власти, которые обязаны обеспечивать деятельность каждого муниципального образования, каждого субъекта Российской Федерации и страны в целом. Если говорить об основных проблемах, то в ближайшее время, как показывает анализ, нам предстоит ответить на четыре основных вопроса:

• какой уровень власти за какие функции публичной власти отвечает;
• каким объемом ресурсов располагает каждый самостоятельный уровень публичной власти Российской Федерации, чтобы выполнять возложенные на него Конституцией и законом полномочия;
• какие механизмы обеспечивают выполнение органами государственной власти, местного самоуправления возложенных на них функций с целевым использованием средств налогоплательщиков;
• какие органы являются носителями этих полномочий, распорядителями финансовых ресурсов.

Если говорить о первом вопросе – об определенности в разграничении полномочий, то на сегодня такой определенности нет. За десять лет мы приняли большое количество законов, предоставивших гражданам множество благ и прав, за которые несет ответственность государство в целом. Однако необходимо определить, кто конкретно отвечает за реализацию тех или иных прав граждан, учитывая, что наше государство федеративное и в нем действуют три самостоятельных уровня власти. Чаще всего провозглашается какое-то право и обязанность государства по его реализации. Но ведь не существует обязанности государства в целом, есть ответственность конкретных государственных органов. Обязанности уровней власти должны корреспондировать праву граждан. Если не можем определить, кто отвечает за реализацию конкретных прав, то не нужно эти права провозглашать.

Если говорить о внесении определенности в распределение полномочий, то принцип следующий: все полномочия публичной власти, которые обеспечивают единое политическое, экономическое пространство страны, ее целостность и безопасность, единые стандарты основополагающих прав и свобод граждан Российской Федерации, естественно, должны быть сосредоточены на федеральном уровне. Полномочия, которые государственная власть предоставляет гражданину для осуществления его повседневной жизнедеятельности, должны быть максимально децентрализованы, переданы на уровень субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления.

Мы не должны бояться передать эти полномочия вниз. Органы государственной власти, органы местного самоуправления при наличии юридических и политических механизмов, которые обеспечивают политическую ответственность перед избирателями и юридическую – перед законом, могут вполне осуществлять эти функции.

Следующий вопрос: какими ресурсами обладает каждый уровень публичной власти для выполнения возложенных на него функций? Это действительно актуально. Всегда, когда говорят о преобразованиях, отмечают нехватку денежных средств. Но необходимо сначала внести определенность в разграничение ответственности между уровнями власти и только потом, под конкретно установленные обязанности, выделять денежные средства. Из года в год с принятием бюджета продолжается дискуссия о том, должны ли бюджетные ресурсы распределяться между федеральным и региональным уровнями власти 50/50. При этом совершенно забывают о муниципалитетах. А почему 50/50? Никто не подсчитал, распределяются ли сами бюджетные расходы также в соотношении 50/50. Это соотношение не просчитывалось. А ведь доходы бюджетов различных уровней нужны для того, чтобы реализовывать конкретные расходные полномочия.

Сегодня задача состоит в том, чтобы после того как будут разграничены полномочия уровней власти определить, сколько стоят функции федерального уровня, регионального уровня и муниципалитетов. При этом подсчет необходимо вести на долгосрочной основе, а не так, как сейчас, когда каждый год в законе о федеральном бюджете заново пересматриваются доходные источники. Важно на долговременной основе закрепить в Бюджетном кодексе Российской Федерации источники доходов всех уровней бюджетной системы. Не должно быть ситуации, когда полномочия федерального уровня власти обеспечены на 70%, регионального уровня – на 40–50%, а муниципального – на 20%. Необходимо имеющиеся в стране бюджетные ресурсы распределять пропорционально между всеми уровнями власти. Понятно, что и в этом случае денег не хватит. За последние десять лет мы напринимали только в социальной сфере законов, содержащих обязательства всех уровней публичной власти перед гражданами на 6 трлн. рублей в год, в то время как консолидированный бюджет страны (сумма бюджетов всех уровней) на текущий год составляет 2,4 трлн. рублей. В эти 6 трлн. рублей не входят армия, правоохранительные органы, судебная власть, это только социальные обязательства. Поэтому нам надо найти механизмы избавления от необоснованных обязательств, не выполняемых годами. Ежегодно при утверждении бюджета Федеральное Собрание приостанавливает действие в среднем 300 законов. От этого у граждан ничего кроме обманутых ожиданий не возникает. Отсюда – коррупция и бесконечное бюрократическое колесо, в котором находится гражданин. Нужен механизм эффективного распределения тех средств, которые мы с вами совместно заработали, чтобы не обманывать граждан. Честнее будет сказать, что не заработано столько, сколько нужно для обеспечения всех обязательств, принятых перед гражданами часто из популистских соображений. Мизерные деньги, которые направляются на те или иные цели, мы должны дать только тем, кто действительно в них нуждается. В условиях же, когда обещано всем и все, обещанное, как правило, получают только самые цепкие, которые не гнушаются никакими средствами и могут его выбить, а до тех, кто реально нуждается в помощи со стороны государства и общества, эти блага не доходят.

В рамках работы по разграничению доходных и расходных полномочий каждого уровня власти мы должны установить жесткий механизм ответственности, прежде всего вышестоящих перед нижестоящими, за то, чтобы не было популистских решений и законов, которые возлагают на нижестоящие уровни полномочия, не подкрепленные никакими расходами. Здесь нужно увязать процесс принятия федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации с бюджетным процессом.

Предложение Комиссии состоит в том, чтобы в федеральном законе, регулирующем общие принципы организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в законе о местном самоуправлении разделить все полномочия органов местного самоуправления, органов государственной власти на собственные и делегированные. Собственные полномочия применительно к местному самоуправлению – это вопросы местного значения. У субъектов Федерации это – полномочия, которые определены статьями 72 и 73 Конституции РФ. Из совместного ведения нам следует также выделить собственные полномочия субъекта, которые бы финансировались собственными доходными источниками бюджета. В настоящее время идет обсчет, сколько они стоят. Пропорционально их стоимости необходимо закрепить за местным самоуправлением и за субъектами Федерации доходы бюджетов, чтобы они самостоятельно могли реализовывать свои полномочия. При этом федеральный законодатель должен воздерживаться от детального регулирования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и, в первую очередь, от регулирования расходов их бюджетов. Свои расходы вам нужно планировать самим, выбирая приоритеты в пределах тех полномочий, которые закреплены за субъектами, за органами местного самоуправления. Полномочия, которые детально регламентируются на вышестоящем уровне и которыми предопределено, сколько на каждого гражданина выдавать, скажем, земли, должны финансироваться за счет целевых субвенций, выделяемых из вышестоящего бюджета. Вот, в сущности, и все содержание закона о порядке делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления.

