Постановление Конституционного Суда Российской Федерации, опубликованное в "Российской газете" 11 мая 2000 г., поставило точку в одном из наиболее драматичных споров, развернувшихся в ходе выборов депутатов Государственной Думы в 1999 г. Тогда Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, расширительно толкуя норму, содержащуюся в пункте 11 статьи 51 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", отказала в регистрации федерального списка кандидатов Российской консервативной партии предпринимателей (РКПП). Поводом для отказа явилось произведенное самим же Центризбиркомом исключение из федерального списка кандидатов Ю.Антонова, входившего в первую тройку списка. Из-за неумышленной неточности, допущенной Ю.Антоновым в предоставленных им сведениях о своих доходах, по решению Центризбиркома права быть избранными были лишены все кандидаты, состоявшие в федеральном списке РКПП. Как известно, ранее по аналогичным основаниям было отказано в регистрации федерального списка кандидатов, выдвинутых ЛДПР.
   В этой ситуации РКПП обратилась в Независимый институт выборов с просьбой помочь в защите своих интересов в суде. Юристы Независимого института выборов являлись представителями РКПП при рассмотрении этого дела судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации и кассационной коллегией Верховного Суда. В этих инстанциях удалось доказать незаконность соответствующего решения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, после чего федеральный список РКПП был зарегистрирован и партия продолжила участие в выборах.
   После решений Верховного Суда по РКПП Центризбирком предлагал ЛДПР также восстановить свой список кандидатов, однако руководство партии на это не пошло, поскольку к тому времени уже участвовало в избирательной кампании в рамках заново сформированного "Блока Жириновского". Тогда Центральная избирательная комиссия, ссылаясь на решения Верховного Суда по делу РКПП, без согласия ЛДПР восстановила выдвинутый партией список кандидатов. Эта акция сопровождалась рядом нарушений закона со стороны Центризбиркома, что впоследствии было признано в решении Верховного Суда. 
   В условиях нагнетания политической напряженности, вызванной утверждениями официальных представителей ЦИК о возможном срыве выборов, в Президиум Верховного Суда был внесен протест об отмене судебных решений, связанных с регистрацией федерального списка кандидатов РКПП. В результате высшая судебная инстанция согласилась с позицией Генеральной прокуратуры Российской Федерации и отменила ранее состоявшиеся судебные решения. Таким образом, все возможности РКПП защищать свои интересы в судах общей юрисдикции в ходе избирательной кампании оказались исчерпанными. 
   На парламентских выборах 1999 г. на основе расширительного толкования пункта 11 статьи 51 от участия в избирательной кампании были отстранены три избирательных объединения - ЛДПР, РКПП и "Кедр". В последнем случае снятие федерального списка кандидатов с регистрации стало следствием добровольного выбытия из списка кандидатов, входивших в первую тройку федеральной части списка.
   В период избирательной кампании члены Совета Федерации обратились в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности положений пункта 11 статьи 51 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". В Конституционном Суде интересы Совета Федерации представляла сотрудник Независимого института выборов Л.Алехичева, участвовавшая в качестве представителя в состоявшихся ранее в Верховном Суде процессах, где рассматривались вопросы, связанные с регистрацией федеральных списков РКПП и ЛДПР. Приводим ниже текст ее заключения по данной проблеме, которое в значительной степени согласуется с содержанием постановления Конституционного Суда РФ.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
о соответствии пункта 11 статьи 51 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" Конституции Российской Федерации

   В пункте 11 статьи 51 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" предусматривается возможность отказа в регистрации федерального списка кандидатов либо отмены регистрации в случае выбытия одного или более кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части заверенного федерального списка кандидатов (за исключением случаев выбытия по вынуждающим обстоятельствам, указанным в законе). Уважительными причинами согласно п. 16 статьи 51 Федерального закона считаются признание зарегистрированного кандидата судом недееспособным, тяжелая болезнь, стойкое расстройство здоровья зарегистрированного кандидата, его близких родственников. Решение об отказе или отмене регистрации федерального списка кандидатов принимается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. 
