Виктор ШЕЙНИС, Институт мировой
экономики и международных отношений РАН
Прошли парламентские и президентские выборы, и вновь на первый план вышел вопрос, в ходе обсуждения которого сломана не одна сотня перьев: насколько хорош закон, по которому мы избираем? На первый взгляд, времени для продолжения дискуссий много - в следующий раз мы пойдем выбирать президента и Думу, если не произойдет что-то непредвиденное, только через несколько лет. Но промедление в работе над усовершенствованием избирательного законодательства неразумно и опасно. Во-первых, в России постоянно проходят выборы в различные органы представительной (региональные, местные собрания) и исполнительной (губернаторы, мэры) властей. Во-вторых, как показал опыт, изменения в законы о выборах президента и Думы влекут за собой корректировку рамочного закона
"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ", и очень важно предварительно открыть в нем окошко для новых решений. Потребуется время, чтобы внести поправки в законы хотя бы некоторых субъектов Федерации, опробовать их на региональных и местных выборах и, если испытания пройдут успешно, поднять нововведения на федеральный уровень.
Пройдем по тем нормам закона, которые, на мой взгляд, нуждаются в более или менее серьезной корректировке. Придется затронуть все основные элементы избирательного процесса: назначение и перенос выборов, агитацию, финансирование, формирование и деятельность избирательных комиссий и избирательных объединений, голосование и подведение его итогов.
Начнем с агитации. В каждой следующей версии закона регламентация агитационной деятельности становилась все более детальной и строгой. Установленные нормы, однако, встречают возражения с разных сторон. Как можно запретить свободному российскому гражданину, не являющемуся ни кандидатом, ни его представителем, вести агитацию за (или против) любого кандидата? Где же тогда гарантированная Конституцией свобода слова? - спрашивают одни критики. Ведь закон по существу ввел мораторий на нее во время выборов. Почему закон не пресекает постыдную деятельность компроматчиков, которые засоряют мозги сограждан с экранов телевизоров? - недоумевают другие. Почему можно вести агитацию как за, так и против кандидатов и партий, а призывать участвовать в выборах можно только за? И как быть со сроками агитации: Центризбирком грозил отказать в регистрации кандидатам, которые начали агитацию с момента объявления выборов, но до своей регистрации. Однако как можно вести сбор подписей в пользу кандидата, не рассказывая о его достоинствах, то есть не ведя агитацию? Или же - что может помешать провести энергичную и дорогостоящую кампанию в пользу лица или партии, скажем, в течение месяца, предшествующего назначению выборов, когда ни запреты, ни иные нормы избирательного закона еще не действуют? Можно ли, как предлагают некоторые, отправить в отпуск за два месяца до выборов всех без исключения администраторов? А если не всех, то для кого сделать исключения: для президента, для министров, для губернаторов - но ведь максимальный административный ресурс в руках именно этих высших должностных лиц? Или
"категорически запретить показ информации о них хотя бы по телевидению" - как быть тогда с правом граждан на информацию о деятельности государственных органов? Наконец, самое главное: где проходит грань между агитацией (по закону -
"деятельность: имеющая целью побудить или побуждающая избирателей:") и информацией?
Вопросов таких можно задать очень много. Общее между ними то, что ни на один из них невозможно дать простой и однозначный ответ. Это только человеку, впервые прикоснувшемуся к избирательным делам и увидевшему то или иное безобразие, кажется, что придуманный им рецепт радикально излечивает болезнь. Подавите симптом - и болезнь, которая сидит в нашем общественном организме, проявится чуть по-иному. Напомню так называемый закон Гроссмана: сложные проблемы имеют простые, легкие для понимания, неправильные решения.
