Выполнение главной обязанности российского государства – признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека – не может быть достигнуто без утверждения господства закона и конституционного правопорядка. Эту задачу нельзя решить и без активного заинтересованного участия гражданского общества в лице таких его институтов, как политические партии и движения, профсоюзы, общественные объединения, СМИ, научное сообщество.
Демократические институты государства, как показывает мировой и отечественный опыт, не могут улучшаться сами – их улучшение зависит от нас. Это всегда проблема, стоящая перед личностями, а не перед государственными институтами. Носителем суверенитета и единственным источником власти в России является народ, но это конституционное положение не реализуется автоматически. Господство закона и конституционный порядок требуют постоянной борьбы граждан за свои права, за ответственную, честную и эффективную государственную власть. Поэтому все зависит от гражданской активности людей, их творческий и жизненной энергии, уровня культуры и образования, нравственности и правового мышления.
Вовлечение общества в дело укрепления законности и правопорядка имеет много форм. Оно не может ограничиваться только стадией реализации уже принятого законодательства. Важно найти подходящие формы подключения различных общественных структур к процессу создания законов, к инициированию и подготовке законопроектов, затрагивающих интересы широких слоев граждан с целью:
4снизить степень отчуждения между властью и гражданским обществом путем обеспечения максимально возможной открытости законотворческого процесса, преодоления тенденции к корпоративизации законодательной деятельности, ее подчинению частным, групповым, партийным интересам в ущерб интересам общества и государства;
4создать правовую базу для общественного согласия и снизить остроту социальных конфликтов в результате согласования позиций различных заинтересованных сторон и выражения в законе общенародных и общегосударственных интересов;
4повысить качество и эффективность законодательства за счет использования интеллектуального потенциала общества, выявления и учета всего спектра социальных интересов, существенного повышения уровня научного обеспечения законопроектной работы и социальной легитимности законодательства;
4преодолеть сложившиеся традиции правового нигилизма путем формирования у людей чувства сопричастности к законотворческому процессу и ответственности за его результаты, повышения доверия к закону, законодателю, государственной власти в целом.
Исходя из этих целей, представляется необходимым внедрение в практику российской политической жизни трех общественных институтов – института общественных слушаний по социально значимым правовым новеллам, института общественной законодательной инициативы и института всенародного обсуждения законопроектов.
Принятая в работе Государственной Думы форма проведения публичной экспертизы законопроектов – парламентские слушания – недостаточна для всестороннего согласования различных общественных интересов, поскольку на этих слушаниях, как правило, преобладают позиции крупных парламентских фракций и головного комитета. В этих условиях общественные слушания могли бы стать конструктивной формой оказания помощи законодателю путем создания эффективной системы обратной связи между ним и гражданским обществом.
Практика работы Государственной Думы также показывает, что значительная часть законопроектов готовится без учета мнения и принимается без согласия гражданского общества. Достаточно сказать, что такие судьбоносные правовые акты, как Гражданский, Уголовный, Административный, Налоговый кодексы были приняты без всякого общественного обсуждения. Сегодня требуется обсудить в обществе крайне необходимый стране Земельный кодекс. К сожалению, инициатива Союза правых сил о проведении всенародного референдума по вопросу о частной собственности на землю так и осталась чисто предвыборной акцией.
В этой связи уместно вспомнить практику всенародных обсуждений законопроектов в СССР. Один из первых перестроечных законов – Закон СССР “О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни” – был впоследствии подвергнут справедливой критике. Действительно, придание данному социально-политическому институту правового статуса не отвечало его природе и носило явно выраженный показной характер. Однако в условиях современного развития России всенародные обсуждения важнейших законопроектов могли бы стать эффективно действующей формой их общественной экспертизы и заложить предпосылки для социальной легитимации будущих законов.
