Владимир Пылин, председатель Избирательной комиссии Ленинградской области
Меня очень порадовал опубликованный в майском журнале
"Выборы. Законодательство и технологии" доклад Независимого института выборов
"Итоги и перспективы развития российского избирательного законодательства". Это, по существу, комплексное фундаментальное системное исследование высококвалифицированного авторского коллектива позволяет по-новому осмыслить ряд существенных аспектов состояния, развития и применения избирательного законодательства России, а в целом ряде случаев содержит конкретные предложения, которые можно и нужно использовать в современной практике. Несмотря на неоднозначность и дискуссионность некоторых положений, доклад, безусловно, вызывает большой интерес и представляет значительную ценность.
Прошедшие недавно выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания и Президента Российской Федерации, с одной стороны, отчетливо продемонстрировали значительное улучшение законодательного регулирования и правоприменения основных институтов и процедур избирательного процесса, возросшую эффективность организаторской деятельности Центральной избирательной комиссии РФ и всей системы избирательных комиссий страны, а с другой стороны, еще раз контрастно высветили ряд застаревших проблем.
Федеральные выборы как высшее непосредственное выражение власти народа должны носить в демократическом правовом государстве подлинно всенародный характер, становиться одним из важнейших этапов, в ходе которого должен не только осуществляться выбор тех, кто от имени народа будет осуществлять власть и управление, но и всенародно определяться курс развития общества. Каждые федеральные выборы должны стимулировать развитие социально-политической активности граждан, способствовать раскрытию социальной энергии, активизации человеческого фактора. Ведь демократия - это система власти и управления, которая должна действовать не только в интересах народа, но и при непосредственном и решающем участии самого народа. И в этом отношении федеральные выборы должны быть примером для всех других выборов в стране.
Использовать в полной мере заложенный в выборах указанный потенциал - одна из главных и одновременно одна из самых сложных задач. Однако, ни закон, ни современные концепции подобных задач даже не ставят. Многие довольствуются тем, что в ходе выборов удалось сформировать органы власти. А вот как прошли выборы, какой след они оставили в обществе, как повлияли на улучшение обстановки в стране, насколько россияне стали активнее и менее безразлично относиться ко всему происходящему, почему в выборах не приняла участие значительная часть избирателей - эти проблемы чаще всего даже не анализируются и не учитываются. Да и сами выборы, несмотря на некоторые положительные изменения, из-за происходящих в ходе них многочисленных нарушений не только норм нравственности, но и законов, из-за различных конфликтов и коллизий, не возвышают общество, а оставляют у многих разочарование, отторжение от власти.
К сожалению, некоторых властьимущих устраивает все что происходит. Они подчас много говорят о народовластии, но на самом деле либо его боятся, либо не умеют строить управление в условиях демократии.
И это один из главных выводов, который необходимо сделать на будущее из опыта прошедших выборов.
Одним из самых слабых мест в избирательном процессе является выдвижение кандидатов. Процедура выдвижения, которая должна выполнять важную функцию первого этапа отбора кандидатов, в последние годы ее утратила. Исключение составляет только выдвижение кандидатов ведущими политическими партиями. Сбор подписей в поддержку выдвинутых кандидатов давно уже превратился в анахронизм, махровый формализм и обман. Практически любой желающий, особенно имеющий деньги, легко становится сегодня кандидатом. Введение избирательного залога вообще устранило необходимость обращаться за какой-либо поддержкой к избирателям, превратило выдвижение в абсолютное ни от кого и ни от чего независящее самовыдвижение. У нас в Ленинградской области такой возможностью воспользовались 20 кандидатов в депутаты Государственной Думы.
В результате кандидатов много, а выбирать подчас некого. Некоторые кандидаты откровенно используют выборы только для саморекламы, рекламы своего бизнеса либо для пропаганды политических взглядов. Появилась даже категория вечных кандидатов, участвующих во всех выборах, каждый раз представляющих требуемое число подписей, а получающих в результате голосования в десятки раз меньше голосов. На прошедших выборах депутатов Государственной Думы свыше половины кандидатов (53,3%) получили в свою поддержку менее 5% голосов, а почти каждый седьмой (308 кандидатов) не набрал даже 1%. Из-за этого растет число избирателей, голосующих против всех кандидатов (11,7% или 7,7 млн избирателей). По этой причине на последних выборах депутатов Государственной Думы в 8 округах выборы были признаны несостоявшимися.
Только 26 депутатов были избраны более половиной избирателей, принявших участие в выборах, а 70 избранных депутатов получили менее 25% голосов.