Все это сказано вовсе не для того, чтобы оставить все как есть или отменить всякое регулирование. Законодатель, поскольку это касается агитации, искал приемлемый баланс между основополагающими принципами свободы слова и правом избирателя на получение всесторонней, в том числе и негативной, информации о кандидатах и партиях, с одной стороны, и необходимостью обеспечить равные возможности для всех кандидатов и партий - с другой. А как добиться этого равенства, не вводя предвыборную агитацию в определенные рамки? Такого рода рамки, кстати, существуют в избирательном законодательстве многих демократических стран. Возможно, законодатель при существующих условиях решил проблему не оптимальным образом. Значит, необходима дальнейшая кропотливая работа над текстом закона, внесение в него поправок, вытекающих из обобщения опыта прошедших избирательных кампаний. Это во-первых. А во-вторых, нужен комплексный подход, включающий корректировку закона о СМИ и издание закона о политических партиях, проекты которого, как мячики, уже несколько лет перебрасываются между палатами парламента.
Закон о партиях особенно важен и нужен. Не за горами рубеж, когда законодатель должен будет сказать: претенденты на выборные должности - только политические партии (блоки партий) и их выдвиженцы, на выборах нечего делать рыхлым структурам - ассоциациям разного рода, движениям и т.п. Кроме того, законодательное оформление всей, а не только предвыборной деятельности партий позволит рационально решить вопрос о финансировании.
Устанавливая нормы финансирования избирательной кампании кандидатами и партиями, законодатель рассчитывал дуплетом поразить две цели: установлением порога расходов ограничить влияние больших денег, а детализацией правил и отчетности по поступлениям и расходам с избирательных счетов сделать финансирование прозрачным, обозримым для всех. Но в избирательной практике, как и на охоте, нельзя гнаться за двумя зайцами: зайцы разбежались в разные стороны, и выстрел прогремел вхолостую. 1990 г. был последним, когда успех на выборах еще решался не деньгами, а энтузиазмом добровольных помощников. После 1990 г. я не раз слышал от многоопытных экспертов: реальные расходы на выборы отличаются от разрешенных не на проценты и даже не в разы, а на порядок. Поскольку нарушения носят массовый характер, с ними совладать нельзя.
Можно, конечно, ввести новые ужесточения в закон, мобилизовать армию контролеров, которая потянет за собой выборочные наказания и новую волну коррупции. Поэтому представляется более разумным тот же принцип, который отстаивают сторонники снижения налоговых ставок: понизьте их - и большинство налогоплательщиков не пойдет на риск нарушения закона. По аналогии: установленные в законе лимиты расходов на выборы надо изменить, но не понизить, а существенно поднять, если уж мы не готовы их вообще отменить.
На федеральных выборах в США, например, существуют ограничения на отдельные пожертвования, но избирательный фонд кандидата может быть сколь угодно велик. Верховный суд США постановил, что попытка ограничить расходы кандидата - посягательство на первую поправку к Конституции. Зато любой американец (а в условиях распространения Интернета - любой владелец компьютера в любой точке мира) в считанные минуты может получить информацию о всех взносах свыше 200 долларов, поступивших в фонд того или иного кандидата. Способность кандидата мобилизовать ресурсы в избирательный фонд имеет, как правило, связь с его известностью, профессионализмом, оценкой, которую дают ему люди, не склонные бросать деньги на ветер. Предвижу возражение: это усилит влияние
"грязных" денег. Но, во-первых, лица и партии, в чьем распоряжении находятся такие деньги, сегодня успешно обходят все законодательные препоны - их имена у всех на слуху. А во-вторых, если что и ужесточать, то санкции за искажение отчетности. Это разведет жуликов и добропорядочных претендентов, которых нереальные лимиты вынуждают обходить закон. Выставленные же на всеобщее обозрение источники реальных поступлений и направления расходов - важная информация и для избирателей, и для конкурентов, которые и должны реагировать внимательнее и эффективнее всяких контролеров, если что не так. Здесь как на рынке: злоупотребления надо гасить развитием конкурентных отношений (в нашем случае - гласностью, состязательностью), а не запретами. И что уж, на мой взгляд, совсем не следует лимитировать, так это расходы из собственных средств кандидата (законодательные ограничения легко обойти с помощью подставных лиц) и взносы партий в избирательные фонды выдвинутых ими претендентов. Надо только, чтобы информацию об этом без затруднений мог получить любой гражданин. Здесь - поле для изобретательности законодателя.