Любой принимаемый на федеральном уровне закон, предписывающий органам местного самоуправления или субъектам Федерации вести конкретные расходы, должен одновременно содержать указания на нормативы, по которым выделяются целевые субвенции на эти цели нижестоящему бюджету. Это механизм, ограждающий нижестоящие бюджеты от возложения на них необоснованных расходов. Кроме того, в области межбюджетных отношений серьезной проблемой является определение и законодательное закрепление принципов выравнивания бюджетной обеспеченности между бюджетами одного и того же уровня. Пока таких принципов нет.

Деление трансфертов из вышестоящего бюджета и на федеральном уровне, и между субъектами, и в большинстве субъектов Федерации между муниципальными образованиями осуществляется в ручном режиме и зависит, как правило, от личных отношений с руководителем вышестоящего органа – часто даже не руководителем, а работником среднего звена федерального министерства финансов, либо министерства финансов субъекта Российской Федерации. Целесообразно законодательно закрепить принцип распределения трансфертов из вышестоящих бюджетов. Он должен быть един и понятен, чтобы органы местного самоуправления, органы государственной власти могли его заранее просчитать, исходя из фонда финансовой поддержки региона или органа местного самоуправления, и потребовать выделения именно в этом размере. Эту формулу нужно закрепить в Бюджетном кодексе. Принципы исчисления трансфертов для муниципалитетов тоже следует установить федеральным Бюджетным кодексом и закрепить в законах субъектов Федерации. Они должны быть просты, понятны, незапутаны, чтобы не было потом бесконечных споров об их справедливости. Как показывает мировая практика, чем больше критериев, тем больше споров на эту тему. Прежде всего, речь должна идти о подтягивании слабых субъектов Федерации, муниципалитетов до уровня средней бюджетной обеспеченности на одного жителя с соответствующими незначительными коэффициентами, связанными с географическим положением и т.д.

Кое-кто предпринимает попытки установить 300–400 показателей расчета этой суммы. Это путь в никуда. Чем больше таких показателей, тем больше у субъекта Федерации, муниципалитета возникает предложений дополнить эти показатели еще какими-либо коэффициентами. Один говорит, что мой муниципалитет находится у реки, другой – что у болота, третий – что в горах и т.п. Так мы никогда не достигнем согласия.

Следующий вопрос – об ответственности органов власти. Мы должны также четко и ясно закрепить в законе, что полномочия органов публичной власти всех уровней – это, прежде всего, их обязанность выполнять соответствующие функции. Это не некие их права и привилегии. У нас часто вульгарно трактуется принцип самостоятельности органов публичной власти всех уровней – мы можем делать все, что угодно. Вроде то, что записано в законе, полномочия – это наше право, можем их выполнять, можем не выполнять, можем тратить общественные деньги на любые другие цели.

Вот характерный пример. Чем больше трансферты субъектов Федерации из вышестоящего бюджета, тем больше управленческие расходы. Каждый год идет серьезный спор по поводу этих трансфертов. Выпрашиваем каждую копейку, а тратим на что? На поддержание футбольных команд. А где в законе написано, что губернатор должен содержать футбольную команду? Это что, социальная функция? Профессиональный футбол – это скорее бизнес. Или создаются средства массовой информации, необходимые местным властям для решения политических задач. С этим надо кончать. Мы должны установить в федеральном законодательстве нормы, которые запрещали бы такие траты органам государственной власти, местного самоуправления, особенно тем, кто получает помощь из вышестоящих бюджетов. Не всегда их вина в том, что они получают эту помощь. Так исторически сложилось. Как не всегда заслуга тех, кто не получает эту помощь и у кого уровень бюджетной обеспеченности выше. Но другого критерия нет. Здесь должно быть объективное мнение. Если вы получаете дотации из бюджета, не связанные с выравниванием, значит, вы имеете право тратить эти деньги только в пределах тех расходов, которые предписаны вам законом. И никаких футбольных команд, никаких СМИ, никаких резиденций глав администраций в этих субъектах Федерации быть не должно. Повторяю, это не упрек кому-то, государство – не благотворительная организация, живите по средствам. Хотите иметь больше самостоятельности, отказывайтесь от получения средств из вышестоящего бюджета. Работайте лучше, старайтесь больше зарабатывать, тогда будет больше самостоятельности. Другого способа выжить в нынешних условиях у нас просто не существует.

Наконец, четвертый вопрос: какая система органов власти и местного самоуправления должна быть носителем этих публичных полномочий, которые мы пытаемся так красиво разграничить и распределить? Если говорить о федеральном уровне и уровне субъектов Федерации, то здесь у нас определенность более-менее есть. В каждом субъекте действует единый орган. На федеральном уровне существует система, закрепленная непосредственно Конституцией. В субъектах Федерации тоже понятная система органов государственной власти. На муниципальном уровне такой определенности нет. У нас имеется различный опыт организации системы органов местного самоуправления на территории Российской Федерации, но единой системы органов местного самоуправления и определенности в том, какие элементы, прежде всего, бюджетной системы должны получать ресурсы, нет.

Вообще, прежде чем говорить о местном самоуправлении, остановлюсь на двух моментах, которые на самом деле обсуждению не подлежат. Однако у нас они до сих пор обсуждаются и от этого обсуждения возникает чересполосица.

По Конституции местное самоуправление является обязательным на территории городских и сельских поселений. Здесь должны быть выборные органы местного самоуправления, муниципальная собственность, местный бюджет с собственными доходными источниками. Что касается других территорий – районов, районов в городах и т.д., все это на усмотрение самих органов местного самоуправления. Можно еще и на усмотрение федерального либо регионального законодателя. Но какая ситуация сложилась сегодня? Только в 13 субъектах Федерации, и то не в том виде, который предусмотрен действующими законом и Конституцией, существуют органы местного самоуправления на уровне городских и сельских поселений.

Согласно действующему закону о местном самоуправлении, муниципальными образованиями признаются все городские и сельские поселения независимо от численности жителей. В настоящее время на территории Российской Федерации насчитывается 153 тысячи городских и сельских населенных пунктов. В каждом из них – в хуторе, ауле, деревне, поселке, городе – должно быть муниципальное образование. Реально же в нашей стране существует 519 городских и 210 сельских муниципальных образований, которые образованы на основе конкретного населенного пункта. Как решать эту проблему?