Современный российский опыт свидетельствует также, что многие законы не отражают интересов общества, а подчас и противоречат им. Красноречивым примером тому является подготовленный ЦИК Российской Федерации законопроект о политических партиях. Между тем, общество заинтересовано сегодня в подготовке таких законов, которые надежнее защитили бы права человека и гражданина, усовершенствовали федеративные отношения, исполнительную, законодательную и судебную власть в Российской Федерации.
В связи с этим появление института общественной законодательной инициативы могло бы укрепить связи законодательной власти с гражданским обществом, качественно улучшить процесс законотворческой деятельности парламента.
Таким образом, в рамках данных гражданских институтов могли бы осуществляться общественная экспертиза готовящихся законопроектов, обсуждение инициативных законопроектов, разработанных представителями научных учреждений, общественных объединений и иных структур гражданского общества, выработка концепций тех или иных правовых решений.
Идеология работы данных двух общественных институтов, как представляется, должна состоять в помощи законодателю в преодолении отчуждения граждан от власти, повышении социальной легитимности законодательства, укреплении гражданского общества и правовых институтов государства, формировании базы для достижения общественного согласия по проблемам, требующим правового регулирования, что стало бы реальным вкладом в предотвращение и преодоление социальных конфликтов.
На основе этих стратегических задач мы определили следующие основные направления работы данных общественных институтов.
Во-первых, это научная экспертиза. Организация научной экспертизы законопроектов в настоящее время не отвечает масштабам работы по обновлению законодательства и роли науки в реформировании общественных отношений. До сих пор не определен правовой статус экспертизы, не всегда соблюдается принцип независимости экспертизы, подбор экспертов нередко осуществляется в соответствии с политическими пристрастиями руководителей парламентских комитетов и т.д. Среди научной общественности преобладает мнение, что законодатель слабо использует потенциал крупных исследовательских центров, находящихся на бюджетном финансировании, отдавая приоритет так называемым независимым (то есть имеющим негосударственные, частные источники финансирования) научным организациям. В отличие от крупных исследовательских центров, во многом связанных четко определенным кругом плановых задач и скромными возможностями бюджетного финансирования, эти небольшие мобильные структуры активно внедряются в процесс научного обеспечения законотворчества, зачастую используя свои возможности для лоббирования тех или иных частных и групповых интересов.
Специалисты же государственных научно-исследовательских и учебных учреждений, в большей мере ориентированные на отражение в законодательстве общегосударственных интересов, материально не заинтересованы в экспертной работе, что отражается на качестве осуществляемой ими научной экспертизы. Поэтому задача состоит в том, чтобы, используя частные источники финансирования, объединить усилия ведущих специалистов государственных учреждений в совместной работе по экспертизе законопроектов, подготовке инициативных законопроектов, организации общественной экспертизы, правовому просвещению граждан. Гарантиями независимости такой экспертизы от влияния частного интереса станут ее открытость, привлечение специалистов, представляющих различные точки зрения по той или иной проблеме, организация научных дискуссий с публикацией материалов, учет и согласование позиций всех заинтересованных сторон.
При такой организации наука как специфический социальный институт, призванный служить интересам всего общества, могла бы в заметной мере способствовать преодолению корпоративизации и политизации законотворческого процесса и направить его в русло выражения в праве общей воли, общегосударственных и общенародных интересов.
Во-вторых, это ведомственная экспертиза, которая как легитимная форма лоббирования ведомственных интересов не поставлена на должный уровень, что провоцирует теневое лоббирование. Не определен статус ведомственной экспертизы, порядок ее проведения и формы учета ее результатов. Поэтому общественным структурам в определенной мере необходимо взять на себя организацию ведомственной экспертизы таким образом, чтобы максимально учесть позиции всех заинтересованных ведомств и выработать подход к их согласованию.