Фактическое отсутствие института выдвижения кандидатов искусственно порождает сверхальтернативные выборы. Огромное число кандидатов, борющихся за один мандат, серьезно осложняют ситуацию. На прошедших выборах в Госдуму за 225 депутатских мандатов боролись 2226 кандидатов, то есть в среднем на один мандат приходилось почти 10 соискателей. Это в среднем, а во многих округах число кандидатов превышало 15 человек. У нас в области в одном из трех округов, Кингисепском, баллотировались 20 кандидатов, а первоначально на три мандата претендовал 71 кандидат, из которых 41 был выдвинут небольшими группами избирателей или самовыдвижением и только 30 - избирательными объединениями и блоками.
Конечно, только альтернативные выборы могут считаться подлинными и свободными. Но как только принцип альтернативности переходит грань допустимого, он начинает оказывать не позитивное, а уже негативное воздействие, подчас превращаясь в абсурд. Избирателю, как правило, очень трудно разобраться в большом числе претендентов, сделать осознанный выбор. Недаром в народе говорят, что большой выбор равносилен отсутствию выбора.
Необходимо основательно пересмотреть нынешнюю обанкротившуюся систему выдвижения кандидатов.
Соглашаясь с утверждением авторов доклада о наличии существенных изъянов в установленной процедуре сбора и проверки подписей в поддержку выдвижения кандидатов, я полагаю, что исправить их невозможно. Если Генеральной прокуратуре РФ не под силу разобраться в установленные сроки с получившими широкую известность нарушениями в сборе подписей на прошедших выборах Президента РФ, то для избирательных комиссий это тем более нереально. Лечить эту болезнь бесперспективно, нужны радикальные меры - надо вообще отказаться от сбора подписей.
Представляется, что было бы правильно закрепить право выдвижения кандидатов в депутаты Государственной Думы по одномандатным округам только за 10-15 крупнейшими политическими организациями, а также предоставить это право районным и городским (кроме городов районного значения) конференциям представителей ведущих предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, выразивших согласие в этом участвовать. Через съезды и конференции политических организаций, районные и городские конференции вносить кандидатуры могли бы коллективы предприятий, учреждений, организаций, воинских частей, общественные объединения, а также любой гражданин России, желающий баллотироваться в депутаты, мог бы предложить свою кандидатуру, независимо от места проживания.
В законе целесообразно установить правило, согласно которому участники съездов и конференций могут предлагать для обсуждения в качестве претендентов на депутатский мандат любую кандидатуру, включая свою, участвовать в обсуждении кандидатов, поддерживать предлагаемые кандидатуры или вносить предложения об их отводе.
Отказываться от пропорциональной системы при выборах депутатов Государственной Думы надо обязательно, но лишь только после того, когда у нас сложится устойчивая многопартийная система из не более 3-4 ведущих партий, реально несущих ответственность и формирующих политическую волю гражданского общества. А что касается наиболее расхожего обвинения в том, что при пропорциональной системе избиратели, голосуя за партийный список, выбирают якобы
"котов в мешке", то это далеко не так, и к тому же оно в равной степени относится и к нынешней российской мажоритарной системе. При пропорциональной системе избиратели выбирают не столько конкретных кандидатов, сколько партию, которой готовы доверить управление страной.
А пока, чтобы участие избирательных объединений в выборах по общему федеральному округу было более взвешено и ответственно, следует для тех из них, которые не получают поддержки хотя бы 1% избирателей, установить такой избирательный залог, который был бы адекватным затраченным на них усилиям избирателей и других участников выборов.
Не могу согласиться с содержащимся в докладе предложением о том, чтобы включить в закон требование постоянного проживания в округе для кандидатов на выборные должности. Подобная норма уже была в предыдущем Федеральном законе от 6 декабря 1994 г.
"Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". И тогда многие убедительно доказывали ее недемократизм, несоответствие жизненным реалиям. Зачем же возвращаться к тому, отчего доказательно отказались? А вот предложение о запрете на одновременное участие одних и тех же лиц в выборах разных уровней заслуживает полной поддержки. Если подобные лица не уважают избирателей, злоупотребляют их правами, то закон должен оградить избирателей от таких кандидатов.
Как известно, предвыборная агитация, представляя собой, наряду с голосованием, главную суть любых выборов, несет и наибольшее число всех нарушений. Вопреки принципам демократии, агитация, по существу, во многом отделена от широких масс избирателей. С каждым годом катастрофически сокращается и без того весьма низкое участие избирателей в различных предвыборных мероприятиях. Закон только декларирует свободу проведения агитации всем гражданам и общественным объединениям, но на самом деле в период выборов он в значительной степени приостанавливает действие конституционных норм, связанных с предвыборной агитацией, в части свободы слова, свободы искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. При этом никто не лишает граждан и их общественные объединения в выборный период свободы слова, но их лишают главного - свободы распространять информацию через средства массовой информации, выпускать и распространять агитационные печатные материалы. Какие же это выборы, если избиратели реально не могут участвовать в предвыборной агитации, если предвыборная агитация стала монополией только кандидатов?
