После смены политического лидера в России значительно усилилось внимание к законодательному регулированию в субъектах Российской Федерации. Все чаще в средствах массовой информации обсуждается проблема наличия в законодательстве, принимаемом на региональном и местном уровнях, существенных противоречий Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.
Именно этим можно объяснить последние инициативы Президента Российской Федерации по внесению изменений и дополнений в федеральные законы, определяющие основы организации органов местного самоуправления и органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, которые направлены на повышение ответственности указанных органов и их должностных лиц за принимаемые решения.
По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации за прошлый год в России было издано 1700 нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации, противоречащих действующей Конституции. Из них отменяется или существенно изменяется лишь менее половины. В этой связи инициатива по возможному решению данной проблемы была проявлена и Генеральным прокурором РФ, направившим Президенту РФ письмо
"О состоянии законности при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов", в котором он также предлагает усилить меры ответственности за принятие органами государственной власти и местного самоуправления решений и актов, противоречащих действующему законодательству.
Под рубрикой "Экспертиза" в нашем журнале неоднократно публиковались материалы, посвященные теме несоответствия законов, регулирующих порядок подготовки и проведения выборов в ряде субъектов Российской Федерации, Конституции РФ, федеральному законодательству. Однако, при проведении правовой экспертизы законодательных актов о выборах мы не раз сталкивались и с примерами иного характера.
Одним из таких примеров может служить Избирательный кодекс (Закон) Тюменской области, принятый Тюменской областной Думой 19 октября 1999 года. Кодексом регулируются вопросы подготовки и проведения выборов органов государственной власти Тюменской области, а также органов и должностных лиц местного самоуправления.
Кроме того, что в Кодексе в соответствии с Федеральным законом
"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" исчерпывающим образом отражены положения, регулирующие все основные стадии избирательного процесса, законодателями Тюменской области введен ряд новелл, дополняющих гарантии избирательных прав граждан, установленные вышеназванным Федеральным законом.
Так, в статье 3 Кодекса закреплены положения, раскрывающие содержание избирательного права граждан Российской Федерации (такие как право объединяться в группы избирателей, право избирателя предлагать для обсуждения и выдвижения в качестве кандидата любую кандидатуру, в том числе свою и другие).
Как известно, в состав Тюменской области входят Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа (являющиеся одновременно самостоятельными субъектами РФ), население которых также принимает участие в выборах Губернатора Тюменской области и депутатов Тюменской областной Думы, что порождает определенные трудности в правоприменительной практике проведения указанных выборов на территории автономных округов, поскольку при реализации положений законодательства названных субъектов Российской Федерации в некоторых случаях могут возникать разночтения. Для решения данной проблемы в Кодексе (пункт 3 статьи 5) предусмотрено, что в упомянутом случае между органами государственной власти трех субъектов РФ могут заключаться соглашения, конкретизирующие действующее законодательство о выборах, что позволяет обеспечить единообразное применение избирательного законодательства на всей территории Тюменской области.
Статьей 8 Кодекса установлены гарантии проведения выборов в случае отсутствия и невозможности формирования избирательной комиссии, на которую возложены функции подготовки и проведения выборов. В таком случае Избирательной комиссией Тюменской области формируется временная избирательная комиссия, исполняющая свои обязанности до окончания формирования постоянной избирательной комиссии.
В целях всестороннего обеспечения избирательных прав граждан, статьей 9 Кодекса предусмотрено, что сроки назначенных выборов могут быть перенесены в случае введения на территории соответствующего избирательного округа чрезвычайного, военного положения, иного особого правового режима, поскольку в подобной ситуации невозможно в полной мере гарантировать соблюдение указанных прав. При этом Кодексом установлены жесткие сроки, в течении которых перенесенные выборы должны быть назначены после окончания действия соответствующего режима.
В статье 11 Кодекса закреплена обязательность документальной формы избирательного процесса, в соответствии с которой регистрация волеизъявления граждан и действий избирательных комиссий на всех стадиях подготовки и проведения выборов должна осуществляться исключительно в протокольной форме, а участники избирательного процесса имеют право на ознакомление с протоколами избирательных комиссий, а также на обжалование неправильных и неточных записей в этих протоколах.
Для обеспечения равного представительства в Тюменской областной Думе пунктом 3 статьи 34 Кодекса определено, что при проведении выборов в областную Думу, число избираемых депутатов устанавливается путем согласования органами государственной власти Тюменской области, Ханты Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов исходя из численности избирателей каждого из субъектов РФ.
