ЗАРЕГИСТРИРОВАТЬ ИЛИ ОТКАЗАТЬ?

Прошел год после вступления в силу Федерального закона “О политических партиях”. Как применяются его нормы? С какими проблемами сталкиваются на практике политические партии и регистрирующие органы? Об этом – в интервью первого заместителя руководителя Департамента по делам общественных и религиозных объединений Министерства юстиции Российской Федерации Алексея Жафярова

– Алексей Гайярович, российскому закону о политических партиях уже год. Видимо, можно подводить первые итоги?

– Мы запланировали подведение итогов на коллегии Министерства юстиции к концу года. Тогда, думаю, будет дан более подробный анализ работы на этом направлении. Но и сегодня кое-какие результаты уже есть.

Зарегистрированы 27 политических партий, из них 11 подтвердили регистрацию своих региональных отделений более чем в половине субъектов Федерации^*. Причем если первые партии регистрировались в основном путем преобразования из общественных политических объединений, то сейчас регистрируются и новые партии, созданные, как говорится, с нуля.

Кроме того, на сегодня у нас есть сведения о 61 организационном комитете. Правда, часть из них выработала свой годичный срок, так и не проведя учредительных съездов, и теперь они должны будут самораспуститься. Замечу, что по закону мы не отслеживаем деятельность оргкомитетов, это не является предметом нашего контроля. Для нас важно, успели они в установленный срок провести съезд или нет.

Десяти политическим партиям в государственной регистрации отказано. Одна из них – Российская коммунистическая рабочая партия – Российская партия коммунистов (РКРП-РПК) учла замечания, послужившие основанием для отказа, и повторно представила документы в Минюст. Министерство приняло решение о регистрации, документы в соответствии с новым порядком были направлены в Министерство РФ по налогам и сборам для внесения названия партии в государственный реестр. Свидетельство о государственной регистрации этой партии уже выдано Минюстом ее руководству.

– В апреле этого года Независимый институт выборов провел заседание “круглого стола” по вопросам регистрации, на котором представители партий высказали немало замечаний в адрес территориальных органов юстиции. Как сейчас складывается ситуация с регистрацией на местах?

– Закон о политических партиях новый как для нас, так и для наших региональных управлений. Безусловно, в каких-то случаях срабатывала психология работы по закону об общественных объединениях. Ограничения, которые касаются, в частности, требований, предъявляемых к политическим партиям при регистрации в регионах или здесь, в Москве, не всегда воспринимались адекватно регистрирующими органами. Для исправления ситуации мы подготовили несколько разъяснений, методических писем и достаточно полные методические рекомендации по регистрации политических партий, в том числе в регионах. Во всех разъяснениях неоднократно подчеркивалось, что перечень документов и сведений, которые представляет политическая партия при регистрации регионального отделения, является исчерпывающим. Если на местах и возникают какие-то вопросы, мы стараемся их сразу же снимать по мере поступления. При этом мы работаем в тесном контакте с руководством зарегистрированных политических партий, занимающихся в настоящее время регистрацией своих региональных отделений в субъектах Федерации. Как правило, речь идет не о том, что наши органы намеренно препятствуют регистрации, а о том, что представители региональных отделений и Минюста не всегда однозначно понимают требования закона. У наших работников, подходящих к своей регистрирующей функции достаточно ответственно, нередко возникают вопросы, в том числе касающиеся применения на практике тех или иных норм. Очевидно, что закон некоторые вещи не смог предусмотреть, и эту неурегулированность наши органы пытались восполнить своими дополнительными требованиями. В каждом конкретном случае мы подробно разбираемся с поступившим обращением и, как правило, добиваемся урегулирования проблемы. На моей памяти не было случаев, когда бы нам не удалось снять претензии со стороны руководства политической партии. Однако хотел бы оговориться, что не всегда эти претензии обоснованны. Прежде всего, это связано с тем, что при обращении в Москву к своим старшим товарищам региональное отделение зачастую необъективно отражает суть противоречий, возникших в регионе. Иногда они вводят в заблуждение руководство своей партии либо умалчивая о каких-то проблемах, либо подавая их в благоприятном для себя свете. Тем не менее неразрешенных конфликтов на сегодня у нас нет.