В-третьих, это общественная экспертиза. Основная принятая в работе Государственной Думы форма проведения публичной экспертизы законопроектов – парламентские слушания, как отмечалось выше, не достаточна для надлежащего согласования различных социальных интересов. Круг участников парламентских слушаний, как правило, ограничен лишь теми, кого счел необходимым пригласить головной комитет; далеко не все из приглашенных имеют возможность выступить; слушания не всегда заканчиваются принятием рекомендаций; те рекомендации, которые приняты, не всегда публикуются. Общественные слушания могли бы обеспечить учет более широкого круга интересов, затрагиваемых законопроектом. Кроме того, можно было бы публиковать в специальном бюллетене материалы всех обсуждений, принятые на слушаниях рекомендации, научные комментарии к ним известных специалистов с освещением основных альтернативных позиций по обсуждаемым вопросам и т.д.
Одной из важнейших форм общественной экспертизы законопроектов является их общественное обсуждение. Эта практика с учетом опыта обсуждения Конституции Российской Федерации перед референдумом 1993 г. требует дальнейшего развития.
Анализ специалистами хода всенародного обсуждения того или иного законопроекта мог бы составить одно из важных направлений исследовательской работы в рамках научного обеспечения законотворчества.
В-четвертых, это инициативные законопроекты. В России на федеральном уровне отсутствует такой институт непосредственной демократии, как народная законодательная инициатива – предоставление права законодательной инициативы определенному числу избирателей (например, в Испании – это 500 тыс., в Австрии – 100 тыс. человек). Этот правовой институт не получил широкого распространения в мировой практике, однако в ряде государств он действует.
Между тем, в нашей стране такая форма участия граждан в законотворчестве гораздо более целесообразна, чем в странах с развитым парламентаризмом. При невысоком (судя по данным социологических опросов) уровне доверия россиян к высшему законодательному органу страны и наличии явного разрыва между качеством законодательной деятельности и уровнем общественных ожиданий народная законодательная инициатива могла бы стать одной из форм плодотворного влияния общества на законодателя. Отсутствие такого правового института в какой-то мере можно и нужно компенсировать активизацией имеющихся в распоряжении гражданского общества возможностей влияния на законодателя и в том числе – разработки инициативных законопроектов, доведения их до сведения законодателя и граждан.
В-пятых, это социологическое обеспечение законотворчества. Критическое положение дел в сфере реализации принятых законов в немалой степени обусловлено отсутствием должного социологического обеспечения законотворчества. К сожалению, интерес законодателя к социологическому обоснованию своих решений зачастую связан не с желанием получить какое-то новое знание о социальных предпосылках, социальных механизмах и социальных последствиях действия законодательства, а с потребностью использовать авторитет науки для легитимации позиции, обусловленной главным образом соотношением политических сил в депутатском корпусе. В результате процесс обновления законодательства в значительной мере осуществляется методом проб и ошибок, усиливая в обществе атмосферу нестабильности. Законы, не учитывающие соотношение социальных интересов, отторгаются социальной практикой, которая с гибкостью, свойственной всякому живому организму, находит возможности сопротивления чужеродному для нее вмешательству. Неучтенные законодателем социальные интересы блокируют реализацию законов.
Несмотря на обилие проводимых опросов общественного мнения по проблемам, связанным с обновлением и совершенствованием законодательства, практически ничего не сделано для того, чтобы исследования общественного мнения заняли надлежащее место в системе научного обеспечения законотворчества. Эти исследования проводятся не по поручению или заказу законодательных органов, а по инициативе самих социологических центров или по заказам заинтересованных организаций. Информация по проведенным исследованиям поступает к законодателю по случайным каналам (главным образом – через СМИ). Отсутствует контроль за качеством и достоверностью этой информации. При этом тенденциозность и политическая ангажированность многих исследований такова, что у специалистов есть все основания говорить о деятельности ряда социологических центров как о социологическом лоббировании.
Распоряжением Президента РФ о создании рабочей группы для подготовки предложений по совершенствованию избирательного законодательства перед группой, в частности, была поставлена задача изучить эффективность действующей избирательной системы. Надо полагать, Президент РФ рассчитывал на получение результатов социологических исследований данной проблемы, поскольку без социологов и политологов дать обоснованные и объективные ответы на вопрос о плюсах и минусах существующих избирательных процедур невозможно. Однако, насколько нам известно, никаких заданий от рабочей группы на изучение проблемы эффективности избирательной системы социологи не получили.