Конечно, здесь нет какого-либо умысла. Все это вытекает из специфики выборов, из-за объективных трудностей урегулировать общественные отношения в этой непростой сфере, разумно сбалансировать права, контроль и ответственность.
В целом, представляется, что за некоторыми исключениями сложившийся правовой институт предвыборной агитации отвечает современным требованиям. Но надо обязательно найти механизмы реального включения в него избирателей и общественных объединений.
Достичь этого можно было бы через предоставление права образовывать в каждом субъекте Федерации на период выборов по одному блоку общественных объединений и инициативных групп избирателей в поддержку или против любого зарегистрированного кандидата. На эти блоки можно было бы распространить такие же условия проведения агитации, включая финансирование, которые федеральные законы предоставляют кандидатам, избирательным объединениям и блокам, выдвинувшим список кандидатов.
Как известно, агитация может быть за или против любого зарегистрированного кандидата, а также за участие в выборах. К сожалению, законодательство установило ничем неоправданный запрет на ведение агитации за участие в выборах избирательными комиссиями, государственными органами, органами местного самоуправления и другими субъектами. В то же время у нас излишне абсолютизируется принцип добровольного и свободного участия в выборах. В результате явка избирателей снижается, из-за чего легитимность избранных депутатов и органов власти нередко бывает очень низкой. Подчас выборы и референдумы и вовсе признаются несостоявшимися. Добровольное неучастие значительной части избирателей в выборах вступает в противоречие с принципами народовластия, ведет к пагубному самоустранению источника власти от осуществления власти. В этой сверхпринципиальной сфере правоотношений следует, по крайней мере, сбалансировать принцип добровольного участия в выборах с правовым закреплением того, что участие в выборах и референдумах является гражданским долгом. И не надо никому запрещать агитировать за участие в выборах и референдумах, а, напротив, следует всемерно стимулировать подобную агитацию со стороны любых органов и субъектов.
За последние годы много было сделано для повышения статуса избирательных комиссий. Однако сегодня необходимо особое внимание уделить территориальным избирательным комиссиям. Именно они составляют ключевое звено на всех выборах и референдумах, на них лежит главная забота по координации деятельности участковых комиссий, и от них прежде всего зависит успех дела. У нас в области, как и в других субъектах Федерации, среди руководителей этих комиссий много авторитетных, опытных и знающих людей. Но в условиях стремительного усложнения избирательного процесса, многократно возросшего объема законодательства и инструкций необходимо, чтобы хотя бы один из руководителей в каждой комиссии работал на постоянной основе. Территориальные и муниципальные избирательные комиссии районов и городов регионального значения следует наделить статусом юридического лица. На них с согласия соответствующего представительного органа местного самоуправления следует возлагать полномочия территориальных избирательных комиссий и комиссий референдума при проведении всех федеральных и региональных выборов и референдумов.
Необходимо пересмотреть сроки формирования территориальных и участковых избирательных комиссий при проведении федеральных выборов. В настоящее время без их участия совершаются многие избирательные действия, которые по закону относятся к сфере их компетенции, к их правам и обязанностям. Например, как могут участковые комиссии осуществлять полноценный контроль за соблюдением правил ведения предвыборной агитации, если их деятельность предусмотрено начинать практически только за 30-40 дней до дня голосования? По этой же причине территориальные избирательные комиссии лишены возможности осуществлять контроль за сбором подписей в поддержку кандидатов, так как они могут образовываться только за два месяца до дня голосования. Вот и получается, что на огромных территориях субъектов Федерации в течение двух месяцев из четырех, предусмотренных законом на проведение федеральных выборов, действует только одна избирательная комиссия - комиссия субъекта Федерации. Дело от этого только страдает.
Чтобы исключить формализм и никому ненужную гонку, следует пересмотреть жесткое требование законодательства о непременном формировании участковых избирательных комиссий в течение трех дней со дня образования избирательного участка. За столь короткий срок сформировать в муниципальном образовании несколько десятков избирательных комиссий в составе нескольких сотен человек просто невозможно. А главное - здесь не требуется такой спешки. Следует предусмотреть право начинать их формирование сразу после назначения выборов.
Справедливы замечания и выводы доклада, касающиеся полномочий избирательных комиссий в части осуществления функций регистрации кандидатов. Действительно, смысл регистрационной деятельности избирательных комиссий состоит не в том, чтобы наказать за неточность или неполноту представленной кандидатом информации, а в том, чтобы содействовать установлению тех точных сведений, которые в соответствии с законом необходимы для регистрации, а в конечном итоге - избирателям.