– Вы сказали, что 11 политических партий подтвердили легитимность своих региональных отделений. А есть ли “кандидаты” на исключение из государственного реестра из-за того, что они не сделали это в сроки, предусмотренные законом?

– У одной партии срок подходит, но, судя по ситуации, которую мы отслеживаем, думаю, она в него уложится. Поэтому я не хотел бы ее называть. На сегодня пока нет политических партий, которые нарушили бы срок представления соответствующей информации. Если срок подойдет, а требование закона не будет выполнено, последует исключение партии из государственного реестра. Продление срока, установленного законом, возможно только в порядке внесения изменений в сам закон. Своей волей продлить этот срок мы, естественно, не можем.

– Каковы основные причины отказа в регистрации?

– Сразу оговорюсь, что неправильно оформленные документы, как правило, не служат основанием для отказа в регистрации. Допущенные партией нарушения или погрешности мы стараемся “отловить” еще на стадии приема документов. Правда, за полчаса-час, пока идет прием, невозможно оценить все бумаги с точки зрения их содержания, просмотреть все протоколы, которые нам представляют по всем региональным отделениям. Речь может идти именно о каких-то технических нарушениях, обнаружив которые на стадии приема, мы предлагаем воздержаться от сдачи документов до приведения их в соответствие с требованиями закона. Поэтому утверждать, что хотя бы в одном из 10 случаев партиям было отказано по техническим основаниям, нельзя.

Как правило, мы отказываем тогда, когда эти нарушения или несоответствия законодательству носят принципиальный характер. Две партии получили отказ в регистрации из-за несоответствия их наименования требованиям закона. К примеру, мы отказали партии “Возрождение” на том основании, что уже существует зарегистрированное общественное объединение с точно таким же названием. Напомню, что закон о политических партиях в качестве ограничения вводит запрет на использование наименования не только политической партии, но и любого другого общественного объединения. Кроме того, мы отказали в регистрации Российской христианско-демократической партии, поскольку закон предусматривает запрет на указание религиозной принадлежности в названии политической партии. Здесь Министерство юстиции заняло принципиальную позицию. Ссылки на опыт и исторически сложившиеся традиции стран западных демократий, где существуют христианско-демократические партии, в данном случае, на наш взгляд, не совсем правомерны. Мы считаем, что соответствующее ограничение было введено в российский закон о политических партиях не случайно. Россия – многоконфессиональное государство. На момент зарождения христианской демократии государства Западной Европы были монорелигиозными, точнее, все распространенные в них религии относились к ветви христианства. Наше государство в этом отношении уникально, поскольку сочетает в своем исторически сложившемся религиозном спектре и православие, и буддизм, и ислам... Поэтому чисто механическое перенесение опыта западных демократий на российскую почву вряд ли возможно.

Что касается других оснований для отказа, то в качестве примера я хотел бы сослаться на решение Минюста по “Либеральной России”. Несмотря на то, что в судебном заседании представители этой партии неоднократно заявляли, что наши замечания носят технический характер, мы не можем с этим согласиться. Все высказанные партии замечания носят принципиальный характер и касаются отсутствия в ее уставе тех положений, которые в соответствии с законом о политических партиях должны в нем содержаться в императивном порядке.

– По сообщению средств массовой информации, представители “Либеральной России” утверждали, что их устав фактически копирует положения уставов уже зарегистрированных партий – Союза правых сил, “Единства”, Народной партии? Приводили ли они этот довод в суде?

– Да, в судебном процессе представители “Либеральной России” пытались эксплуатировать эту тему, утверждая, что их устав не отличается от уставов многих политических партий, уже прошедших государственную регистрацию. Официальная позиция Министерства заключается в следующем. Во-первых, ни один устав зарегистрированных до сих пор политических партий полностью дословно не совпадает с уставом, который был представлен на регистрацию “Либеральной Россией”. Во-вторых, если отдельные положения этого устава текстуально и могли совпадать с тем уставом, который был представлен, и если отдельные положения из этих отдельных положений и послужили в дальнейшем основанием для отказа в государственной регистрации, то это вовсе не означает, что ошибки, допущенные в одном случае, должны тиражироваться Минюстом и дальше. У нас ведь страна непрецедентного права.