Между тем, современная российская практика законотворчества уже имеет некоторый опыт работы по социологическому обеспечению законотворчества. Так, в составе Комитета Верховного Совета РФ по средствам массовой информации, связям с общественными организациями, массовыми движениями граждан и изучению общественного мнения некоторое время функционировал подкомитет по изучению общественного мнения, по инициативе которого была проведена серия исследований общественного мнения по проекту Конституции РФ, проблемам, связанным с разработкой законодательства о земельной реформе, приватизации, общественных объединениях и т.д.
Было бы полезно вернуться к этому опыту, но уже на другой организационной основе.
Наконец, это правовое просвещение общества. В настоящее время вся просветительская работа в области права свернута, прежняя система распространения правовых знаний через общество “Знание” разрушена, а новая так и не создана, тогда как именно правовая идеология могла бы стать идеологией, объединяющей расколотое общество. Поддержка, развитие и распространение в российском гражданском обществе правовых ценностей – важная задача государства. Но и общественность может оказать помощь в таком существенном аспекте, как доведение до граждан через различные каналы основных идей и положений готовящихся законопроектов и принятых законодательных новелл.
Таким образом, основной акцент должен быть сделан на организации и проведении юридической и общественной экспертизы законопроектов, внесенных в Государственную Думу субъектами законодательной инициативы (а также их разработке силами общественных институтов). Объединение этих важнейших направлений научного обеспечения законотворчества (юридического и общественного) позволит соединить достижения передовой юридической науки с общественными потребностями и правовыми ожиданиями граждан.
По существу, данные общественные институты уже начали функционировать. Так, весной 2000 г. Институт федерализма и гражданского общества в инициативном порядке организовал подготовку законопроектов “О мерах по обеспечению соблюдения основ конституционного строя Российской Федерации субъектами Российской Федерации”, “Об обеспечении исполнения решений Конституционного суда Российской Федерации”, “О порядке приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации”, “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”, “О политических объединениях”. Все эти законопроекты были предоставлены субъектам законодательной инициативы.
Общественные слушания, которые мы проводим сегодня по законопроекту “О гарантиях многопартийности и правовом статусе политических объединений в Российской Федерации”, показывают, что институты общественной законодательной инициативы и экспертизы важнейших для страны законопроектов постепенно становятся реальностью.
Следующий шаг – создание общественного института всенародного обсуждения. В этих целях Независимый институт выборов и Институт федерализма и гражданского общества выступили с инициативой начать работу по подготовке проекта федерального закона “Об общественном обсуждении и экспертизе законодательных инициатив”. Предполагается, что этим законом будет определен порядок функционирования институтов общественных слушаний, общественной законодательной инициативы и всенародного обсуждения законопроектов.
Создание таких общественных институтов призвано укрепить гражданское общество, способствовать развитию правовых и демократических институтов государства. Исторический опыт показал, что чем сильнее демократические правовые институты государства, тем свободнее и защищеннее человек, тем шире гражданская активность и солидарность, тем крепче государство. Сегодня общий вектор прогресса в России в большей степени, чем в прошлом, зависит от воли самих людей, а не только от “объективных” факторов – деятельности государственных институтов. Реализация человеком своих естественных прав: свободно выбирать свою судьбу и отвечать за свой выбор , рождает новую жизненную энергетику, духовную и нравственную силу людей в преобразовании своей жизни и России.
Безусловно, нужна и сильная политическая воля в отстаивании государственной, правовой, судебной, информационной, социальной и экономической целостности России, без чего невозможно обеспечить эффективную защиту прав человека. Ситуация настоятельно требует как совершенствования российской государственной власти, так и укрепления гражданского общества. Данные общественные институты, являясь одной из форм самоопределения гражданского общества, несомненно, послужат конструктивным преобразованиям законодательной деятельности в современной России, формированию партнерских отношений общества и власти и складыванию эффективного самоуправления гражданского общества.