На прошедших недавно в Государственной Думе парла-ментских слушаниях по проекту закона о политических партиях мне довелось познакомиться с двумя концепциями проекта, подготовленными рабочей группой ЦИК РФ и Комитетом Госдумы по делам общественных объединений и религиозных организаций. В связи с этим хотела бы высказать несколько замечаний.
Первое. Концепция любого законопроекта должна содержать исчерпывающее определение понятия того предмета, деятельность которого подлежит законодательному регулированию. Одним из существенных недостатков обсуждавшихся документов является отсутствие в них удовлетворительного определения понятия “партия” и, как следствие, отсутствие четко определенных различий между партиями и другими общественными объединениями.
Предлагаемое концепцией ЦИК определение понятия “партия” включает признаки, никоим образом не отличающие партию от других общественных объединений. Так, например, самостоятельная организационно-правовая форма общественного объединения характерна для любого из них. То, что деятельность партий будет регламентироваться специальным законом, также не является отличительным признаком, так как, во-первых, Федеральный закон “Об общественных объединениях” регламентирует в том числе и деятельность различных форм общественных объединений, во-вторых, Федеральный закон “О благотворительной деятельности” регламентирует деятельность благотворительных фондов. Примеры можно продолжить.
Общероссийскими общественными объединениями являются не только партии, но и профсоюзы, а также различного рода движения (экологические, правозащитные, женские).
Общая численность партии, количество ее региональных отделений и количество членов партии в них – признак, который, по утверждению ЦИК, содержит “основные критерии, отделяющие политические партии от прочих общественных объединений” – не выдерживает никакой критики. Можно привести множество примеров общественных объединений (Союз женщин России, профсоюзы и др.), для которых характерны подобные “критерии”. Но главное то, что численность любого общественного объединения не является критерием (признаком), характеризующим профиль его деятельности. В стремлении “притянуть за уши” этот “критерий” к определению понятия “партия”, что свойственно всем обсуждавшимся на парламентских слушаниях документам, сквозит желание во что бы то ни стало уничтожить небольшие протопартии.
Добровольность объединения граждан регламентируется Конституцией РФ и есть атрибут любого общественного объединения.
Участие в политической жизни общества посредством формирования и выражения политической воли граждан, участия в выборах, представления интересов граждан в органах государственной власти свойственно не только политическим партиям, но и множеству других общественных объединений. Например, независимые объединения юристов и правозащитников представляют интересы граждан в судах, Союз женщин России выражает политическую волю женщин в отстаивании их равноправия и равенства возможностей с мужчинами, многочисленные общественные объединения участвуют в выборах, и, даже если попытка лишить их права выдвижения кандидатов завершится “успехом”, у них, вероятно, все-таки останется возможность выдвигать своих независимых кандидатов.
В действительности все пять “отличительных” признаков партии, предлагаемые ЦИК, направлены против как самих партий, так и других общественных объединений. Первый “признак” призван уничтожить все иные формы политических организаций, второй – региональные и межрегиональные политические партии, третий – небольшие партии, четвертый – запретить членство в партиях юридическим лицам, пятый – лишить все другие общественные объединения права выдвижения кандидатов на всех уровнях.
Таким образом, концепция ЦИК совершенно недвусмысленно предлагает сделать общероссийские партии общественным объединением, монопольно выражающим политическую “волю граждан” и представление их интересов в органах государственной власти. А поскольку выдержать предлагаемую ЦИК “конкуренцию” смогут не более двух-трех партий, становится очевидным стремление вернуть общество к “руководящей и направляющей силе”.
Отсутствие в рассмотренных концепциях и законопроектах критериев, отличающих партии от других общественных объединений, ставит под сомнение саму необходимость закона о партиях, так как действующий Федеральный закон “Об общественных объединениях” вполне удовлетворительно регламентирует их деятельность, а характер “признаков” партии, предлагаемых ЦИК, со всей очевидностью свидетельствует о том, что целью данного законопроекта является такая “регламентация” деятельности партий, которая приведет к фактическому уничтожению зарождающейся в России многопартийной системы.
Напомню, что согласно общепризнанному синтетическому критерию Д.Лапаломбара – М.Виннера для партии характерны четыре параметра:
ьдолговременность существования;
ьсвязь регионального и национального уровней в организации;
ьопора на народную поддержку;
ьпретензии на государственную власть.