В статье 50 Кодекса, регулирующей порядок проведения предвыборной агитации, помимо иных субъектов, которым предоставлено право на свободное проведение агитации, этим правом наделены также инициативные группы избирателей.
Детально регламентирован в Кодексе порядок финансирования деятельности избирательных комиссий. Так, в пункте 2 статьи 59 Кодекса подробно описан перечень сведений, которые должны указываться в сметах расходов различных избирательных комиссий.
Практика проводимых в Российской Федерации выборов не раз демонстрировала ситуации, когда за счет наличия пробелов в правовом регулировании некоторых избирательных процедур, недостаточно четко прописанной в законе нормы, недобросовестным кандидатам удавалось соблюдая букву закона, нарушать его по духу. Одним из таких примеров может быть случай, когда избирательная кампания одного кандидата финансируется, помимо собственных средств, из избирательного фонда другого кандидата, нарушая таким образом принцип равенства всех кандидатов (пунктом 9 статьи 47 Федерального закона установлено, что средства избирательного фонда могут быть использованы только на покрытие расходов, связанных с проведением избирательной кампании, при этом не уточняется - избирательной кампании какого кандидата). На этот счет в Кодексе (пункт 2 статьи 62) предусмотрен прямой запрет.
Другой пример, который достаточно часто встречается на практике - вмешательство в работу участковых избирательных комиссий со стороны представителей государственных органов и органов местного самоуправления. В этой связи пунктом 14 статьи 67 Кодекса установлено, что указанные представители не могут выступать в качестве наблюдателей, а находиться на избирательном участке имеют право только по инициативе избирательной комиссии и исключительно для целей содействия проведению выборов или обеспечения порядка.
Еще одним положительным примером региональной правотворческой деятельности может служить Закон Иркутской области
"О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области" от 24.03.2000 г.
Иркутские законодатели, при работе над указанным Законом не стали акцентировать внимание на расширении перечня гарантий избирательных прав граждан, установленных Федеральным законом (хотя такие примеры в Законе есть), сделав основной упор на максимизацию полноты закрепления в Законе норм, соответствующих положениям федерального законодательства. В Законе достаточно подробно урегулированы правоотношения, возникающие на всех стадиях избирательного процесса, закреплены положения, регламентирующие основные избирательные действия и процедуры. Среди установленных Законом Иркутской области дополнительных гарантий можно отметить следующие.
В пункте 1 статьи 15 Закона нашла развитие норма пункта 2 статьи 23 Федерального закона, предусматривающая, что полномочиями по формированию соответствующей окружной избирательной комиссии могут обладать представительные органы нескольких муниципальных образований (в случае, если избирательный округ включает территории двух и более муниципальных образований). В такой ситуации Законом установлено, что количество членов комиссии, назначаемых каждым представительным органом, определяется пропорционально количеству избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего муниципального образования.
В пункте 4 статьи 28 Закона закреплены гарантии на своевременную реализацию гражданами права выдвижения своей кандидатуры. Так, в случае, если установленный законом период выдвижения уже наступил, а окружная избирательная комиссия еще не сформирована, необходимые для выдвижения документы направляются в Избирательную комиссию Иркутской области, которая передает указанные документы в окружную избирательную комиссию после окончания ее формирования и избрания председателя.
В Законе содержаться и другие нормы, не нашедшие отражения в федеральном законодательстве.
Как известно, избирательное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт
"н" статьи 72 Конституции РФ), что предполагает регулирование правоотношений в этой сфере федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации (часть вторая статьи 76 Конституции РФ).
Федеральным законом, определяющим основы правового регулирования в области избирательного права, является Федеральный закон
"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Однако сегодня все чаще звучит мнение об излишней
"зарегулированности" названного Федерального закона, избыточной детализации федеральным законодателем отдельных избирательных действий и процедур, что сводит практически к нулю возможность самостоятельного правового регулирования в этой сфере субъектами Российской Федерации.
Можно спорить о преимуществах и недостатках различных путей дальнейшего развития федерального избирательного законодательства в России - должно ли оно быть исключительно рамочным, предоставляя субъектам Федерации максимальную самостоятельность, либо характеризоваться детальной проработанностью избирательных процедур. Это тема отдельного разговора.
Что же касается упреков в узурпации федеральным законодателем полномочий по регулированию вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, то, скорее всего, подобными упреками некоторые пытаются прикрыть собственную неспособность либо нежелание приводить свое законодательство в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