Добросовестное, соответствующее закону проведение выборов в решающей степени зависит от избирательных комиссий. В первую очередь - от их состава. Кое-что в этом отношении уже делалось по мере того, как совершенствовался закон. Пора пройти еще несколько шагов.
Во-первых, надо отменить участие исполнительных органов государственной власти в формировании тех комиссий (выше территориальных), где их участие пока предусмотрено законом. Пусть весь состав комиссий назначают представительные органы. Это если и не устранит совсем, то ограничит присутствие в комиссиях людей управляемых, зависимых от начальства (продвижение по службе, квартира и т.п. - все это в руках администрации, а не депутатов).
Во-вторых, норму, присутствующую в законах о выборах Думы и президента, согласно которой не только государственные, но и муниципальные служащие в комиссиях не могут превышать одну треть ее состава, надо распространить на все комиссии, а для этого - внести соответствующую поправку в Закон
"О гарантиях:".
В-третьих, надо предусмотреть выполнимый порядок формирования комиссий, особенно участковых. Законодательный (представительный) орган, как правило, не имеет ни ресурсов, ни информации, ни времени, которые позволили бы ему со знанием дела подобрать необходимое число, нередко несколько сотен, членов комиссий. Поэтому обычно на сессии лишь формально утверждаются лица, отобранные администрацией. Как минимум, необходимо описать в законе процедуру отбора и значительно увеличить сроки между образованием избирательных участков и формированием участковых комиссий. Сейчас закон отводит на это три дня, что, конечно, является профанацией.
В-четвертых, и это главное, если уж мы не готовы пойти по пути Украины и формировать избирательные комиссии исключительно из представителей партий, то надо, по меньшей мере, гарантировать представительство всем из них, кто имеет на это право. Сейчас закон предписывает резервировать не менее одной трети мест для избирательных объединений, блоков, образовавших фракции в Думе и в законодательных собраниях субъектов Федерации. Но таких выдвиженцев может оказаться значительно больше, чем на одну треть. К тому же назначения производят два хозяина - исполнительная и законодательная власть (на уровнях выше территориальной комиссии, а для ЦИК даже три); в процессе согласований между ними нередко отсекаются неугодные. Видимо, надо четко записать в законе, что треть - это минимум (который, если партии, имеющие приоритетное право, его не заполнили, восполняется представителями (иных политических общественных объединений). Но все лица, выдвинутые партиями, имеющими представительство в Думе и региональных собраниях (не обязательно сформировавшие там фракции), обязательно должны быть назначены, какова бы ни стала их доля - половина, две трети или сто процентов. Присутствие в комиссиях достаточного числа заинтересованных представителей конкурирующих между собой партий, несущих ответственность перед своими партиями, а не перед местным начальником (сейчас их инициативы нередко подавляются послушным большинством) - если и не абсолютная гарантия, то более надежный барьер на пути возможного сговора, спланированных фальсификаций и т.д.
В-пятых, нелишне было бы позаимствовать у американцев ритуал принесения присяги всеми членами комиссии перед голосованием.
Многое зависит от того, кто возглавит избирательные комиссии. Нередки случаи, когда первое заседание и выборы председателя, заместителя и секретаря вновь образованной комиссии проводятся келейно, под руководством представителя администрации, при отсутствии тех членов комиссии, в ком видят потенциальных
"возмутителей спокойствия". Поэтому в законе необходимо тщательно отрегулировать, как осуществляется оповещение всех членов комиссии, кто и как созывает первое заседание, кто его ведет до избрания председателя, каким должен быть кворум и порядок тайного голосования и т.д.
Проколы в деятельности избирательных комиссий нередко проистекают не из злой воли, а от недостаточного уровня ответственности, инициативности и квалификации ее членов, присущего российскому человеку пренебрежения формальными правилами и процедурами. Как можно добиваться повышения ответственности и самостоятельности членов комиссии, сказано выше. Что же касается профессионализма, то деятельность членов комиссий должна стать престижной и лучше оплачиваемой, в особенности на низовых уровнях. Здесь не надо жалеть дополнительных ресурсов - они обеспечат приток серьезных претендентов. И при этом порядок распределения выделенных сумм должен определяться коллегиально, а не служить инструментом воздействия председателя комиссии на ее членов. Можно предложить и иные формы поощрения честно и успешно работающих комиссий.
