Политические партии – важнейший институт гражданского общества. Особенность их положения в развитом демократическом обществе, отличающая их от других типов общественных объединений, состоит в том, что политические партии непосредственно участвуют в воспроизводстве и деятельности государственной власти.
В частности, политические партии:

• выдвигают кандидатов в представительные органы и на выборные государственные должности;
• являются разработчиками и носителями определенной идеологии и политики;
• являются политическим посредником, своего рода “буфером” между такими институтами гражданского общества, как корпоративные и профессиональные организации или объединения граждан в целях защиты или представительства определенных социальных групп или интересов (например, правозащитные, молодежные, женские организации и т.п.), и государственным аппаратом.

Не случайно более или менее подробное определение статуса политических партий имеется практически во всех конституциях, принятых в XX веке. Более того, в некоторых государствах (в частности, в Австрии, Бельгии, Ирландии, Испании, Нидерландах, Португалии, Финляндии, Швеции) на уровне конституций зафиксирована пропорциональная избирательная система, неотъемлемой частью которой является институт политических партий.
В России на сегодня статус политических партий не определен ни в Конституции, ни в специальном законе.
В Конституции РФ 1993 г. отсутствует термин “партия”. В статье 13 упоминается только слово “многопартийность”. Видимо, это можно рассматривать как реакцию на печально известную статью 6 Конституции СССР, а также как констатацию реальной ситуации 1993 года, когда ничего подробнее “многопартийности” записать было нельзя.
Субъектами политического процесса, роль которых по содержанию должны выполнять политические партии, сегодня являются “ОПОО” – общероссийские политические общественные объединения (организации или движения), статус которых был определен только в 1998 г. в Федеральном законе “Об общественных объединениях”.
Однако большинство из почти 200 “ОПОО”, зарегистрированных Министерством юстиции России, скорее являются либо корпоративными организациями или объединениями “по интересам”, либо сообществами друзей или сотрудников руководителя организации.
Для доказательства этого тезиса достаточно посмотреть на наименования этих “ОПОО”. Есть, в частности, такие: “Политическая партия “Автомобильный клуб России”, “Ассоциация работников правоохранительных органов Российской Федерации”, “Движение женщин за здоровье нации”, “Российское Морское Собрание” и т.п. Совершенно ясно, что говорить об этих организациях, как о носителях политической идеологии, не приходится.
С другой стороны, если посмотреть на наименования “ОПОО”, претендующих на определенную политическую идеологию, обнаружится непомерно большое количество организаций практически в каждой идеологической нише. Автор статьи подсчитал, сколько “ОПОО” используют в своем наименовании значащие идеологические термины. Получилось следующее (указано корневое слово; в наименованиях обычно используются производные словоформы): “демократия” – 14, “патриотизм” – 9, “социализм” – 5, “коммунизм” – 4, “социал-демократия” – 4, “христианство” или “православие” – 4.
Конечно, очень хорошо, что в России “политическое многообразие” пустило столь глубокие корни, но если мы говорим о действительно общероссийских политических организациях, то по 10-15 партий на каждую идеологическую нишу – это многовато…
Не удивительно, что из всех этих “ОПОО” реально выдвигали кандидатов, скажем, по общефедеральному избирательному округу на выборах Государственной Думы порядка 40 (от своего имени или в составе избирательных блоков), а прошли в Государственную Думу всего 6 “ОПОО” или избирательных блоков.
Поэтому Россия на фоне большинства современных государств выглядит сегодня довольно странно: с одной стороны, статус политических партий практически никак не определен, а с другой стороны, роль политических партий играют (точнее, пытаются играть) организации, большинство из которых вряд ли можно рассматривать как “носителей идеологии” или “выразителей интересов” сколько-нибудь значительной части населения.
В этой ситуации немудрено, что развернулась дискуссия о законодательном регулировании деятельности политических партий в России, и что Государственная Дума вплотную подошла к принятию соответствующего закона.
Целью этой статьи является изложение позиции автора по некоторым наиболее важным вопросам, которые вынесены в заголовки разделов статьи.
Нужен ли сегодня закон о политических партиях?
Ответ совершенно однозначен: закон о политических партиях нужен, причем чем скорее, тем лучше.
Аргументация этого утверждения строится на двух уточняющих вопросах: почему закон нужен и кому закон нужен?
