Взаимозависимость территориального устройства государства и его избирательной системы носит сложный и многоаспектный характер. С одной стороны, конституционно закрепленный тип государственно-территориаль- ного устройства во многом предопределяет структуру организации институтов публичной власти в центре и на местах и, соответственно, порядок их формирования. С другой стороны, совокупность правил и процедур, связанных с выборами, оказывает серьезное воздействие на характер взаимоотношений между органами государственной власти различного уровня, а подчас и на изменение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.
В соответствии с заложенной Конституцией РФ системой федеративных отношений субъекты Российской Федерации самостоятельно определяют порядок выборов в органы государственной власти, образуемые на их территории. Такая децентрализация избирательного законодательства логически вытекает из положений ст. 77 Конституции РФ, закрепивших самостоятельность субъектов Федерации в вопросах установления системы органов государственной власти в соответствии с урегулированными федеральным законодательством общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.Относительная самостоятельность региональных избирательных систем, позволяющая рассматривать их как относительно автономные образования, выражается в наличии у субъектов Федерации собственной компетенции в вопросах регулирования избирательных правоотношений, возможности определять структуру органов государственной власти и порядок их формирования, варьировать в пределах, определенных федеральным законодательством, состав и сроки полномочий представительных органов и выборных должностных лиц, порядок образования избирательных округов, особенности выдвижения и регистрации кандидатов, уровень явки избирателей, достаточный для признания выборов состоявшимися, и порядок определения результатов голосования.
Вместе с тем, избирательная система субъекта Федерации не носит замкнутый характер, что предопределяется:
встроенностью институтов регионального избирательного права в единую избирательную систему Российской Федерации с провозглашением верховенства норм федерального избирательного права;
наличием у федерального Центра значительного объема властных полномочий, позволяющих ему определять основные принципы организации и порядка формирования органов государственной власти в субъектах РФ и тем самым воздействовать на направленность избирательных процессов на региональном политическом пространстве;
наличием в системе органов государственной власти, действующих на региональном уровне, федерального элемента в виде территориальных подразделений федеральных органов государственной власти (федеральных судов, региональных структур федеральных органов исполнительной власти), а также региональных отделений общероссийских политических партий и движений;
производным характером избирательной системы субъекта Федерации от его конституционно-правового статуса, определяемого в соответствии с положениями федеральной Конституции.
Многоуровневая структура избирательного законодательства, образующая в совокупности правовой каркас российской избирательной системы, позволяет в максимальной степени учитывать особенности региональных органов государственной власти, состояние политической инфраструктуры в регионе, специфику местных политических традиций. Множественность источников избирательного права сбалансирована их жесткой иерархией, а также наличием в федеральном законодательстве правовых норм прямого действия, регулирующих порядок проведения выборов на всех уровнях.
На современном этапе развития избирательной системы в России особую значимость приобретают проблемы, связанные с разработкой оптимальной модели электорального федерализма применительно к особенностям формирующейся в стране политической системы.
Оценивая тенденции взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в вопросах организации и проведения выборов за последний период времени, следует отметить безусловное возрастание регулирующей роли федерального Центра. Это проявляется как в увеличении числа федеральных законов, определяющих рамочные принципы избирательного процесса (“Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, “Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”, “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”), так и в унификации избирательных процедур на всех уровнях выборов. По сути, современное федеральное избирательное законодательство, регулирующее вопросы проведения региональных выборов, фактически уже утратило рамочный характер, поскольку содержащиеся в нем нормы прямого действия во многом выходят за пределы обеспечения правовых гарантий избирательных прав граждан. Увеличение сквозных правовых норм в федеральном законодательстве резко сужает возможности выбора вариантов правового регулирования в региональном избирательном законодательстве.
При этом характерно, что федеральное законодательство, с каждым годом все подробнее регламентирующее отдельные процедурные особенности избирательных действий (вплоть до того, какой именно угол отрезать у неиспользованного избирательного бюллетеня и какое количество переносных ящиков для голосования может находиться на избирательном участке2), обходит стороной вопрос об определении результатов выборов, практически полностью отдавая его на откуп субъектам Федерации. Таким образом, на региональном уровне законодатель вправе по собственному усмотрению и без какого-либо ограничения устанавливать уровень явки, необходимый для признания выборов состоявшимися, и правила определения результатов голосования.