По этому поводу у нас до сих пор спорят. Дискутируют о том, что такое местное самоуправление. И по итогам этих дискуссий каждый решает, как ему быть с муниципальными образованиями. Везде в мире дискуссии на эту тему уже давно прекратились. Считается, что местное самоуправление – это способ организации публичной власти и одновременно право граждан. Но местное самоуправление, несмотря на действие Конституции РФ с 1993 г. и Закона о местном самоуправлении с 1995 г., существует только в 700 с лишним населенных пунктах. Больше его в той форме, в какой оно предусмотрено Законом и Конституцией, нигде нет.

Это способ функционирования публичной власти, и доводом в пользу такого мнения может служить единственный, но существенный аргумент: в соответствии с Конституцией и действующим законом о местном самоуправлении, полномочия, которые отнесены к компетенции местного самоуправления, не могут осуществляться органами государственной власти. Есть функции, полномочия местного самоуправления, закрепленные непосредственно в Конституции, которые государственная власть не вправе осуществлять. Действия государственной власти по выполнению этих функций являются ничтожными. Никто, кроме органов местного самоуправления, не может их выполнять.

Понятно, что сегодня в стране невозможно образовать 153 тысячи муниципалитетов. Есть предложение интерпретировать понятие городского, сельского местного поселения иначе, чем это делается в нынешнем законе. В частности, предлагается предусмотреть, что городским местным самоуправлением является не обязательно один населенный пункт, хутор, аул, а один населенный пункт с определенным минимальным количеством жителей, либо группа мелких населенных пунктов, объединенных общей территорией. Вот они и могут быть признаны городским, сельским поселением в точном смысле, а городское, сельское поселение и муниципальное образование – понятия идентичные.

Предложение состоит в том, чтобы установить, что муниципальными образованиями в обязательном порядке являются населенные пункты численностью более тысячи человек. Меньше тоже могут быть. Это право субъектов Российской Федерации, исходя из территориальных особенностей и необходимости обеспечить доступность жителей к власти. Если маленький населенный пункт находится в отдаленной местности и с ним нет никакой связи, понятно, что его надо наделять функциями муниципалитета, чтобы граждане на месте решали свои вопросы.

Эта проблема была решена еще в дореволюционной России, когда в 1861 году формировались волости. Было установлено, что волостью считается один населенный пункт либо группа населенных пунктов, сформированная таким образом, чтобы до центра волости была пешая доступность в течение одного светового дня, но не более 12 верст. Предполагалось, что в течение светового дня христианин мог дойти от края волости до центра и решить свои проблемы у волостного старосты. Сегодня мы должны вернуться к этой традиции.

Такие “александровские волости” фактически дошли до нас в виде сельсоветов. Если мы введем такую систему местного самоуправления в отношении поселений, то будет не 153 тысячи муниципалитетов, а около 28–30 тысяч – примерно то количество, какое было у нас накануне конституционной реформы 1993 года.

Таким образом, крупные сельские населенные пункты (их по стране около 8 тысяч), города (всего городов – 1093) и мелкие населенные пункты, объединенные сначала в волости, а затем в сельсоветы, должны быть муниципалитетами. Их нужно наделить всеми полномочиями, необходимыми для обеспечения функционирования населенного пункта, города, деревни как единого организма, с едиными коммуникациями, с общей традицией решения всех местных вопросов.

Что делать с районами? Согласно Конституции и действующему закону о местном самоуправлении, районы не считаются обязательными в качестве муниципальных образований, тем не менее, 1468 районов являются муниципальными образованиями. Наше предложение состоит в том, чтобы их сохранить, определить в законе их специфические, свойственные данному уровню местного самоуправления функции. Такой уровень муниципальной власти существует практически во всех странах мира. Мы впадаем в жаркие дискуссии, пытаемся доказать, что это не муниципалитеты или, наоборот, только это и есть муниципалитеты. А этот уровень местной власти выполняет, как правило, межмуниципальные функции.

В Федеральном законе мы широко прописали функции муниципалитетов. Но на самом деле у муниципалитета, у населенного пункта – одни функции, а у межмуниципального образования – совершенно другие. Транспортное обслуживание внутри населенного пункта – это функция муниципалитета. Транспортная связь между муниципалитетами – совсем другой уровень. По традиции мы отнесли здравоохранение, оказание медицинских услуг к функции всех муниципалитетов. Но в сельских районах, а о них мы сегодня должны думать в первую очередь, как правило, есть одна районная больница и две-три сельские амбулатории. Кто должен оказывать медицинские услуги? Понятно, что районный уровень власти на всей территории района.

Мы должны закрепить за районом те функции, которые требуют оптимизации бюджетной сети учреждений. Речь в данном случае идет о школьном образовании. На территории страны действует множество сельских школ, в которых всего пять учеников и десять учителей. И муниципалитет ничего с этим поделать не может. Ему надо договариваться либо с соседним муниципалитетом, что достаточно сложно, искать автобусы для доставки учеников и т.п., а у него денег на это нет. Поэтому стоит передать эти функции на уровень района. Именно он должен обеспечивать услуги по школьному образованию для всех муниципалитетов, находящихся в районе, и оптимизировать эту бюджетную сеть образовательных учреждений. Районный орган власти, с известной, правда, оговоркой, создается для того, чтобы оказывать услуги всем входящим в сельский район муниципалитетам.

Крупные города должны обладать и теми, и другими полномочиями, это мировая практика, и мы здесь ничего другого не придумаем. Потому что этот второй уровень местного самоуправления во всем мире создается, чтобы оказывать межмуниципальные услуги и приближать уровень этих услуг для сельских жителей к уровню тех услуг, которые получает население крупных городов. Крупные города в состоянии выполнять и те, и другие функции. За ними должны быть закреплены функции и муниципалитета (малого города, сельского населенного пункта), и округа.

Вот суть наших предложений. Самое главное – реформировать территориальную основу местного самоуправления. Понятно, что в федеральном законе следует установить принципы определения границ муниципалитетов различных типов, численности жителей, удаленности центра муниципалитета от крайнего населенного пункта и т.п.

На уровне субъектов Федерации необходимо определить границы муниципальных образований. Конечно, должен быть установлен какой-то переходный период. По правилам, закрепленным Федеральным законом, законами субъектов Федерации, в течение 1–2 лет (окончательно этот срок еще не определен), но, думаю, что не раньше, чем через два года, когда все будет решено, следует провести выборы и установить понятную, соответствующую закону и Конституции систему местного самоуправления, чтобы не было разницы между одним регионом и другим. Что деревня в Курганской области лучше или хуже, чем в Свердловской? Не знаю. Но по Конституции местное самоуправление должно быть и там, и там, мы должны Конституцию исполнять.