Совокупность этих параметров отличает партии от политических движений, которые носят недол-говременный характер, групп давления (союзы по интересам, например), не претендующих на государственную власть, террористических организаций, не пользующихся народной поддержкой.
Второе. Законодательное наделение партий каким-либо исключительным правом или, наоборот, лишение их прав, имеющихся у других партий или иных форм общественных объединений, неправомерно, так как противоречит Конституции Российской Федерации.
Наделение партий исключительным правом выдвигать кандидатов на всех уровнях, включая кандидата в Президенты России, равно как и лишение партий этого права за неучастие в выборах два срока подряд и по иным мотивам, является нарушением ч. 4 ст. 13 Конституции РФ, где говорится: “Общественные объединения равны перед законом”.
Введение этой нормы в новую Конституцию России ставило своей целью пресечь “попытки восстановления монополии какой бы то ни было одной партии и покончить с практикой предоставления одной (или нескольким) из них каких бы то ни было привилегий”* . Эта норма соответствует международной практике: участники Конференции по человеческому измерению СБСЕ (Копенгаген, 29 июня 1990 г.) “обязались уважать право отдельных лиц или групп лиц создавать в условиях свободы политические партии и другие политические организации, а также создавать необходимые юридические гарантии, позволяющие им соревноваться друг с другом “на основе равенства перед законом и органами власти” (ст. 7.6, раздел 1)”.
Равенство общественных объединений перед законом означает, прежде всего, равенство их прав, что не допускает наделения каких-либо форм общественных объединений исключительными правами.
Неравенство общественных объединений, заложенное в концепциях проектов закона о политических партиях предоставлением им исключительного права на выдвижение кандидатов, усугубляется дискриминационными мерами – “ограничением прав партий бездействующих, например, не участвующих в выборах два срока подряд” (п. I.5 концепции Комитета Госдумы по делам общественных объединений и религиозных организаций, далее – концепция Госдумы), за что они “должны лишаться государственной регистрации” (п. II.3, концепция Госдумы).
Ограничение прав партий противоречит не только ч. 4 ст. 13 Конституции РФ, но и ч. 2 ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, ч. 2 ст. 11 (“Свобода собраний и объединений”) Конвенции о защите прав человека и основных свобод, ч. 1 ст. 30 Конституции РФ.
Предоставление партиям исключительного права выдвижения кандидатов на всех уровнях может привести и к нарушениям ч. 2 ст. 30 Конституции РФ (“Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем”), так как партии, что естественно, будут стремиться к выдвижению своих, партийных кандидатов, и гражданин, желающий быть избранным, будет “принужден” к вступлению в какую-либо партию.
Предусматриваемое концепцией Госдумы “введение ряда новых демократических норм”, в частности, такой: “кандидаты, выдвигаемые партиями, могут быть беспартийными”, в действительности является антидемократическим, так как Конституцией гарантируется свобода деятельности общественных объединений, что означает невмешательство государственных органов в деятельность общественных объединений, равно как и невмешательство общественных объединений в деятельность государственных органов, кроме случаев, прямо предусмотренных законом.
Третье. Все концепции и законопроекты о политических партиях содержат многочисленные нарушения ч. 1 ст. 30 Конституции РФ.
Право на объединения, гарантированное этой нормой Конституции, “означает беспрепятственную возможность граждан объединяться по интересам и целям” и предусмотрено также Международным пактом о гражданских и политических правах (далее – МП) и Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (далее – КЗЧП). “Свобода деятельности общественных объединений, ее гарантирование, как и ограничение, также осуществляются согласно принципам и нормам международного права”. Так, оба вышеуказанных международных документа предусматривают норму, согласно которой осуществление права на свободу ассоциаций “не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности и общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц” (КЗЧП, ст. 11, ч. 2).
Ни один из обсуждавшихся на слушаниях документов не предусматривает “беспрепятственную возможность объединения граждан”, то есть в них отсутствует норма об уведомительном характере государственной регистрации партий. Наоборот, концепция ЦИК предлагает партиям проходить государственную регистрацию три раза, то есть воздвигает ничем не обоснованные и весьма трудно преодолимые препятствия для реализации права граждан на свободу ассоциаций.