Над комиссиями, услужающими начальству, напротив, должна быть занесена секира. Разработчики закона в свое время предложили гибкий порядок роспуска недобросовестных комиссий. В законе
"О гарантиях:" это предложение было выхолощено. Сейчас непременным условием расформирования комиссии является признание ЦИКом или комиссией субъекта Федерации недействительными итогов голосования или результатов выборов на соответствующей территории. Обратиться в суд по этому вопросу не может ни ущемленный кандидат, ни партия, имеющая менее одной трети мест в представительном органе соответствующего уровня. Норма о роспуске не распространяется на Центризбирком. В результате ни одна комиссия, какие бы злоупотребления она ни совершала, не была, насколько мне известно, распущена. Видимо, пришло время вернуться к первоначальному проекту.
Не предусматривает закон и применения необходимого набора санкций к отдельным членам комиссии за допущенные нарушения. Член комиссии с правом решающего голоса может быть досрочно выведен из нее только по решению суда - и это разумная гарантия. Но судебное разбирательство - небыстрый процесс. А члены комиссии, проводившие голосование вне участка и принесшие ящик с вброшенными бюллетенями, подчищающие документы или подписывающие незаполненные протоколы, председатель комиссии, ущемляющий права наблюдателей, и т.д. не могут быть даже временно отстранены от работы в комиссии, хотя необходимость немедленной реакции в таких случаях очевидна. В числе наказаний, которые предусмотрены нашими кодексами для членов комиссий, уличенных в нарушениях закона, не предусмотрен пока, к сожалению,
"запрет на профессию" - лишение права быть назначенными в состав избирательных комиссий в течение определенного срока, как это практикуется в отношении, допустим, проворовавшихся работников торговли.
Заслуживают известной корректировки и нормы, регулирующие деятельность избирательных объединений и блоков. В первую очередь это относится к составлению списков кандидатов. Конституционный суд отменил положение, по которому в случае выбытия хотя бы одного из ведущей тройки лидеров весь список снимается с дистанции. Он, видимо, согласился с доводом, что люди, определяющие лицо партии или блока, должны обладать качествами Джордано Бруно или Андрея Сахарова, чтобы не поддаться на подкуп или угрозы и не
"подвести под монастырь" весь список. Конституционный суд счел, что нарушение активного избирательного права граждан и пассивного избирательного права других состоящих в списке кандидатов при таком обороте дела более опасно, чем ловля избирателей
"на живца" - нестойких "свадебных генералов". Не будем оспаривать это решение, которое, как известно, является окончательным.
Но вот выборы прошли, партии или блоку отмерено определенное количество мандатов в соответствии с количеством поданных голосов, ничьи права не нарушены. После этого один или два лидера из тройки объявляют, что в Думе работать не собираются, а предоставили свои популярные имена лишь для привлечения голосов за список. В законе о выборах депутатов Думы (п. 3, ст. 84) предусмотрено, что в этом случае выдвинувшее такого политического умельца избирательное объединение лишается депутатского мандата, который передается иному избирательному объединению, стоящему на очереди в соответствии с установленной законом методикой распределения мандатов. (Я бы даже усилил эту норму введением коэффициента 2 или 3, ибо ясно, что благодаря такому умельцу за список проголосовало значительно большее число избирателей, чем приходящееся в среднем на одного
"списочника".) В другом месте закон предписывает отбирать мандат у избирательного объединения и в том случае, если один из его лидеров, приняв мандат и заняв думское кресло, делает
"пас в сторону" в течение года после избрания (п. 3, ст. 88). Но тут возникла новая правовая коллизия. Закон справедливо освобождает партию от потери мандата, если ее лидер, поработав в Думе, переходит не просто на иную должность, а предусмотренную Конституцией РФ, - президента, премьера, губернатора и т.п. Однако для обозначения такого перехода законодатель опрометчиво использовал термин
"замещение". Имелось ввиду действие, акция, совершенная после избрания. Однако Центризбирком истолковал термин как состояние, в том числе и до выборов, позволяющее также сделать изъятие из общего правила, и никто не сподобился оспорить в суде такую трактовку. В результате мандаты С.Шойгу, Ю.Лужкова, В.Яковлева и В.Стародубцева спокойно перекочевали к нижестоящим претендентам по спискам их объединений. При таком подходе норма ст. 84 бессмысленна, так как
"свадебные генералы", как правило, занимают высокие государственные посты (единственное исключение - Н.Михалков в списке НДР в 1995 г.). Во избежание повторения таких комбинаций следует подкорректировать текст закона, исключив возможность его неоднозначного толкования.