Олег СЫСУЕВ

Мы исходим из того, что, во-первых, реформа должна сделать власть максимально эффективной. Во-вторых, она должна быть строго в рамках российской Конституции и международных обязательств. Под главным международным обязательством в данном случае мы подразумеваем Европейскую Хартию о местном самоуправлении, где все четко расписано: обязательная выборность, обязательная собственная компетенция муниципального образования, обязательный бюджет и, естественно, принцип субсидиарности.

Можем ли мы говорить, что сейчас у нас в России власть эффективна и рациональна? Нет. Примеров тому множество и даже последние дискуссии между правительством, регионами и местным самоуправлением по поводу того, кто же в Российской Федерации виноват в очередных задержках с выплатой заработной платы, хорошо это показывают. Решение о повышении зарплаты принимается в Центре. При этом абсолютно не учитываются возможности местных бюджетов, спонтанное повышение тарифов и многое другое. И после этого правительство заявляет, что отвечают за выплату заработной платы именно регионы. Эта история повторяется у нас с периодичностью в два-три года.

Не буду называть фамилии, но это пример из нашей жизни: ответственный мэр принимает решение, соответствующее постановлению правительства о повышении тарифов, а что это такое в городе, жители которого страдают от маленькой зарплаты, – вы знаете. Что должен испытать мэр, принимающий подобное решение? Да еще, если это решение совпадает по времени с приближающимися очередными выборами? Областная власть отменяет решение мэра, так сказать, из любви к народу. Только здесь любовь к народу ни причем – здесь голая политика.

Другой пример: мэр не хочет принимать ответственных решений по коммунальным услугам, по зарплате и т.д., а строит храмы и разрезает ленточки. Губернатор же, пытаясь помочь людям, ничего не может сделать с этим мэром. Это власть неэффективная, иррациональная, основанная на субъективизме. Мы считаем, что надо сделать власть рациональной в рамках Конституции и международных обязательств.

На недавнем совещании в Липецке представители местной власти с пафосом утверждали, что местное самоуправление в России только появилось, люди начали его чувствовать, участвовать в нем, а потому не надо ничего трогать. Тогда давайте договоримся, что мы согласны с тем, что государство не обязано соблюдать Конституцию Российской Федерации и международные обязательства. Но у Президента, я так понимаю, другая задача – соблюдать Конституцию. И это правильно.

Местное самоуправление, как это понимается в Европе (а Президент сказал, что у России третьего пути нет), – это наиболее рациональная власть, которая должна иметь собственную жесткую компетенцию и деньги на ее выполнение. И уверяю вас, она разберется, что ей надо в первую очередь финансировать, а что не финансировать, за что она ответственности не несет. В этом разберется и житель города или села, который, как известно, не очень любит ходить на избирательные участки, потому что не чувствует никакого влияния своего голоса на происходящее. Ведь у нас иногда местная, региональная и даже федеральная политическая элита решает проблемы “Садового кольца” либо других “колец” внутри городов-центров субъектов Федерации, не имеющие отношения к реальной жизни. Если конкретный человек будет включен в реальную жизнь, тогда власть будет рациональной.

Мне могут возразить: в какой политической жизни и местном самоуправлении может участвовать человек, спившийся где-то в отдаленном селе Тюменской или Свердловской области? Ну, если мы с вами решим, что этот человек так и должен всю жизнь пить и лежать на завалинке, ничего не делать – это один вопрос. Если мы хотим добиться, чтобы, хотя и не сразу, этот человек начал зарабатывать себе на жизнь, то, мне кажется, для этого нужна эффективная самоорганизация власти. Это та цель, которую преследует Конгресс муниципальных образований России.

Любовь ЧИСТОВА

Заместитель председателя Думы Ханты-Мансийского автономного округа

Наблюдается интересная закономерность: пока Президент не озвучит какую-то проблему, мы, политики, практики, ученые, как будто бы ее не замечаем. Вот в марте Президент обратил внимание на детскую безнадзорность, и все сразу начали считать, сколько же подростков у нас бегает без пап и мам. Сказал Президент, что нужно создавать дееспособное самоуправление, – и мы спохватились. Оказывается мы, имея так много законов, уже семь лет недееспособны.

Нельзя так все прямо понимать. Ну, во-первых, когда Президент говорил, что нужно создавать дееспособное местное самоуправление, вряд ли он ставил под сомнение опыт, практику всех субъектов Федерации. И то, что сегодня ряд субъектов готовы поддержать схему, по которой они работают, не согласны все рушить и создавать по новой – это, я думаю, вполне правильное направление. Органы местного самоуправления формировались по закону 1995 года, но закон явно несовершенен и все, что спустя семь лет предлагается записать в новый закон, было очевидно уже тогда.

Правовой статус местного самоуправления четко не определен. Защита главы муниципального образования не обеспечена, его ответственность не прописана. Все, что касается бюджетной системы и роли в ней местного самоуправления, – тоже достаточно проблематично. Видимо, именно из-за этой недосказанности в Федеральном законе субъекты Федерации попытались все прописать в своих законах.

Дума Ханты-Мансийского автономного округа за это время издала более 30 законов по местному самоуправлению. Правда, мы даже перешагнули свои полномочия. Но все равно, когда сегодня говорят о необходимости создания нового федерального законодательства или совершенствования действующего, нужно учитывать и роль субъекта Федерации по отношению к органам местного самоуправления.

А вообще, я не согласна с предложением вот так вот взять и по новой все пересмотреть. Надо сохранить районы и обязательно сказать об этом в федеральном законе.

Когда семь лет назад мы начали формировать свои органы местного самоуправления по новому Федеральному закону, районы было решено сохранить. И сегодня на территории, которая насчитывает 534 тысячи кв. км и почти полтора миллиона жителей, в качестве муниципальных образований действуют 14 городов окружного значения и 8 районов. Практика показала, что эта схема себя оправдала. Если нам вдруг насильно предложат очередную “матрешку”, не знаю, приживется ли она на нашей территории. Автономные округа на себе это хорошо ощутили. Когда при принятии Конституции в 1993 году прописали сложноподчиненные субъекты, мы шесть лет с помощью Конституционного Суда РФ пытались урегулировать свои взаимоотношения с Тюменской областью. И только потом поняли, что, оказывается, все можно решить путем соглашения. Если мы предусмотрим для всех территорий, независимо от менталитета их жителей, от сложившейся практики, одну и ту же схему, она может не сработать.

Поэтому хотелось бы, чтобы в федеральном законе, который, конечно же, должен заново перерабатываться, содержались такие формулировки, как “субъект Федерации может…”, “органы местного самоуправления вправе определить…” и т.п. Иногда обязательное предписание на практике грозит непониманием и неприятием. Россия – не армия, где все выполняется по команде. Необходимо уважительно относиться к тому, что уже сформировалось в субъектах Федерации.