Подчеркну, для нас было принципиально важным получить в суде подтверждение нашей позиции по целому ряду вопросов. Суд нас поддержал.

– Есть ли у Вас сведения о предстоящих судебных разбирательствах по искам политических партий к Минюсту?

– По нашей информации, иск подала только Российская христианско-демократическая партия. Судебное заседание должно пройти ориентировочно в октябре, но не факт, что оно состоится. Вполне возможно, до того времени РХДП примет решение провести съезд и внести изменения в свое название.

– Остаются ли у партий, получивших отказ в регистрации, шансы вновь пройти предусмотренную законом процедуру после устранения вызвавших отказ оснований?

– Да, они могут повторно внести документы на государственную регистрацию.

– Как изменился порядок регистрации политических партий в связи со вступлением в силу 1 июля 2002 года Федерального закона “О государственной регистрации юридических лиц”? Каким образом сегодня осуществляется взаимодействие Минюста и Министерства РФ по налогам и сборам?

– Со вступлением в силу этого закона у нас действительно возникли проблемы, причем чисто организационного характера. С 1 июля мы фактически задействовали новую схему, или механизм взаимодействия по поводу государственной регистрации общественных и религиозных объединений в качестве юридических лиц (в том числе это естественно затронуло и политические партии).

Отмечу, что времени на подготовку и проработку механизма взаимодействия между двумя министерствами и их территориальными органами фактически не было. Постановление о порядке взаимодействия было подписано 19 июня, а с 1 июля оно вступило в силу, и нам надо было налаживать эту работу. В настоящий момент можно констатировать, что, хотя и не без сбоев, не без проблем, эта работа сдвинулась с мертвой точки. В первую очередь мы наладили взаимодействие на уровне Министерства юстиции и Управления Министерства по налогам и сборам по городу Москве, которое ведет единый государственный реестр общероссийских общественных объединений, объединений с международным статусом, всех, решение о регистрации которых принимает Минюст. В регионах тоже уже пошел процесс взаимодействия.

Согласно новому закону, документы для принятия решения о государственной регистрации представляются в Министерство юстиции либо в его территориальные органы, которые проводят правовую экспертизу представленных документов и принимают решение о государственной регистрации. После того, как Министерство юстиции приняло решение о государственной регистрации юридического лица, соответствующий пакет документов вместе с решением Минюста передается в соответствующий территориальный орган Министерства РФ по налогам и сборам. Поясню, само это Министерство регистрацией не занимается. Ведение единого государственного реестра юридических лиц по Постановлению Правительства Российской Федерации от 19 июня 2002 года № 442 в нашей части осуществляют территориальные органы Министерства РФ по налогам и сборам на уровне субъектов, в отличие от других юридических лиц, ведение реестра которых возложено на районные инспекции. Территориальные органы в течение пяти дней должны внести соответствующие данные в государственный реестр, присвоить юридическому лицу основной регистрационный номер и сообщить об этом нам. После получения такого документально подтвержденного сообщения мы выдаем соответствующее свидетельство о регистрации. Такова принципиальная схема.

Что изменилось? Для политической партии с точки зрения закона не изменилось ничего. Как был месячный срок, отведенный на регистрацию, так и остался. Но теперь этот срок включает и наше взаимодействие с Министерством РФ по налогам и сборам. В результате существенно сократилось время на проведение правовой экспертизы. К тому же для нашего Министерства и его территориальных органов срок установлен в календарных днях (в течение месяца по закону мы обязаны принять решение о регистрации и выдать документы), тогда как срок, который отводится налоговым органам для внесения данных в единый государственный реестр, обозначен в рабочих днях. Реально это получается уже не пять дней, а больше. Кроме того, после получения данных из налоговых органов мы должны успеть выписать свое свидетельство. На это отводится три дня. Таким образом, срок на проведение правовой экспертизы для нас сократился до двух недель. Если раньше мы могли дать партии время на устранение технических погрешностей в оформлении документов (конечно, если они не носят принципиального характера и не требуют повторного созыва учредительного съезда или конференций в регионах), то сейчас, с сокращением срока, эта возможность резко сократилась. Теперь вносить исправления в документы партии должны очень быстро. Но документы бывают достаточно объемные, сложные по содержанию и требуют соответствующих запросов и проверок с нашей стороны. Законом нам такое право предоставлено. На этом я хотел бы акцентировать внимание.