Закон нужен потому, что, во-первых, опыт последних десятилетий большинства государств очевидно демонстрирует общемировую практику - подробное законодательство о политических партиях. Вряд ли Россия должна являться исключением. Во-вторых, в России существуют организации, по всем основным параметрам де-факто являющиеся общенациональными политическими партиями. Если в качестве таких параметров взять, например, разветвленную сеть региональных организаций, представительство в Государственной Думе и региональных парламентах, наличие политической программы, лидеров федерального масштаба, то можно уверенно отнести к этим организациям как минимум те шесть, которые прошли в Государственную Думу по общефедеральному округу. Однако с точки зрения правового статуса эти организации ничем не отличаются от остальных “ОПОО”. В-третьих, политические партии, в отличие от других видов общественных объединений и вообще юридических лиц, являющихся субъектами преимущественно гражданского (частного) права, являются субъектами в том числе и публичного права, поскольку напрямую участвуют в государственно-правовых отношениях, и представляют собой важнейшие субъекты избирательного права. С точки зрения юриста, этот особый статус политических партий безусловно требует отдельного законодательства.
Теперь о том, кому нужен закон о политических партиях.
В первую очередь – гражданам России, которые в данном случае заинтересованы в законе и как избиратели (хорошо, когда в выборах участвуют понятные, известные избирателю организации с ясной политической позицией, а не многочисленные загадочные “ОПОО” типа “Автомобильного клуба”), и как потенциальные члены партий (политически активные люди предпочитают вступать именно в партии – во всяком случае, автор этих строк неоднократно сталкивался с желанием людей вступить именно в члены партии “Союз правых сил”, а не стать участником одного из движений одноименного избирательного блока).
Закон нужен самим политическим партиям или, вернее, их прототипам из наиболее развитых “ОПОО”. В частности, в рамках рабочей группы по подготовке закона, образованной при Центральной избирательной комиссии РФ, никто из представителей думских фракций не отрицал самой необходимости принятия закона.
Закон нужен государству, во всяком случае, тем органам, которые непосредственно работают с политическими партиями – Администрации Президента России, Центральной избирательной комиссии, хотя у этих структур достаточно специфические интересы в связи с принятием закона о политических партиях (полагаю, что их задача – сделать соответственно политический и избирательный процессы более “управляемыми”).
Возможно ли сегодня принятие закона о политических партиях?
Ответ вполне определенный: поскольку, как сказано выше, все основные участники процесса принятия закона в нем заинтересованы, принятие закона в ближайшее время (вероятно, в первой половине 2001 г.) не только возможно, но и абсолютно неизбежно.
И дело тут не только в позиции конкретных субъектов подготовки и принятия закона. Дело в том, что за последние 10 лет произошли качественные изменения в российском обществе и в российском политическом классе. Из всех существенных изменений в данном контексте можно выделить два наиболее важных.
Первое. В обществе в каком-то первом приближении, но так или иначе складываются устойчивые социальные группы, которые начинают осознавать свои долгосрочные специфические интересы. Эти группы в целом характерны для любой страны с рыночной экономикой – предприниматели, квалифицированные специалисты, чиновники, работники бюджетной сферы и государственного сектора, наемные работники частного сектора. И если 10 лет назад на волне всеобщего антикоммунизма более половины избирателей голосовали “за Ельцина, за демократию”, потом четверть общества проголосовало за Жириновского, то сейчас все постепенно становится на свои места: свой, достаточно устойчивый электорат есть у КПРФ, свой – у партии власти (НДР – ОВР/Единство - ?), свой – у СПС и “Яблока”, и это совершенно разные по своему социальному статусу и мировоззрению люди, что хорошо видно из социологических опросов. Совершенно очевидна тенденция к структурированию нормального политического спектра, выражающаяся как в уменьшении количества реальных политических игроков, так и в увеличении суммарного электората этих основных игроков за счет исчезновения карликовых “партий” и вытеснения из реальной политики явно неполитических организаций типа “Партии любителей пива”.
Второе. За последнее время произошла заметная профессионализация политической деятельности. Если на волне перестройки в депутаты шли все – и рабочие, и крестьяне, и предприниматели, то сейчас сложился достаточно устойчивый слой людей, считающих политику своим основным или даже единственным видом деятельности. В частности, по наблюдениям автора, как на уровне Государственной Думы, так и на уровне региональных парламентов и даже органов местного самоуправления большинство депутатов всегда пытаются переизбираться на следующий срок и значительной части это удается.
Эти обстоятельства показывают, что и общество, и политики в целом созрели для принятия правил игры на политической арене.
Остается только пожелать, чтобы процедура принятия закона о политических партиях – при всем желании принять его быстро – не превратилась в фарс, подобный принятию летом законов о реформе Совета Федерации или зимой законов о государственной символике. Вопрос слишком серьезный, чтобы одобрять закон за один день в трех чтениях. Это не гимн, к которому можно потом приделать правильные слова. Это закон о важнейшем институте гражданского общества.
