В связи с отставкой Губернатора Самарской области Константина Титова на 2 июля 2000 г. Самарской Губернской Думой были назначены досрочные выборы Губернатора.
Наверное, больше всех этот неожиданный поворот событий застал врасплох законодателей из Губернской Думы. Иначе как объяснить тот факт, что после проведенной коренной реконструкции федерального избирательного законодательства (принятие в сентябре 1997 г. Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон), внесение в него изменений и дополнений в марте 1999 г.) в области до сих пор действующим законом, регулирующим порядок проведения выборов Губернатора, является Закон Самарской области "О выборах Губернатора Самарской области", принятый 5 февраля 1996 г., с внесенными в него незначительными изменениями от 8 апреля 1997 г.
Срок полномочий действующего Губернатора Самарской области истекает 1 декабря 2000 г., таким образом, очередные выборы должны были пройти 3 или 10 декабря 2000 г. Можно предположить, что проект новой редакции упомянутого Закона Самарской области уже существует в недрах Губернской Думы и областные законодатели, руководствуясь планируемым сроком проведения очередных выборов, скорее всего рассчитывали принять проект нового закона до начала избирательной кампании.
Однако теперь, в связи с началом кампании по выборам Губернатора (согласно статье 2 Федерального закона избирательная кампания начинается с момента официального опубликования решения о назначении выборов), даже если Самарская Губернская Дума в кратчайшие сроки примет названный закон, его нормы будут распространяться только на последующие избирательные кампании, так как в соответствии с пунктом 6 статьи 1 Федерального закона в случае внесения изменений и дополнений в регулирующий проведение выборов закон субъекта Российской Федерации в ходе избирательной кампании, указанные изменения и дополнения вступают в силу после ее окончания.
Действующий Закон Самарской области "О выборах Губернатора Самарской области" (далее - Закон) содержит не только многочисленные пробелы в правовом регулировании вопросов организации и проведения выборов Губернатора, но и в некоторых случаях прямо противоречит нормам Федерального закона.
Так, статьей 1 Закона установлено требование, согласно которому кандидатом на должность Губернатора Самарской области может стать гражданин Российской Федерации, имеющий высшее образование и постоянно проживающий на территории области не менее 1 года, что противоречит пунктам 2, 5 статьи 4 Федерального закона, в соответствии с которыми гражданин Российской Федерации может избирать и быть избранным независимо от пола, расы, происхождения, имущественного и должностного положения, а также других обстоятельств, а установление законом субъекта Российской Федерации продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина на территории субъекта РФ в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права не допускается.
В статье 3 Закона, регулирующей порядок назначения выборов Губернатора Самарской области, отсутствуют гарантии обязательности проведения выборов, закрепленные в пункте 4 статьи 10 Федерального закона и устанавливающие обязанность назначения выборов судом в случае, если они не назначаются уполномоченными на то органами.
Противоречит соответствующим нормам Федерального закона по целому ряду позиций и процедура выдвижения кандидатов (статьи 5, 20, 21, 23 Закона).
Порядок формирования избирательных комиссий (статьи 10-12 Закона) не предусматривает гарантий представительства в составе комиссий избирательных объединений, избирательных блоков, имеющих фракции в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, Самарской Губернской Думе, представительных органах местного самоуправления.
Перечень лиц, которые не могут быть членами избирательных комиссий с правом решающего голоса, содержащийся в статье 16 Закона, не в полной мере соответствует аналогичному перечню, определенному пунктом 1 статьи 24 Федерального закона.
Установленный в статье 19 Закона порядок составления списка избирателей не согласуется с порядком, определенным статьей 18 Федерального закона. В частности, обязанность по составлению указанного списка возлагается не на участковую, а на территориальную избирательную комиссию.
Процедура регистрации кандидатов (статья 25 Закона) не соответствует нормам, установленным статьей 32 Федерального закона, согласно которым соответствующая избирательная комиссия в течение 5 дней после представления кандидатом необходимых для регистрации документов обязана не только проверить соответствие порядка выдвижения этого кандидата требованиям закона, но и вынести в течение указанного срока решение о регистрации либо мотивированное решение об отказе в регистрации кандидата. Также в указанной статье Закона отсутствуют процедура проверки достоверности подписей избирателей, собранных в поддержку кандидата (пункт 4 статьи 32 Федерального закона), и перечень оснований для отказа в регистрации кандидата (пункт 9 статьи 32 Федерального закона).