Политические партии должны отдавать себе отчет в том, что проверка документов, представленных на государственную регистрацию, – это не только право, но и обязанность регистрирующих органов. Формально перечень документов, представляемых в органы юстиции, является исчерпывающим, и мы не имеем права затребовать никакие иные документы. Но это не отменяет нашей обязанности проводить проверку документов или сведений, содержащихся в документах, которые нам поданы для проведения экспертизы, а также нашей обязанности в случае каких-либо сомнений запросить подтверждение этих сведений у компетентных органов. Одно другого совершенно не отменяет. Поэтому, если орган юстиции обращается в рабочем порядке в то или иное региональное отделение с просьбой предоставить дополнительные сведения, конструктивнее пойти ему навстречу, нежели вынуждать наши региональные управления тратить время и запрашивать в официальном порядке подтверждение этих данных у компетентных органов. Иначе, когда обнаруживается, что все дело – в технической ошибке, времени на ее исправление зачастую уже не остается.

Что касается взаимодействия наших ведомств в части контроля за деятельностью политических партий, то здесь разделение достаточно прозрачное: мы осуществляем контроль за соответствием их деятельности законодательству и собственным уставным целям и задачам, а на МНС возложен контроль за финансовой стороной их деятельности. Пока подавляющее большинство партий еще находится на стадии организационного становления. Но это не значит, что Министерство юстиции отложило свои контрольные функции в долгий ящик. В конце июля утвержден план проведения контрольных проверок 25 зарегистрированных политических партий, который по срокам привязан к подтверждению регистрации этими партиями своих региональных отделений более чем в половине субъектов Федерации. План разбит поквартально вплоть до третьего квартала 2003 года (в среднем у нас получается по 2–3 партии на квартал).

Мы пришли к выводу, что такую проверку целесообразно проводить одновременно на всей территории Российской Федерации – и в Москве, и в субъектах, где данная партия имеет структурные подразделения. Это будет способствовать получению более объективной и полной картины того, что собой представляет с точки зрения требований закона та или иная политическая партия, уже, повторюсь, прошедшая период своего первоначального становления.

– Изменилось ли что-либо для политических партий в части оформления документов со вступлением в силу закона о государственной регистрации юридических лиц?

– Да, изменилось. Еще на стадии подготовки проекта постановления, которое было выпущено 19 июня, мы начали активные консультации с Министерством РФ по налогам и сборам по поводу того, как мы будем взаимодействовать, хотя бы на уровне утверждения соответствующих форм документов. Довольно быстро после выхода этого постановления нам удалось согласовать формы документов, которые в соответствии с новым законом и постановлением должны быть утверждены Министерством юстиции по согласованию с Министерством РФ по налогам и сборам. При этом мы пришли к пониманию того, что утвержденные постановлением правительства формы, достаточно подробные и сложные, имеет смысл применять только в отношении организаций, ставящих основной своей целью извлечение прибыли, осуществление предпринимательской деятельности и т.п. Для политических партий информация может быть не столь подробной и сложной. Поэтому мы утвердили формы, не сильно отличающиеся от тех, которые были утверждены до вступления в силу закона о государственной регистрации юридических лиц.

Принципиальных отличий для политических партий – два. Первое: подпись заявителя в заявлении о государственной регистрации должна быть нотариально заверена. Второе: вместо регистрационного сбора политические партии теперь уплачивают государственную пошлину, которая стала единой для всех юридических лиц. При этом, если по отношении к самой политической партии, которая регистрируется здесь, в Министерстве юстиции, размер пошлины существенно снизился (с 5 до 2 тыс. руб.), то для региональных отделений он соответственно вырос, поскольку различий между тем, какое юридическое лицо регистрируется – головная организация или региональное отделение, – не делается.