   Значение рассматриваемой нормы заключается в том, что для лиц, состоящих в первой тройке общефедеральной части федерального списка кандидатов, фактически ограничиваются возможности в проявлении своего политического волеизъявления. За ними не признается право выхода из федерального списка кандидатов по политическим основаниям. В случае выбытия кандидатов из первой тройки без так называемых уважительных причин наступает "коллективная ответственность" всех кандидатов, состоящих в федеральном списке, выдвинутом избирательным объединением, избирательным блоком. 
   На наш взгляд, введением в закон вышеизложенных норм игнорируется целый ряд демократических принципов, составляющих основу избирательной системы в Российской Федерации. Ставится под сомнение принцип добровольности участия граждан в выборах, а также отрицается индивидуальный характер пассивного избирательного права граждан.
   Принцип добровольности участия граждан в выборах вытекает из части 3 статьи 3 Конституции РФ, в которой выборы, проводимые в Российской Федерации, характеризуются как свободные выборы, а также из части 2 статьи 32 Конституции РФ, которая закрепляет именно право граждан избирать и быть избранными, а не подразумевает существование каких-либо обязанностей осуществлять это право во избежание применения санкций к ним лично или к иным гражданам, оказавшимся в одном списке с кандидатами.
   Индивидуальный характер пассивного избирательного права также вытекает из части 2 статьи 32 Конституции РФ, не предусматривающей каких-либо избирательных прав политических общественных объединений и их блоков. Это в полной мере актуально при использовании смешанной избирательной системы для выборов депутатов Государственной Думы. Пассивным избирательным правом располагают только граждане. Для части из них - тех, которые баллотируются по общефедеральному избирательному округу, реализация пассивного избирательного права носит коллективный характер. Однако в составе федеральных списков кандидатов каждый реализует индивидуальное право быть избранным. Поэтому сам по себе отказ одного из кандидатов (даже находящегося в первой тройке списка) от дальнейшего участия в избирательной кампании не может служить препятствием для реализации пассивного избирательного права всех иных кандидатов, продолжающих оставаться в федеральном списке. Иной подход к решению данного вопроса означал бы создание необоснованных ограничений в реализации избирательных прав граждан.
   Выходя из федерального списка кандидатов, соответствующий кандидат действует по собственной индивидуальной инициативе, не согласовывая свое решение с другими кандидатами. Очевидно, что его воля расходится с волей выдвинувшего его избирательного объединения, блока. Поэтому при применении рассматриваемой санкции (сводящейся к "отлучению" от избирательной кампании) ко всем кандидатам, входящим в федеральный список, происходит подмена субъектов ответственности. Индивидуальная ответственность гражданина необоснованно перекладывается на множество граждан, состоящих в федеральном списке кандидатов. В результате ущемляются права иных граждан, входящих в этот список.
   Такого рода регулирование противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права. Согласно Международному пакту о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. (ст. 25), каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным. В соответствии со статьей 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. 
   Полагаем, что ограничение пассивного избирательного права кандидатов, баллотирующихся в составе федерального списка, в случае выбытия одного из кандидатов, состоящих в первой тройке общефедеральной части федерального списка кандидатов, является необоснованным ограничением возможности гражданина быть избранным.
   Во-первых, из-за отказа от участия в избирательной кампании одного из кандидатов (а их права должны быть равны!) лишаются права быть избранными в рамках текущей избирательной кампании все остальные кандидаты, то есть по независящим от всех других кандидатов причинам отрицается их индивидуальное право быть избранными.
   Во-вторых, отказ в регистрации либо отмена регистрации являются санкциями, применяемыми не к конкретному кандидату, отказавшемуся от дальнейшего участия в выборах в качестве лица, входящего в федеральный список кандидатов, а ко всем кандидатам, входящим в данный список. Основанием для применения такого рода санкций может быть лишь серьезное правонарушение, в совершении которого есть вина других кандидатов. Однако нет доказательств того, что в результате действий кандидата обществу или государству во всех случаях наносится какой-либо ущерб. Из Федерального закона (и в частности пункта 11 статьи 51) не вытекает, что в рассматриваемом случае основанием для применения санкции к гражданам имеется какая-либо их личная вина.