Идя навстречу пожеланию Совета Федерации, Государственная Дума включила в закон
"О гарантиях:" норму, допускающую в целях совмещения выборов в органы государственной власти разного уровня и в органы местного самоуправления продление или сокращение сроков полномочий соответствующих органов в пределах 9 месяцев. Это было сделано исключительно для экономии средств и во избежание нередких ситуаций, когда накопившаяся избирательная усталость граждан провоцирует срыв выборов. Однако главы ряда субъектов, договариваясь с послушными им законодательными органами, стали использовать эту норму в электоральных целях, выбирая наиболее подходящий момент для своего надежного переизбрания. Закон разрешает осуществлять такие переносы выборов только до 1 мая 2001 г., но в распоряжении главы исполнительной власти субъекта есть более универсальный прием - отставка, за которой досрочные выборы становятся неизбежными. Чтобы пресечь подобные манипуляции, необходимо установить, что губернатор, мэр или президент республики, ушедший в отставку до истечения срока своих полномочий, лишается права выдвигать свою кандидатуру на спровоцированных таким образом досрочных выборах.
Наибольшее число самых опасных нарушений приходится на день голосования и ночь после него. Особая опасность кроется и в разрешении голосования до назначенного дня. Соблюдение требований закона при досрочном голосовании особенно трудно проконтролировать. Его упрощенные условия открывают значительный простор для манипуляций. Отмечены случаи, когда число избирателей, досрочно доставленных на избирательные участки заинтересованными лицами и организациями, достигало 30 и более процентов. В законах о выборах Думы и президента возможности досрочного голосования сведены к минимуму (только на удаленных участках с небольшим числом избирателей). То же самое следует сделать на всех иных выборах. А если уж разрешать досрочное голосование отдельных избирателей, то стоило бы его сосредоточить в территориальных избирательных комиссиях, где этот процесс все же легче проконтролировать, чем на участках.
Другой важный канал управляемого голосования - голосование вне избирательных участков, на дому. Лучше всего было бы его вообще отменить. Но поскольку пока это нереально, необходимо и далее сжимать его жесткими условиями, пресекать возможности членов комиссии отправляться, как грибники в лес, с незаполненными бюллетенями по домам. Можно, в частности, передвинуть прекращение приема заявлений о голосовании на дому с 16 на 14 часов, потребовав составлять акт о завершении приема заявлений с приложением реестра поступивших заявок, в котором должны быть указаны причины вызова в каждом случае, - до выхода членов комиссии с переносными ящиками.
Нелишне было бы также установить правило, по которому, если число проголосовавших досрочно или на дому превышает определенный процент к списочному составу (1, 2, 3% = ?), соответствующие бюллетени не просто помечаются, но подсчет итогов голосования по этим формам производится отдельно и фиксируется в протоколе. Резкое расхождение полученных результатов с подсчетом по основному массиву будет привлекать внимание и сигнализировать о возможных подтасовках.