Сегодня очевидно желание построить “под одну гребенку” и субъекты Федерации. Результат налицо: у нас почти не осталось субъектов-доноров. Вот мы, богатый Ханты-Мансийский автономный округ, стали дотационной территорией. Если мы так же будем вести дела по местному самоуправлению, то не останется муниципальных образований-доноров. А этот процесс уже идет, мы видим его на примере города Сургута, который кормил весь округ, а теперь тоже стал дотационным.

Еще раз подчеркну: нельзя выстраивать всех по ранжиру. Мы просим федеральную власть, которая в итоге будет принимать закон, чтобы она не рушила все, что уже существует. На наш взгляд, уважительное отношение к органам местного самоуправления должно проявляться в первую очередь потому, что ни в Москве, ни в другой столице округа, области, края нет такой нагрузки, которую испытывают органы местного самоуправления. Вряд ли в Москве известно, что нужно деревне Троице Ханты-Мансийского района, сколько школ, какая там потребительская корзина и т.д. Поэтому определять роль органов местного самоуправления в нашей бюджетной системе надо очень осторожно и доверительно. Давайте работать так, чтобы и субъекты знали, как занять свою нишу в правовом поле, и органы местного самоуправления точно знали свой правовой статус. Только при таком подходе, думаю, мы сможем добиться того, к чему стремимся.

Николай ВОРОНИН

Председатель областной думы Законодательного собрания Свердловской области

Уважаемые участники совещания! По сути, сегодня идет обсуждение не направлений совершенствования законодательства о местном самоуправлении, как заявлено в повестке дня, а проблем его реформирования. Анализ концепции разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, которую мы получили, позволяет поддержать следующие положения.

Первое. Разграничение полномочий должно осуществляться в рамках действующей Конституции РФ. Второе. Минимальный набор полномочий местного самоуправления устанавливается федеральным законом в виде закрытого перечня. Третье. Субъектам Федерации предоставляется право увеличивать объем полномочий местному самоуправлению в пределах, установленных федеральным законом. Четвертое. На долгосрочной основе за местным самоуправлением закрепляются местные налоги и фиксированные ставки сквозных налогов. Пятое. Государством гарантируется реализация полномочий местного самоуправления, в первую очередь, там, где нет бюджетных отношений.

В то же время, по нашему мнению, ряд положений концепции нуждается в уточнении и конкретизации. Во-первых, наряду с определением исключительной компетенции местного самоуправления федеральным законом следует установить также перечень государственных полномочий, которые федеральным законом либо законом субъекта Федерации могут быть переданы местному самоуправлению. Это исключит различные, порой кардинально отличающиеся подходы к данному вопросу в разных субъектах Федерации, с одной стороны, и поможет ограничить стремление как федеральных, так и региональных законодателей “делегировать” местному самоуправлению ответственность за реализацию несвойственных ему функций. Посмотрите, ныне почти каждый третий федеральный закон подключает местное самоуправление к реализации тех или иных функций, совершенно упуская конституционное требование о передаче необходимых для этого материальных и финансовых ресурсов. Давайте начнем реформы в местном самоуправлении хотя бы с того, что исключим передачу полномочий без финансовых и материальных ресурсов.

Во-вторых, назрела необходимость федерального закона, четко определяющего перечень исключительных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации. То есть нужно расшифровать статью 73 Конституции РФ. Думаю, что есть необходимость еще подискутировать на сей счет, но это создаст новые взаимоотношения между Российской Федерацией, субъектами Федерации и местным самоуправлением. Ведь будет четко определен перечень исключительных полномочий местного самоуправления, органов государственной власти, органов власти субъектов Федерации, а также перечень полномочий, которые под контролем государства могут быть реализованы местным самоуправлением.

В-третьих, нужно определить компетенцию для различных муниципальных образований с учетом имеющихся между ними различий и социально-экономического потенциала. Следует признать не только возможность разного уровня местного самоуправления, но и разного уровня объема компетенции различных муниципальных образований в пределах одного типа. Приведу пример по Свердловской области. Сегодня в нашей области 70% муниципальных образований, даже при полной передаче им всех источников доходов предоставляемых на территории субъекта, не смогут профинансировать свои минимальные расходы. Зачем тогда такой объем полномочий? Надо дать столько полномочий, сколько могут обеспечивать.

В-четвертых, необходимо проработать порядок контроля за реализацией местным самоуправлением своих полномочий, четко разделив формы отчетности органов местного самоуправления перед населением и ответственность за непредоставление или некачественное предоставление услуг, с одной стороны, а с другой – право органов государственной власти осуществлять контроль за соответствием решений и действий органов и должностных лиц местного самоуправления Конституции РФ.

В-пятых, следует одновременно с внесением изменений в Федеральный закон об организации местного самоуправления внести изменения в налоговое законодательство, федеральные законы, регулирующие реализацию конкретных интересов граждан.

Последнее. Было бы целесообразно рассмотреть и перечень федеральных законов, в которые необходимо внести изменения и дополнения, с учетом предложений субъектов Федерации. Напомню, что несколько месяцев назад в этом зале мы рассматривали такие предложения. Они были направлены в федеральные органы, и мы хотели бы узнать, как они рассматриваются и какие предложения будут приняты. При Совете Федерации создан совет законодателей, куда входят все руководители законодательных органов субъектов Федерации, представители фракций Государственной Думы. Было бы правильно обсудить на его заседании проекты федеральных законов, касающиеся реформирования местного самоуправления. Мнения, предложения субъектов Федерации, представителей муниципальных образований должны быть внимательно рассмотрены и учтены при доработке федерального законодательства. Мне не хотелось бы повторения негативного опыта работы с Государственной Думой, когда поступившие туда предложения накапливаются, лежат годами, и никакого отклика мы не получаем. Местное самоуправление затрагивает каждого жителя России, каждый орган государственной власти и его реформирование должно осуществляться с учетом мнения всех уровней власти.

Владимир ЛЕБЕДЕВИЧ

Глава муниципального образования “Город Губкинский”

Очевидно, что запланированная реформа или, по меньшей мере, ее начало тесно связана с новым разграничением полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, полномочий органов местного самоуправления. Понимая сложность данной проблемы и необходимость принятия большого количества федеральных и региональных правовых актов, в качестве правового принципа хотелось бы использовать такой метод регулирования местного самоуправления, при котором укрупненные позиции полномочий муниципалитетов формулируются в базовом федеральном законе, а уточняются в отдельных отраслевых законах Российской Федерации и в законодательстве субъектов Федерации.