   Известно, что поводом для введения в Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" нормы, содержащейся в пункте 11 статьи 51, явились проблемы, возникшие в ходе выборов в Государственную Думу в 1995 г. Тогда часть избирательных объединений для проведения сбора подписей включала в списки кандидатов известных политиков и иных общественных деятелей, которые затем отказывались от дальнейшего участия в избирательной кампании. Считалось, что использование имен известных политиков является недобросовестным приемом избирательной борьбы.
   Однако и в 1995 г. были проблемы с толкованием термина "выбытие кандидата". У ряда избирательных объединений (в частности, у "Яблока") выбытие кандидатов не было оформлено заявлениями кандидатов или иным документальным способом в соответствии с требованиями Центральной избирательной комиссии. В связи с тем, что заявления кандидатов не были оформлены надлежащим образом, этим избирательным объединениям было отказано в регистрации их федеральных списков кандидатов. Вынося решения в пользу избирательных объединений, Верховный Суд указывал, что закон не предусматривает какой-либо процедуры оформления выбытия кандидатов из федерального списка, поэтому отказ того или иного кандидата баллотироваться по федеральному списку не может быть расценен иначе как его выбытие. Верховный Суд отмечал также, что закон не предусматривает возможности отказа в регистрации всего федерального списка кандидатов в связи с выбытием из него отдельных лиц, так как в противном случае это противоречило бы принципу равенства избирательных прав граждан и добровольного участия их в выборах.
   Однако действующий Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" не дает достаточных оснований для защиты избирательных прав граждан, баллотирующихся в составе федерального списка кандидатов. Как отмечалось, без достаточных оснований по несогласованному ни с кем решению одного кандидата ограничиваются избирательные права других граждан. Так, 3 ноября 1999 г. был зарегистрирован федеральный список, выдвинутый избирательным объединением "Экологическая партия России "Кедр", а 10 декабря 1999 г. Центризбирком принял решение об отмене его регистрации в связи с тем, что кандидаты, занимавшие второе и третье места в общефедеральной части зарегистрированного списка кандидатов, подали заявления о выбытии из списка. Таким образом, остальные кандидаты (более 70 человек) были лишены возможности участия в избирательной кампании. 
   Кроме того, практика применения указанной нормы пункта 11 статьи 51 Федерального закона при проведении выборов депутатов Государственной Думы в 1999 г. выявила еще одну дополнительную возможность ограничения прав кандидатов, состоящих в зарегистрированном федеральном списке кандидатов. В соответствии с правоприменительной практикой, получившей свое воплощение в решениях Центральной избирательной комиссии РФ (по спискам ЛДПР, РКПП) и в Постановлении Президиума Верховного Суда Российской Федерации (по жалобе РКПП), исключение кандидата из первой тройки списка кандидатов по решению избирательной комиссии приравнивалось к их выбытию (то есть к акциям, предпринимаемым по решению кандидата или избирательного объединения, избирательного блока) и влекло за собой прекращение участия избирательного объединения, избирательного блока в избирательной кампании.
   Следует также отметить, что в результате применения п. 11 статьи 51 создаются необоснованные препятствия для участия общественных объединений в выборах. По воле одного лица, которая может никоим образом не зависеть от воли или решений общественного объединения, это объединение может быть исключено из избирательной кампании. Вследствие этого нарушается принцип многопартийности, являющийся в соответствии со статьей 13 (часть 3) Конституции РФ основой конституционного строя Российской Федерации. Многопартийность предполагает наличие законодательных гарантий деятельности общественных объединений, их участия в формировании органов государственной власти. В данном же случае ставится под сомнение само участие в выборах общественных объединений, добросовестно соблюдающих все требования закона. 
   Таким образом, норма п. 11 статьи 51 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" не соответствует части 3 статьи 3, части 3 статьи 13, части 2 статьи 32 Конституции РФ, а также противоречит общепризнанным принципам осуществления избирательных прав граждан, закрепленным в актах международного права.