Какой из проектов закона предпочтительнее?
Полагаю, что все три основных законопроекта о политических партиях, которые обсуждаются сейчас пока в рабочем порядке (известны предварительные тексты, подготовленные депутатами А.Шишловым из “Яблока” и А.Чуевым из “Единства”, а также проект, подготовленный Центризбиркомом) исходят из одной концепции и различаются лишь в некоторых деталях (впрочем, иногда весьма существенных – о некоторых см. ниже).
всех проектах фиксируются три важнейшие позиции, которые, на наш взгляд, и составляют собственно концепцию.
особый правовой статус политической партии, отличающийся от статуса других общественных объединений и выражающийся, в частности, в особой процедуре регистрации, в специальных требованиях к учредительным документам и пр. Детали этого статуса в проектах заметно отличаются, но суть – особый статус – одна.
Исключительное право политических партий на выдвижение кандидатов на выборах в органы власти. Опять же, детали различаются (в том числе и в важнейшем вопросе об уровне выборов, на которые распространяется “эксклюзив” федеральных партий – см. ниже), но суть одна.
lВводятся некоторые квалификационные требования к тому, чтобы организация могла считаться политической партией. Например, в варианте Центризбиркома – определенные требования к количеству членов партии и к постоянному участию в выборах путем выдвижения кандидатов, при невыполнении которых партия ликвидируется. Опять же, детали различаются (например, конкретные требования к массовости партии).
Этих строк убежден, что все отличия имеющихся предварительных проектов (причем не только трех указанных, но и некоторых других, менее известных) - это вопросы второго чтения.
Поэтому ответ на вопрос о предпочтительности проекта лежит не столько в плоскости содержания, сколько в плоскости “проходимости”, то есть лучше тот проект, который будет легче принят в первом чтении работы Государственной Думы третьего созыва дает чрезвычайно простой ответ на вопрос о “проходимости” проекта: в первом чтении пройдет тот проект, который внесет Президент России. Думаю, что это будет проект, разработанный в Центризбиркоме.
Поэтому самое разумное, что можно сделать в этой ситуации авторам других проектов и всем другим заинтересованным лицам – это попытаться максимально поработать с Центризбиркомом, а потом то, что не удалось реализовать на этом этапе, попытаться реализовать в рамках второго чтения.
Ниже рассматриваются некоторые из важнейших вопросов, которые как раз и будут, по всей вероятности, решаться во втором чтении.
Нужна ли регламентация численности партии?
Этот вопрос наиболее остро ставит “Яблоко”, которое считает, что квалификационным требованием к политической партии должна быть не столько численность партийных рядов, сколько наличие у партии устойчивого электората, объективно выражающееся в результатах голосования за партию, в том числе в результатах выборов в Государственную Думу. Эта позиция весьма разумна с тем, де-факто требования к количеству членов (участников), хотя и не столь высокие как в варианте Центризбиркома для партий (10 тысяч по России и не менее 100 в регионе), имеются в действующем законодательстве для любых общественных объединений.
Кроме того, логика Центризбиркома тоже понятна: хорошо, если партия уже не раз участвовала в выборах и может “предъявить” свой электорат и своих депутатов. А как быть с совершенно новыми партиями? Если не выставлять предварительных квалификационных требований, то всем желающим будет очень легко зарегистрировать сколько угодно партий и получить все многочисленные привилегии, полагающиеся партиям по этому закону.
Полагаю, что при решении вопроса о численности партий следует руководствоваться двумя принципами:
lквалификационные требования к численности партии должны быть – хотя бы для того, чтобы организаторы партии доказали, что либо кто-то разделяет их убеждения, либо они достаточно влиятельны, чтобы привлечь людей по иным мотивам; во всяком случае, это блокирует организацию партий явными безумцами или просто от нечего делать;
lквалификационные требования к численности партии не должны быть чрезмерно высокими (типа миллионов членов) и уж точно не должны использоваться для ликвидации партии после ее регистрации, что особенно важно на региональном уровне, поскольку есть много способов заставить человека, ранее вступившего в партию, впоследствии написать заявление о выходе из нее.
Полагаю, что для любой из партий, представленных в Государственной Думе, не составит больших проблем предъявить Министерству юстиции РФ или Центризбиркому и 10 тысяч заявлений о вступлении в партию, и 50 тысяч.
Нужны ли региональные партии?
На мой взгляд, самое теоретически спорное и политически опасное положение в проекте Центризбиркома – это “эксклюзивное право” только федеральных политических партий (других в проекте просто нет) на выдвижение кандидатов на выборах на всех уровнях – от Президента России и Государственной Думы до сельского старосты.