Вот тут федеральное законодательство нуждается в существенном реформировании. Имеется в виду и перечень установленных вопросов местного значения в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и нормы отраслевых федеральных законов о полномочиях муниципалитетов. Проблема заключается в слишком общих формулировках федерального законодателя, говорящего о полномочиях органов местного самоуправления. Они часто обозначаются так: “органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия в пределах, установленных федеральным законодательством”. То есть федеральный законодатель отсылает к иным законам, которых зачастую нет.

Напомню, установление общих принципов организации местного самоуправления относится Конституцией РФ к предметам совместного ведения, и субъект Федерации мог бы более детально сформулировать полномочия местных властей. Но статья 12 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации", статья 76 Конституции РФ, с учетом статьи 15 Конституции РФ устанавливают прямое, по сути, регулирование вопросов организации местного самоуправления на федеральном уровне. Но тогда это порождает обязанность федерального законодателя более углубленно работать над законами, что не так просто сделать. Законы же субъектов Федерации в этих условиях выглядят компилятивными, то есть документами, калькирующими положения федеральных актов. Таким образом, важно правильно решить вопрос именно о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере правового регулирования местного самоуправления.

В условиях, когда в законодательстве не урегулированы многие вопросы компетенции органов местного самоуправления в рамках предметов ведения муниципальных образований, согласно закону об общих принципах организации местного самоуправления они вправе принимать собственные правовые акты. Но данное положение федерального закона конкурирует с положениями отраслевых законов, которые принятие правовых актов органов местного самоуправления по таким вопросам не предусматривают. Практика работы судов и прокуратуры показывает, что "побеждают" нормы о компетенции органов местного самоуправления, закрепленные в отраслевых федеральных законах. То есть Федеральный закон "Об общих принципах..." не работает в части полномочий органов местного самоуправления по изданию правовых актов. Таким образом, в настоящее время муниципалитет лишен возможности в полной мере решать правомерным путем те задачи, которые перед ним стоят. Отсюда следует необходимость предусматривать в федеральных законодательных актах конкретные полномочия органов местного самоуправления по принятию правовых актов в рамках вопросов местного значения.

Говоря о более точном определении полномочий органов государственной власти Российской Федерации, субъектов и местного самоуправления, целесообразно их разграничивать, положив в основу принцип обеспечения нужд человека. От того, насколько жизненные потребности обеспечиваются на уровне Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, должен зависеть объем и характер соответствующих полномочий.

При этом напрашивается переход к вопросу об обеспеченности полномочий материальными и кадровыми ресурсами. Такой принцип уже сформулирован в законодательстве (статья 8 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации"). Правда, данный принцип сформулирован лишь в отношении уровня органов государственной власти, но не местного самоуправления. На мой взгляд, его необходимо экстраполировать на новую сферу совместной и разделяющейся компетенции, доведя до муниципалитетов.

ЛИПЕЦК

Из выступления Дмитрия КОЗАКА

Первоочередным шагом будет внесение на осеннюю сессию Федерального Собрания проекта закона о местном самоуправлении в новой редакции. Этот закон должен будет определить систему органов и функции местного самоуправления. В нем следует установить достаточно продолжительный переходный период, который позволит сформировать органы местного самоуправления в соответствии с новым законом. Кстати, для присутствующих в зале должностных лиц местного самоуправления подчеркну, что мы должны минимизировать реорганизацию там, где границы местного самоуправления существенно не изменятся. Здесь органы местного самоуправления остаются действовать на тот срок, на который они были избраны. Бесконечные выборы – это дорогое удовольствие.

Одновременно в эти же сроки должен быть внесен законопроект "Об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в котором будут определены принципы межбюджетных отношений между различными уровнями власти. После этого нам предстоит внести изменения в Бюджетный кодекс, определить собственные доходные источники бюджетов различных уровней и форму межбюджетных отношений. Все зависит от того, как пойдет обсуждение в Федеральном Собрании. Система межбюджетных отношений с иными доходными источниками бюджетов, с новой формулой распределения из фонда финансовой поддержки и для субъектов Федерации, и для федерального Центра возможна только с начала либо 2004, либо 2005 финансового года.

Особый вопрос – о регулировании вопросов местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге. Как нам представляется, иного регулирования, чем предусмотрено сегодня в законе о местном самоуправлении, мы придумать не сможем. Для Москвы и Санкт-Петербурга годится нынешняя схема. К сожалению, мы не предусмотрели в Конституции РФ особенности организации местного самоуправления в таких крупных городах, мегаполисах, которые одновременно являются государственными образованиями. Но в законе о местном самоуправлении имеются соответствующие оговорки в отношении Москвы и Санкт-Петербурга. Они являются необходимыми и достаточными для того, чтобы органы государственной власти этих двух субъектов Федерации отрегулировали сами свои организационные проблемы с учетом интересов граждан, необходимости соблюдения Конституции, и с точки зрения и в интересах эффективного управления таким единым, сложным организмом, как большие города-мегаполисы.

Столицы республик и административные центры областей – это обычные города. Никаких особенностей для республиканского, областного, краевого центра в законе не предусмотрено. Другое дело, что у нас будут два типа городов: города, которые являются муниципалитетами с теми же полномочиями, что и у сельских населенных пунктов, и крупные города с полномочиями одновременно и района, и сельского населенного пункта. Все областные и краевые центры войдут в число городов второго типа. Но им же предстоит выполнять и государственные полномочия. Только этим будут определяться особенности такой категории городов. Но это не только областные и краевые центры, это и другие крупные города.

Владимир ФЕДОТКИН

Председатель Рязанской областной думы

Уважаемые коллеги, проблема, которую мы сегодня обсуждаем, столь же важна, сколь и не нова. Напомню, что местное самоуправление существовало еще в Древнем Риме. Интересные предложения были, если вспомнить историю, в периоды правления Ивана Грозного, Петра I, Екатерины II. Особенно полезна для нас история и практика земства, к которой не грех сегодня обратиться. Ведь и тогда были неглупые люди, которые тоже ратовали за Россию.

Сразу хочу сказать, что я сторонник реального укрепления районов и городов как основы государства. Поэтому остановлюсь подробнее на проблемах и предложениях, связанных с этим укреплением.

Первое. Россия – очень большое, разнообразное по условиям государство. Все регионы различны, и попытка одеть все муниципальные образования в один костюм одного размера или подвести всех под одну модель мне кажется бесполезной. Обратимся к России периода земских реформ. Тогда существовало свыше 30 моделей территориального управления. Это было оправдано, поэтому нам сегодня, видимо, стоит учесть этот урок.