Есть еще один принципиально новый момент, затрагивающий те партии, которые преобразуются из политических общественных объединений. Речь идет о представлении сведений в Министерство РФ по налогам и сборам в порядке статьи 26 закона о государственной регистрации юридических лиц. По данному закону все организации, в том числе и преобразуемые, должны в течение полугода представить в Министерство РФ по налогам и сборам сведения установочного характера: наименование, организационно-правовая форма, руководящий орган, юридический адрес, местонахождение и пр. Это требование закона императивно распространено на все юридические лица, зарегистрированные до 1 июля 2002 года, что связано с необходимостью формирования единого государственного реестра и включением в него достоверных данных. Ни для кого ни секрет, что в реестрах очень много “мертвых душ”, много недостоверной информации. Чтобы не засорять ею формируемый единый государственный реестр, и было предусмотрено такое требование. Внесение записи о юридическом лице в единый государственный реестр производится только после поступления сведений в порядке статьи 26. После этого юридическое лицо получает соответствующее свидетельство от Министерства РФ по налогам и сборам. Хотелось бы подчеркнуть, что это не наше требование. Эти сведения по закону не должны направляться в Министерство юстиции или его территориальные органы. Соответственно заполняются они по тем формам, которые утверждены постановлением правительства. Мы по этому поводу никаких форм не разрабатываем.

Партии, которые были зарегистрированы и внесены в государственный реестр до 1 июля 2002 года, должны будут также представить в Министерство РФ по налогам и сборам сведения в порядке статьи 26. Политическим партиям, преобразуемым из общественных объединений, мы рекомендуем заполнять форму, утвержденную постановлением правительства в порядке статьи 26 закона о государственной регистрации юридических лиц, но не отсылать ее по почте в Управление Министерства РФ по налогам и сборам по городу Москве, а представлять нам (это касается только тех преобразуемых партий и региональных отделений, которые будут подавать документы в Минюст на регистрацию). Тогда Министерство юстиции получает возможность в целях экономии времени передавать Министерству РФ по налогам и сборам полный пакет документов, и запрос дополнительных данных уже не потребуется. Таким образом, они сразу могут проводить всю процедуру регистрации. Сделано это исключительно для того, чтобы, с одной стороны, обеспечить чистоту процедуры регистрации, а с другой – соблюсти месячный срок, установленный законом. Ведь сроки установлены законом, а процесс регистрации диктует жизнь. Если эти данные вовремя не поступят в Министерство РФ по налогам и сборам, оно физически не может осуществить регистрацию. Дабы не ставить наших коллег в такое положение, мы договариваемся с представителями политических партий (они, как правило, понимают нас правильно) о том, чтобы они направляли нам полный пакет документов для осуществления государственной регистрации. Последняя из зарегистрированных на сегодня 27 политических партий – РКРП-РПК – была зарегистрирована именно по такой схеме.

– Ваши пожелания политическим партиям, с которыми Минюст работает и будет работать в рамках осуществления процедуры государственной регистрации…

– Мои пожелания очень просты: будьте как можно ближе к закону. И при подготовке учредительных документов, и при проведении съезда учитывайте, что политическая партия – это особый вид общественного объединения, к которому закон предъявляет особые требования, в том числе и в части прозрачности уставных документов. Это ни в коем случае не ущемляет, как некоторые пытаются представить, право партий предусматривать свои модели и механизмы внутреннего устройства. Требования закона относятся в основном к прозрачности внутрипартийного устройства, а эта прозрачность достигается максимальным включением в устав соответствующих положений. И эти требования, учитывая особую роль и особые задачи политических партий, вполне оправданны.

– Спасибо, Алексей Гайярович, за содержательное интервью. Надеемся, что сотрудничество Министерства юстиции с Независимым институтом выборов и редакцией журнала “Выборы” будет и дальше столь же плодотворным.

Интервью взяла Марина Холмская

^* Данные приводятся по состоянию на 30 августа 2002 года.