Существуют два разумных подхода к решению вопроса о региональных партиях и региональных выборах закон говорит только о федеральных партиях, которые имеют этот “эксклюзив” только на федеральных выборах. Конечно, федеральные партии могут участвовать и в региональных выборах, но в этих выборах могут участвовать и общественные объединения межрегионального и регионального масштабов. Кстати, на сегодняшний день избирательное законодательство устроено именно так.
Политические партии имеют “эксклюзив” и на федеральных, и на региональных выборах, но тогда должны существовать не только федеральные, но и региональные партии.
Что касается местного самоуправления, то тут требование выдвижения кандидатов только от федеральных партий является полным безумием. Думаю, что в большинстве отдаленных от районных центров сельских округов вообще нет ни одного члена никакой партии. Проблема там не в том, кто из многочисленных кандидатов в сельские старосты от какой партии выдвинут. Проблема там вообще найти хотя бы одного кандидата, желающего старостой стать и при этом способного старостой работать. Федеральная политика заканчивается на уровне региона, максимум – крупного или среднего города.
Теперь несколько мыслей в обоснование тезиса о необходимости существования региональных политических операторов (назвать их можно как угодно – то ли специально определить в законе как “региональные политические партии”, то ли оставить все как есть, то есть оставить право участвовать в региональных выборах региональным политическим общественным объединениям).
Опять сошлюсь на мировой опыт. На федеральном уровне мы все знаем, например, 2 партии в США и 5-6 в ФРГ. Однако на уровне штатов США или земель ФРГ существуют десятки региональных партий, которые успешно занимаются региональной политикой и представлены в региональных парламентах.
Социальная структура общества, основания и даже термины, в которых происходит политическое и социальное размежевание в регионах, могут существенно отличаться от соответствующих параметров на федеральном уровне. Приведу только наиболее яркие примеры. В Дагестане на уровне конституции республики, не говоря уже о политической практике, зафиксирован квотный принцип представительства народов, который в последние годы обеспечил относительную стабильность в этой многонациональной республике. Если навязать республике выдвижение кандидатов не от народов, а от федеральных партий, то получится примерно следующее: все аварцы запишутся, например, в КПРФ, лакцы – в СПС и т.д. Или еще пример. В ходе губернаторских выборов очень часто получается так, что в оппозиции к действующему руководителю оказываются совершенно противоположные федеральные партии, которые иногда поддерживают одного кандидата (были случаи, когда одного кандидата поддерживали даже КПРФ и СПС). Все эти примеры говорят о том, что политика в регионах устроена не так, как на федеральном уровне. Поэтому могут и должны существовать региональные политические операторы.
-факто региональные и межрегиональные политические общественные объединения существуют. Де-юре и по федеральному законодательству, и по законодательству субъектов РФ они имеют право участвовать в выборах.
Надо ясно понимать, что запрет на существование региональных политических партий – один из важнейших элементов “управляемой демократии” выгоден государству, он выгоден конкретно Кремлю и Центризбиркому. Он выгоден федеральным партийным вождям. Но он не может поддерживаться теми, кто заинтересован в развитии гражданского общества, в том числе на региональном уровне.
Возможно ли государственное финансирование партий?
Теоретически возможно. Кое-где в мире оно есть сегодня в России государственное финансирование политических партий безнравственно, бессмысленно и бесполезно.
Государственное финансирование безнравственно, поскольку в стране, которая пока не в состоянии платить достойную пенсию старикам и нормальную зарплату врачам, учителям, военным ставить вопрос о бюджетном финансировании партийных чиновников просто аморально.
Государственное финансирование бессмысленно, поскольку смысл существования политических партий – представительство и выражение интересов определенных социальных групп населения – задает принцип финансирования партий: за счет этих самых групп населения, то есть за счет членских взносов, добровольных пожертвований и т.п. Например, я, как активист “Союза правых сил”, готов отдавать свои деньги для финансирования “Союза правых сил”. Но я не хочу, чтобы мои деньги через налоги и бюджет шли на содержание КПРФ или ЛДПР.
Государственное финансирование бесполезно, поскольку предлагаемые в проекте Центризбиркома средства (в одном из последних вариантов порядка 13 коп. в год за каждого избирателя партии) составляют несущественную часть от тех средств, которые реально расходуются партиями федерального масштаба.
В заключение хотелось бы еще раз подчеркнуть: закон о политических партиях сегодня необходим. Российское общество созрело для его принятия и применения. Важно только не наломать дров, не одобрять закон второпях, не допускать непродуманных решений в важнейшем вопросе, который самым серьезным образом может повлиять не только на технологию, но и на содержание российской политики.