Интересен и другой факт: земства и государственное управление делились тогда не по территориям, а по функциям. И делились неплохо.

О том, что нужно искать различные модели, можно судить на примере Рязанской области. У нас 29 муниципальных образований. По территории одни больше других в 7,5 раз, по численности населения – более чем в 4 раза. Если брать долю собственных доходов по ЖКХ, то разница между районами – около 20 раз. Можно ли их поставить на одну стартовую линию? Ответ однозначен: конечно, нет.

Если взять учреждения образования, то районы различаются по их наличию в 3,5 раза, по учреждениям физкультуры и здравоохранения – в 6 раз. Причина – крайне неравномерное размещение производственных сил. В этих условиях требовать от всех одинакового движения едва ли целесообразно.

Поэтому необходимо подумать над несколькими моделями местного самоуправления, которые различались бы по территориям, и внутри отдельного федерального округа.

Второе. Не совсем оправдано всех переводить из одного качества в другое. Приняли закон о местном самоуправлении, и вроде все мы стали самостоятельными. Что получилось в действительности – известно. Не случайно, мы сегодня собрались на это совещание и, надеюсь, оно будет прорывом в этом направлении. Я снова приведу аналогию из нашей истории: в 1865 году только 19 из 96 губерний перешли на земскую систему, за 11 лет – еще 34 губернии, это каждая третья, а накануне 1917 года – 47 губерний. Действительно, в этом случае лучше несколько раз проверить, что получается, и только потом делать какие-то шаги. Переводить местное самоуправление на новую систему надо по мере готовности, предварительно изучив, какая налоговая база, какие доходные источники у него имеются и что от этого перевода получит человек. С моей точки зрения, одни районы надо оставить в системе государственной власти с элементами местного самоуправления, а другие полностью переводить на местное самоуправление. Ведь, в конце концов, нам нужно не местное самоуправление как самоцель, а лучшее решение проблем, волнующих людей. Это ЖКХ, образование, здравоохранение и т.п. Если новая модель местного самоуправления не подходит, давайте остановимся и осмотримся. Может быть, найдем что-то другое. Я предлагаю не спешить как на соревнованиях, а дать возможность руководству субъектов Федерации переходить на местное самоуправление по мере целесообразности. Здесь спортивный подход может только навредить.

Третье предложение касается собственности и финансов. Нередко можно слышать, что руководители районов и городов не выполняют свои функции, что надо повысить ответственность и усилить требовательность. Но таких глав администраций нет. Они наизнанку выворачиваются, чтобы и тепло, и вода зимой были, чтобы детей можно было одеть к 1 сентября. Причина в другом, и это тоже тема для основательного размышления. На 90 с лишним процентов муниципальная собственность не бюджетообразующая, а бюджетопотребляющая. Это школы, детские сады, поликлиники и т.п. С них в бюджет ничего не выжмешь. Поэтому надо поделиться собственностью. Я раздал участникам совещания книгу, в которой содержится целый ряд предложений о том, как это сделать. Приведу одно из них, может быть, самое спорное, но имеющее, с моей точки зрения, право на жизнь. Почему бы государству не поделиться с районами доходами от нефти, газа, цветных металлов? Ведь 12 тысяч счетов – не так уж много для России. Уверен, что этими деньгами руководство районов распорядится эффективно.

Теперь о финансах. Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" 1997 года обязывает всех нас, областных руководителей, выстраивать отношения с муниципальными образованиями на твердых нормативах не менее чем на три года. Здесь у меня возникает вопрос. Вот я руководитель Рязанской областной думы, могу ли я построить отношения с главами районов, если мне каждый год меняют правила игры? В 1997 году у нас 34% денег забрали в федеральный бюджет, 66% – оставили на территории области. В 2001 году – ровно наоборот: 64% забрали и 34% оставили. В 2002 году, по нашим расчетам, останется всего 24%, а 76% заберут. Что мне обещать районам и городам, если я сам не знаю, что буду иметь на следующий год?

Прежде чем говорить о финансировании районов и городов, давайте договоримся, что с областями федеральный уровень установит такие же правила: в течение трех, а лучше пяти лет нормативы не менять. Тогда эту линию можно будет продолжить на районы. Мы хорошо будем знать, что нас ждет, и соответственно поступим с коллегами.

Вторая сторона этого предложения. Областная дума и областная администрация стараются заработать деньги, но как только зарабатывают, их сразу же забирают. Не надо бить по рукам, когда на местах умеют зарабатывать. Ведь должен быть стимул: кто лучше работает, у того и люди должны лучше жить. Давайте не будем в течение пяти лет изымать доходы, полученные сверх намеченных. Будет лучше Рязанской области, Захаровскому району Рязанской области, да и всей России. Дайте нам стимул, а не законы!

Еще один момент. Выделение органов местного самоуправления из системы государственной власти ни в коей мере не должно снижать ответственность федеральных органов за положение дел в районах и городах. На муниципальные образования нередко смотрят как на своего рода отстойники, куда можно сбросить все, что не получается на федеральном уровне. Сегодня звучат предложения: давайте поделимся властью, делегируем полномочия. Я не против, но надо спросить мнение местных работников. Согласны ли они взять на себя эти делегированные полномочия? К примеру, сейчас профтехучилища по зарплате финансируются на 10–15%. Дадут нам полномочия по руководству этими профтехучилищами. А зачем они нам с таким финансированием? В масштабах страны денег не находят, а скажут: это из-за вас, из-за того, что вы не можете руководить областью.

Поэтому пятое предложение: прежде чем делегировать полномочия, должно быть получено согласие областей, краев и т.д. Если этого нет, то надо искать другой выход.

Шестое. Еще раз подчеркну, я сторонник укрепления местного самоуправления. Причем нам нужно такое укрепление, которое даст возможность людям что-то почувствовать не в 2005 году, а уже завтра. Иначе за словами мы выхолостим идею и получим обратный результат.

Обратимся вновь к XIX столетию. Посмотрите, 1864 год – земская реформа, сельские районы, а через 30 лет – контрреформа, всю демократию перечеркнули, ввели централизованное жесткое управление. 70-е года – городовое положение, реформа местного самоуправления в городах, а в 1892 году – контрреформа. Я считаю, что сильное местное самоуправление – основа жизни государства. Не получилось бы того, что произошло более ста лет назад. А если будем жить только далекими перспективами, то придем к тому, что все придется перечеркнуть. Мы получим тогда то, против чего боролись.