Статьей 27 Закона не установлены гарантии обеспечения равного статуса зарегистрированных кандидатов. Так, исключение из требования об освобождении на период избирательной кампании от выполнения своих служебных обязанностей сделано только для действующего Губернатора Самарской области, согласно же пункту 1 статьи 36 Федерального закона данной "привилегией" пользуются все зарегистрированные кандидаты, замещающие государственные должности категории "А".
Абсолютно не урегулирован в Законе порядок проведения предвыборной агитации, которой посвящена всего одна статья.
В главе VI, регламентирующей финансирование выборов Губернатора Самарской области, не полностью отражен перечень субъектов, со стороны которых не допускаются пожертвования в избирательные фонды кандидатов, не определены цели, на которые могут расходоваться средства указанных фондов, отсутствует статья, устанавливающая наличие и порядок работы контрольно-ревизионной службы, порядок создания избирательного фонда не соответствует порядку, закрепленному в статье 47 Федерального закона, согласно которому избирательный фонд создается кандидатом не после регистрации, а после уведомления избирательной комиссии о выдвижении кандидата, и поэтому его средства могут использоваться не только на проведение предвыборной агитации, но и на финансирование работ по сбору подписей, иных затрат, непосредственно связанных с избирательной кампанией.
Определенные статьей 43 основания для признания выборов несостоявшимися, недействительными не соответствуют перечню оснований, приведенному в статье 58 Федерального закона, согласно которому выборы признаются несостоявшимися также в случае, если против всех проголосовало больше избирателей, чем за кандидата, набравшего наибольшее число голосов, а недействительными результаты выборов могут быть признаны если они признаны недействительными не менее чем на одной четвертой части избирательных участков и по решению суда.
В статье 45 Закона содержится норма, согласно которой при проведении повторных выборов не могут быть вновь выдвинуты кандидаты, действия которых послужили основанием для признания основных выборов недействительными. Однако Конституцией Российской Федерации установлены только два основания, по которым пассивное избирательное право граждан Российской Федерации может быть ограничено - это признание судом гражданина недееспособным либо его содержание в местах лишения свободы по приговору суда.
Не определена Законом и процедура обжалования решений и действий (бездействия), нарушающих избирательные права граждан (статья 63 Федерального закона), а также основания для отмены регистрации кандидата, отмены решения избирательной комиссии об итогах голосования, результатах выборов (статья 64 Федерального закона).
В Законе имеются и другие пробелы в правовом регулировании, а также расхождения с нормами Федерального закона, что вызывает беспокойство по поводу возможности в подобных условиях всестороннего соблюдения гарантий избирательных прав граждан в ходе проведения избирательной кампании по выборам Губернатора Самарской области.
Согласно части пятой статьи 76 Конституции Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Аналогичная норма закреплена в пункте 7 статьи 1 Федерального закона.
Исходя из этого очевидно, что немалый груз ответственности в сложившейся ситуации ляжет на плечи Избирательной комиссии Самарской области, на которую и будет возложена обязанность по выявлению противоречий между нормами новейшего федерального избирательного законодательства и устаревшего избирательного Закона Самарской области, определению закона, положения которого следует применять в конкретном случае, а также по восполнению пробелов областного законодательства собственным нормативным регулированием.
Расплачиваться же за возможные ошибки со стороны избирательных комиссий в применении норм во многом противоречивого законодательства на практике будут основные участники избирательной кампании - кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки и, в конечном итоге, непосредственно избиратели, соблюдение прав которых в этом случае стоит под вопросом.
Одна из особенностей избирательной кампании - ее скоротечность. Несмотря на то, что законодательством установлены сжатые сроки рассмотрения судом избирательных споров, довольно часто подтверждение правоты кандидата вышестоящими судебными инстанциями происходит уже после дня голосования, когда что-либо исправить практически невозможно.
В этой связи особую значимость приобретает компетентность избирательных комиссий, их умение дать правильную оценку действиям участников избирательной кампании еще на ранней стадии, не доводя дело до суда. Они призваны, с одной стороны, обеспечить реализацию кандидатами своего пассивного избирательного права, а с другой - не допустить злоупотребления этим правом и пресечь любые нарушения избирательного законодательства.