Вследствие этого складывается ситуация, когда одинаковый уровень активности избирателей, к примеру, на выборах депутатов Тульской областной Думы (с законодательно установленной явкой в 20%) будет означать, что выборы прошли успешно, а в другом регионе - что выборы не состоялись. Результат в 40% голосов избирателей, полученный кандидатом на выборах, например, главы администрации Амурской области, будет означать его безусловную победу, а тот же результат на выборах губернатора Калужской области - неизбежность второго тура, результаты которого под большим вопросом. Между тем, вопрос о необходимости определенной унификации в этой сфере рано или поздно будет переведен в практическую плоскость. Но насколько подобная унификация, будь она предпринята сегодня федеральным законодателем, будет согласовываться с установленными Конституцией РФ принципами и порядком разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов?
Думается, что правильный ответ на этот вопрос следует искать в формулировке части 1 ст. 77 Конституции РФ, согласно которой самостоятельность субъекта Федерации в вопросах организации системы органов государственной власти и, соответственно, определения порядка их формирования ограничена требованием соответствия их основам конституционного строя России и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, установленным федеральным законом.
Несмотря на то, что разработка данного закона велась с 1994 г., его принятие под различными предлогами тормозилось Советом Федерации, члены которого, являвшиеся главами законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, отнюдь не были заинтересованы в законодательном ограничении собственной деятельности. Таким образом, процесс конституционного строительства и, соответственно, правового оформления избирательных систем в субъектах РФ на протяжении более пяти лет осуществлялся в отсутствие четких правовых стандартов в этой сфере. Возникший правовой вакуум до некоторой степени был заполнен соответствующими решениями Конституционного Суда РФ. Однако в вопросах организации и проведения выборов высший орган конституционного правосудия, не правомочный подменять законодателя, неоднократно констатировал право субъектов Федерации самостоятельно решать вопросы о выборе конкретного типа избирательной системы, оговаривая, правда, что эта самостоятельность может осуществляться в полном объеме лишь в отсутствие федерального закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В конечном итоге закон, пройдя сквозь череду отклонений Советом Федерации и Президентом России, был принят в 1999 г. Государственной Думой и подписан главой государства. Однако, будучи результатом компромиссов, достигнутых в ходе согласительных процедур между палатами Федерального Собрания, закон в его окончательной редакции по существу обошел вопросы, связанные с порядком избрания глав исполнительной власти и депутатского корпуса законодательных собраний субъектов Российской Федерации. Он ограничился лишь установлением принципа выборности высших должностных лиц (глав исполнительной власти) непосредственно избирателями3, воспроизводством нормы п. 1 ст. 8 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, устанавливающей максимальный срок осуществления полномочий выборного лица в 5 лет, а также введением ограничения на повторное избрание высших должностных лиц (глав исполнительной власти) субъектов Федерации - невозможностью избрания на должность более, чем на два срока подряд. Надо отметить, что и эта правовая новелла была незамедлительно подвергнута сомнению губернаторским корпусом, и соответствующий законопроект об отмене запрета на избрание на третий срок был направлен в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы Совета Федерации.
Таким образом, вопрос о возможной унификации избирательных систем субъектов Российской Федерации федеральным законодателем, с нашей точки зрения, может быть разрешен положительно. Главным условием юридической чистоты здесь должно выступать принятие соответствующих норм в качестве изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”. Вместе с тем, допустимость подобного рода нововведений оставляет открытым вопрос об их принципиальной политической целесообразности и о предметном поле подобного правового регулирования.
В качестве первоочередных шагов в этом направлении, возможно, следовало бы обсудить вопрос об унификации требований, предъявляемых к определению результатов выборов глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Предусмотренное Конституцией РФ функциональное единство системы исполнительной власти является, на наш взгляд, важной предпосылкой для разработки федеральным законодателем надежных правовых гарантий того, чтобы результаты выборов глав исполнительной власти субъектов Федерации отражали волеизъявление большинства избирателей региона.
Наиболее простым вариантом решения этого вопроса могло бы стать введение в федеральное законодательство императивной нормы об избрании глав исполнительной власти субъектов Федерации по мажоритарной системе абсолютного большинства с голосованием в два тура. Однако с целью обеспечения свободы субъектов Федерации в выборе конкретных моделей избирательной системы было бы целесообразнее одновременно предусмотреть возможность сохранения однотуровой мажоритарной системы относительного большинства с одновременным в этом случае повышением минимального порога явки избирателей до 50%.
Еще одной, требующей своего решения проблемой организации выборов глав исполнительной власти является различие в определении круга должностных лиц в системе органов исполнительной власти, замещающих свою должность в порядке выборов. Так, в ряде субъектов Федерации законодательство допускает наряду с избранием высшего должностного лица (главы исполнительной власти) возможность избрания одновременно с ним его заместителя (вице-президента в Республике Саха (Якутия), вице-губернатора в Калужской области, вице -мэра в Москве и др.).