В заключение хочу подчеркнуть: не надо спешить, чтобы не испортить идею. Если не заработает экономика, то не заработает и местное самоуправление. Только в комплексе можно чего-то добиться. Если будем двигаться по отдельности, то левой, то правой ногой, утонем. На мой взгляд, этот закон надо рассматривать в совокупности с другими законами, и тогда в результате мы к чему-то светлому придем.

Анатолий ЛЮТЕНКО

Глава Лукошкинского района Московской области

Дорогие коллеги! Я задаю себе вопрос: для чего мы сейчас меняем направление нашего движения? Для чего меняем правила игры, когда наше многострадальное самоуправление уже выстроило вектор своего развития? Все, что происходит в нашей стране, любое явление всегда имеет причинно-следственную связь. Кому выгодно менять правила игры в сложившейся ситуации? Когда наша страна пережила колоссальные потрясения, когда мы только вышли из чеченской кампании, только-только пережили последствия приватизации и той экономической политики, которую осуществляла группа непрофессиональных лиц. Для чего мы это делаем?

Чем больше я вникаю в этому проблему, тем больше убеждаюсь – ни в коем случае сейчас нельзя менять правила игры. Ростки самоуправления, которые мы получили, нужно оберегать как зеницу ока. Надо идти не от теории к практике, а проанализировать богатейший, многовариантный опыт России в развитии местного самоуправления и поставить его в основу концепции, которую мы сегодня обсуждаем. Нельзя ставить на одну доску Московскую область и Якутию. У меня есть друг и коллега – глава муниципального образования в Якутии. От центра этого образования сотни километров влево и вправо. На территории муниципалитета три аула и два алмазных завода. На эти заводы он не имеет права входить, их охраняет армия автоматчиков, и ни одной копейки он с этих алмазов не получает. Чумы, полуголодные олени – вот его удел. Для сравнения возьмите наш Ленинский район. Здесь зарегистрирован "Межрегионгаз" с огромной налоговой базой. Как можно применить единую систему для чума и "Межрегионгаза"?

Здесь обсуждался вопрос о разделении полномочий. Это особая тема и я тоже предлагаю не спешить, очень внимательно проанализировать практику. Плохо ли, хорошо ли, но сегодня местная власть нашла какое-то согласие с региональной властью. Мы пережили сложный процесс раздела собственности. Непростыми были отношения с федеральной властью, но теперь они наладились. Именно на этом строится стабильность России.

Нас ожидают великие потрясения, великая энергетическая реформа. Полагаю, что Дума все равно прогнется и примет закон об энергосистемах, о реализации планов РАО “ЕЭС”. Предприятия федерального значения выйдут на федеральные энергетические рынки, и потери, которые при этом образуются, лягут бременем на муниципалитеты, на социальную сферу. Почему мы эту ситуацию не учитываем? Это колоссальная проблема. Почему мы не говорим, что нас ожидает осенью этого года?

Меня настораживает упорство, с которым мы собираемся менять сложившуюся структуру органов местного самоуправления. Принят болезненный для России закон о земле, который всех взбудоражил. Общество еще до конца его не изучило, только-только начался процесс перераспределения земли, ее собственников. И вот в этих условиях мы подталкиваем страну к мощнейшей реформе местного самоуправления. Я глава муниципального образования районного уровня. У меня на территории находятся заводы, которые восемь раз пытались обанкротить. Я ни разу не допустил этого. Теперь я жду энергетика, который приедет с рубильником в село к главе муниципального образования. Разве тот сможет противостоять? У него заберут все: и землю, и дома, он потеряет все. Почему мы не говорим о том, что сегодня органы местного самоуправления являются главными защитниками и земли, и материальных активов? И можно ли считать полноценными органы местного самоуправления без материальных активов, без полноценного бюджета, без имущества, которое определяет назначение этих органов? Сегодня наши граждане начали просыпаться и понимать, что они имеют не только личное, но и общее муниципальное имущество. И это чувство собственности присуще всем муниципалитетам мира. Мне говорят, что жители швейцарского кантона первого уровня самостоятельно объединяются, но ведь они объединяются как собственники, защищающие свои права. А кого мы можем объединить в нашем селе?

Сегодня муниципалитеты, даже в том виде, как они есть,– это реальная сила, которая не позволяет поделить Россию на части. Приведу один пример.

В 1999 году под банкротство в России пошло 4,5 тысячи промышленных предприятий, в 2002 году – 47 тысяч. Практически во всех этих случаях против банкротства выступали главы муниципальных образований. В 90% случаев эти банкротства инициировали или монополия, или крупные финансовые структуры. Идет мощнейший передел собственности. Для чего сейчас в этой ситуации ослаблять власть? Реальную народную власть?

Нам предлагают новые правила выбора глав муниципальных образований. Вы только вдумайтесь, сегодня глава муниципалитета, глава районной администрации отражает интересы народа – крестьян, пенсионеров и др. Кому он будет подотчетен? Если будет избран по новым правилам? Пятнадцати сельским главам? Да эти пятнадцать человек продадутся при любой монополии, когда встанет вопрос о земле, о собственности, о чем угодно. Вы же прекрасно понимаете, какая в России сложилась ситуация. Можно разделять иллюзии о приближении власти к народу. Да в России надо не только эту власть приблизить к народу, его нужно научить жить в этой власти. Поэтому я предлагаю не спешить трясти страну еще раз. Давайте поэтапно. По системе образования мы установили срок реформирования в 5–7 лет? Почему такую грандиозную реформу, как реорганизация органов самоуправления, мы задумываем к осени? Даже уже вносим законопроект. Давайте проведем эксперименты в областях, выделим зоны экспериментов в каждой области: северной, южной и т.д. Сделаем модель для Якутии, Подмосковья, Москвы. Давайте подойдем более уважительно к действующим органам самоуправления, к тому опыту, который уже наработан.

В одном из интервью Дмитрий Козак сказал, что в России нет местного самоуправления. Он, видимо, выражал чувство озабоченности, тревоги. Дмитрий Николаевич, я хочу развеять Ваши сомнения и сказать, что самоуправление в России есть. У нас есть замечательные главы муниципалитетов, которые уже 10 лет на своих плечах держат страну.

И последний вопрос – наемные менеджеры. Я боюсь, что это будет похоже на эксперимент, который мы провели с кризисными управляющими. Я не слышал, чтобы эти кризисные управляющие возродили хотя бы одно промышленное предприятие. Не буду утверждать, все возможно, только я сомневаюсь.

И еще одна проблема, которая меня беспокоит. Плохая или хорошая, но система подготовки кадров в той стране, которую мы потеряли, существовала. Чтобы стать мэром города или первым секретарем райкома партии, надо было эту систему подготовки пройти. Почему бы подобную систему не возродить? Пусть она будет другая, на новых началах, но она нужна.