Ограничения на создание и деятельность общественных объединений регламентируются ч. 5 ст. 13 Конституции РФ. Кроме того, МП и КЗЧП предусматривают возможность введения законных ограничений пользования правом на свободу ассоциации для лиц, входящих в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства, а также запрет пропаганды войны (МП, ст. 20).
Ни российское законодательство, ни нормы международного права, являющиеся согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ составной частью ее правовой системы, не предусматривают таких ограничений права граждан на объединение и свободу их деятельности, как:
ьфиксированное членство и требование письменного заявления о вступлении в объединение (партию);
ьопределенная численность объединения (партии) и (или) его подразделения;
ьопределенная численность делегатов учредительного съезда партии;
ьнедопущение коллективного членства в партии;
ьперечень требований к уставу партии, подлежащему государственной регистрации, который “предписывает партиям определять”, например, порядок учета членов и региональных отделений, порядок создания и ликвидации структурных подразделений, взаимодействия с ними и даже меры возможного воздействия на них (концепция ЦИК) и др. – вплоть до регламентации всей деятельности партии (законопроект депутата Госдумы А.Шишлова);
ьлишение партии государственной регистрации за неучастие два раза подряд в выборах, а также критерии участия в выборах (п. II.3 концепции Госдумы, п. 5.2 концепции ЦИК) и др.
Свобода деятельности общественных объединений, гарантированная Конституцией РФ, означает, что партии имеют право участвовать или не участвовать в выборах, выдвигать своих кандидатов в таком количестве одномандатных округов, в каком партия может и считает необходимым это делать, выдвигать кандидатуру в Президенты или не выдвигать.
Противоречия подобных норм разрабатываемого закона Конституции РФ и международным нормам тем более очевидны, что ст. 18 (“Пределы использования ограничений в отношении прав”) КЗЧП гласит: “Ограничения, допускаемые по настоящей Конвенции в отношении указанных прав и свобод, не должны применяться для иных целей, кроме тех, для которых они были предусмотрены”. Таковой целью не может являться ликвидация партии (а в итоге – всей многопартийной системы) за неучастие в выборах или отказ в ее юридической регистрации из-за отсутствия предусмотренного законом числа членов и т.п.
В том случае, если подобные нормы будут предусмотрены законом о партиях, они не будут являться действующими, так как в соответствии с той же ч. 4 ст. 15 Конституции РФ в случае, “если международным договором РФ установлены иные правила (а они установлены – Авт.), чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора”.
Четвертое. Государственное финансирование партий, по нашему мнению, недопустимо, так как, во-первых, налогоплательщики не обязаны нести расходы за партии, кандидатам которых они не отдавали свои голоса, во-вторых, этим будет стократно усилено негативное отношение людей к партиям, что в целом явится еще одним препятствием для их развития, то есть для становления нормальной многопартийной системы.
Таким образом, представленные на парламентских слушаниях концепции и законопроекты о партиях носят дискриминационный характер по отношению к подавляющему большинству партий, всем политическим организациям, движениям и направлены не на их развитие, не на становление в России многопартийности, а на свертывание этого процесса. Об этом свидетельствуют многочисленные нарушения Конституции РФ и общепризнанных норм международного права, о чем разработчики не могли не знать, однако пошли на них, исходя из “политической целесообразности”. Сказанное подтверждается характером вопросов, предложенных участникам парламентских слушаний для обсуждения, и в первую очередь вопросом о создании специальным законом или указом Президента РФ двух–трех “суперпартий”. Можно утверждать, что такого закона или указа не потребуется, так как рассмотренные концепции полностью решают эту задачу.
Вывод. Представленные концепции и законопроекты о политических партиях должны быть отвергнуты, как противоречащие основным нормам Конституции РФ и международного права, регламентирующим право граждан на свободу объединений.
ОПОО “Свободные демократы России” предлагает вернуться к рассмотрению Закона “О политических партиях”, принятому Государственной Думой 8 декабря 1995 г., который, за исключением положения об определенной численности партии или преодолении пятипроцентного барьера на федеральных выборах (ст. 4) и некоторых других положений (ст. 17 о государственной поддержке), в наибольшей степени отвечает указанным нормам.