Наконец, важно убрать с избирательных участков в день голосования руководителей местной администрации, которые, по многочисленным сообщениям, особенно в сельских районах, самим фактом своего присутствия оказывают психологическое давление на избирателей, не утвердившихся в своем выборе. Чтобы исключить подобную практику, надо ввести в закон запрет посторонним лицам постоянно находиться на избирательном участке, а начальствующему составу - выступать в роли чьих бы то ни было наблюдателей.
Но вот голосование закончилось, участки закрылись, избирательные комиссии приступают к подсчету голосов. Это критические часы всей избирательной кампании. Можно строго по закону провести все ее предшествующие стадии, но именно здесь получить искажение или, скажем мягче, корректировку воли избирателей в соответствии с известным сталинским афоризмом: неважно, как голосуют, важно, как считают.
В законе детально прописана очень сложная процедура работы с бюллетенями. Она настолько сложна, что почти нигде, по имеющейся у меня информации, не выполняется в полном объеме. Некоторые критики закона предлагают пойти еще дальше по пути регламентации процесса подсчета, не считаясь с тем, что это потребует еще нескольких часов работы. Но уставшие за день работы люди не в состоянии скрупулезно пройти все стадии предписанной процедуры, а неисполнение закона, притом массовое, порождает неуважение к закону, выборочную, по разумению исполнителей, реализацию его требований. По-видимому, придуманная законодателем процедура нуждается в некотором упрощении. Это - с одной стороны. А с другой - некоторые дополнения в закон все же следовало бы внести.
Чтобы исключить вброс бюллетеней, помимо выданных избирателям, на стационарные ящики целесообразно распространить правило, действующее по отношению к ящикам переносным: после их вскрытия подсчитывается общее число бюллетеней установленной формы, и если их оказывается больше числа отметок о получении бюллетеней в списке избирателей, все бюллетени в данном ящике должны быть признаны недействительными. Возле ящиков должно быть установлено постоянное дежурство членов комиссии, чтобы предотвратить слишком явный вброс.
Подтасовки в процессе разборки и подсчета бюллетеней, если обеспечено внимательное наблюдение за этой работой, произвести не очень просто. Более широкое распространение приобрела практика исправления протоколов (а иногда и сводных таблиц) уже после того, как они подписаны членами комиссии и их копии выданы наблюдателям. Расхождения между данными протоколов, полученных наблюдателями, и данными исправленных протоколов, которые суммируются на следующих стадиях подсчета, подчас оказываются довольно значительными. Так, согласно переданным мне данным, на 11 избирательных участках Саратовской области 26 марта 2000 г. за В.Путина было подано не 66,1%, а 51,8%, за Г.Зюганова - не 24,3%, а 27,3%, за Г.Явлинского - не 3,4%, а 9,4% голосов. Аналогичная информация есть и по другим выборам в других регионах, даже по Московской области и по Москве. Но поскольку выборы уже прошли и выявленные несовпадения обычно не меняют их общих результатов, вышестоящие избирательные комиссии и суды оставляют жалобы без последствий.
Поэтому в законе надо предусмотреть, что несовпадение данных в заверенных протоколах, выданных наблюдателям, со сводными отчетными данными - безусловное основание для фронтального пересчета бюллетеней на избирательных участках, по которым такие несовпадения обнаружены. А в отношении избирательных комиссий, их руководителей и членов, повинных в нарушении, должны применяться санкции, предусмотренные законом. Естественно, должны быть опубликованы уточненные данные по итогам голосования на территории, в регионе, в Федерации со всеми возможными последствиями для объявленных результатов выборов - вплоть до признания их недействительными.
В законопроекте "Об общественном контроле за проведением выборов и подведением итогов голосования", который дважды принимался Государственной Думой в 1995 и 1996 гг., но был заблокирован в следующих инстанциях, предусмотрена простая и разумная мера - контрольный пересчет бюллетеней на определенном проценте избирательных участков, избранных по жребию. Пересчет должен производиться в условиях предельной открытости и гласности, так сказать, при свете юпитеров. При возникновении существенных расхождений с первоначальными данными пересчет следует распространить на больший контингент участков - и так вплоть до фронтального пересчета по всей стране. Опыт показывает, что отказ от этой процедуры был неправомерен, и ее надо ввести в действующее законодательство.