Разумеется, выбирая модель, при которой высшее должностное лицо субъекта Федерации баллотируется в паре со “вторым человеком”, законодатель субъекта РФ действует в пределах своих полномочий. Вместе с тем, в целях разрешения различного рода правовых коллизий, которые могут возникнуть в правоприменительной практике, федеральное избирательное законодательство должно урегулировать порядок участия в выборах кандидатур заместителей, выдвигаемых на должности одновременно с главой исполнительной власти. В частности, это вопросы о возможности распространения на него цензовых ограничений, допускаемых федеральным законодательством для кандидатов на должности глав исполнительной власти субъектов Федерации, прав и обязанностей, вытекающих из статуса зарегистрированных кандидатов. Участие в выборах в единой “связке” делает необходимым и решение вопросов о порядке выражения “кандидатами в заместители” своего согласия на участие в выборах, о правовых последствиях, наступающих для кандидата в главы исполнительной власти вследствие выбытия “второго лица” из предвыборной кампании, и др.
Что же касается вопросов организации выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, то первоочередной задачей здесь, по всей видимости, является установление федеральных стандартов в виде рамочной нормы, определяющей максимальное соотношение числа избирателей, приходящихся на один депутатский мандат в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации.
На сегодня ситуация такова, что вопрос численности региональной легислатуры полностью определяется законодательством субъекта Федерации. В результате численность легислатуры самого крупного субъекта Федерации - Московской городской Думы - составляет 35 депутатов, в то время как численность двухпалатного Государственного Собрания вдвое меньшей по числу избирателей Республики Башкортостан - 194 депутата. Соотношение численности избирателей к одному депутату варьируется от 195,8 тыс. в Москве до 560 в Эвенкийском автономном округе4 , что едва ли можно считать допустимым с точки зрения обеспечения равных гарантий прав граждан Российской Федерации на политическое представительство.
Истоки подобных различий в численности региональных легислатур коренятся в недавнем политическом прошлом, когда повсеместный роспуск краевых и областных советов осенью 1993 г. и проведение выборов во вновь образуемые законодательные органы сопровождался жесткой фиксацией их предельной численности - не более 50 депутатов. В республиках же, где органы законодательной власти не были распущены, в ходе конституционных преобразований была создана возможность для самостоятельного определения численности региональных парламентов. И хотя ограничительные нормы, предусмотренные Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1765 “Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономного округа”, в настоящее время давно утратили силу, инерция их действия столь велика, что в подавляющем большинстве субъектов Федерации численность легислатур сохраняется на прежнем уровне.
На наш взгляд, введение предлагаемой рамочной нормы не только позволило бы обеспечить подлинно представительный характер депутатского корпуса, но и одновременно способствовало бы устранению рудиментов асимметрии прав субъектов Федерации в этом вопросе.
Получившая в последнее время широкое распространение практика создания территориальных органов государственной власти субъектов Федерации на уровне административно-территориальных единиц субъектов Федерации (Республики Хакасия, Саха (Якутия) и др.) обусловила фактическое появление еще одного уровня выборов - субрегионального. В этой связи представляется необходимой более подробная правовая регламентация порядка организации и проведения выборов в органы государственной власти данного звена, что должно получить свое отражение в федеральных законах “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”.
Разумеется, в условиях нарождающегося федерализма многообразие форм организации государственной власти по своей природе должно расцениваться как явление позитивное, а попытки их унификации должны исходить из постулата “не навреди”. Поэтому любые нововведения в федеральное законодательство, регулирующие порядок региональных выборов, могут быть приемлемыми только при условии их строгого соответствия конституционным принципам российского федерализма.
Сноски
¹ Например, одним из стимулов преобразования ряда автономных областей в республики в начале 90-х годов было стремление к увеличению представительства на Съезде народных депутатов РСФСР: если от автономных областей избирались 2 депутата, то от республик - 4. - Прим. авт.
² См. п. 3 ст. 56 и п. 6 ст. 54 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”.
³ За исключением случаев, когда на день вступления в силу закона конституцией (уставом) субъекта Федерации предусмотрено наделение гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) путем избрания его специально созываемым собранием представителей (это исключение было специально сделано для Республики Дагестан).
⁴ См.: Выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1995-1997 гг. Электоральная статистика. М., 1998. С. 11.