Сложность проверки работы избирательных комиссий нередко определяется тем, что даже значительный массив копий протоколов, доставленных наблюдателями в избирательные штабы кандидатов и партий, трудно состыковать с итоговыми официальными данными. Публикация этих данных до уровня участка - вопреки закону - во многих субъектах серьезно запаздывает или вообще не осуществляется, как это было, например, в Москве, потому что редакции газет отказываются предоставлять площадь для обширного табличного материала. Поэтому следует обязать избирательные комиссии соответствующего уровня (на федеральных выборах это комиссии субъектов Федерации) в сжатые сроки выпускать по итогам голосования непременно вплоть до участков сборники материалов хотя бы таким тиражом, чтобы они были доступны посетителям основных библиотек - общественных, университетских и т.д. и могли быть приобретены представителями партий, кандидатами, независимыми исследователями. Кроме того, сводные таблицы такого же содержания те же комиссии немедленно после подведения итогов голосования должны размещать на общедоступных сайтах в Интернете.
Где в первую очередь должны быть реализованы предлагаемые здесь и иные изменения и дополнения - в федеральных или субъектных законах? В развернувшейся дискуссии сталкиваются противоположные подходы. Одни авторы предлагают
"сдержать экспансию федерального законодателя", другие -
"отрешиться от бытующего мнения о том, что в вопросах выборов допустим приоритет регионального законодательства". На мой взгляд, роль выборов в становлении неокрепшей российской демократии настолько велика, а любые ошибки, проколы и злоупотребления здесь настолько опасны, что федеральный закон должен четко и жестко регулировать все основные избирательные процедуры. Необходимо также записать, что при совмещении выборов разного уровня все процедуры, регулирующие правила агитации, порядок голосования и подсчета голосов и т.д., осуществляются по нормам закона более высокого уровня.
Это вполне соответствует положению статьи 71 Конституции РФ, закрепившей в исключительном ведении Федерации
"регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина", а также - поскольку это касается выборов на федеральном уровне -
"установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти". Иное дело - рамочный федеральный закон о выборах, как это и сделано в нем, может и должен предусматривать известное поле для региональной инициативы. Эту инициативу на некоторых направлениях следовало бы даже подтолкнуть и канализировать новыми нормами федерального закона, позволяющими произвести сначала на ограниченном пространстве экспериментальное опробование и проверку дотоле не применявшихся процедур (например, выборы по системе единственного передаваемого голоса, автоматическое сканирование бюллетеней и многое другое). Труднопреодолимый барьер для махинаций со списками избирателей - принятая, например, в США процедура саморегистрации граждан как основание для внесения в список. Неплохо было бы в рамочном законе предусмотреть такую возможность и на каких-либо местных выборах опробовать такую процедуру.
Дальнейшее реформирование избирательной системы должно осуществляться в сфере не только законодательства, но и избирательной практики, а она зависит в первую очередь от активности, добросовестности и квалифицированности всех участников выборов. Ключевые звенья - состав избирательных комиссий, корпус наблюдателей, доступность итоговой документации для всех заинтересованных граждан. Доверие общества к объявляемым результатам выборов - важнейший источник легитимности власти и прочности демократического правопорядка. Поэтому, коли будут установлены факты злостной фальсификации при подсчете голосов, вбрасывания
"недостающих" бюллетеней, подкупа избирателей и т.п., для общественного здоровья было бы весьма полезно администраторов, руководителей и членов избирательных комиссий, которые будут уличены в подобных действиях - по собственному ли рвению или по укорененной привычке подчиняться воле начальства или даже услужливо предвосхищать ее ("ведь надобно ж зависеть от других", говаривал еще герой Грибоедова) - переместить из обжитых ими кабинетов и квартир в места не столь отдаленные на срок до 4-5 лет, как положено по Уголовному кодексу. И показать такие суды по каналам телевидения - в назидание всем. Каждый нарушитель должен знать: наказание неотвратимо..
