5 августа 2000 г. вступил в силу Федеральный закон Российской Федерации № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Судьба одноименного законопроекта, направленного Президентом РФ в Государственную Думу и Совет Федерации 18 мая, оказалась не простой.    23 июня Госдума 308 голосами (при необходимом минимуме 226) приняла законопроект. Несмотря на столь внушительную поддержку депутатского корпуса нижней палаты парламента, реакция на президентскую инициативу верхней палаты была неоднозначной. Развернувшаяся дискуссия показала, что большинство сенаторов либо вообще не считают целесообразным изменение принципа формирования Совета Федерации, либо не согласны с некоторыми положениями документа, непосредственно задевающими их интересы. Наложив вето на законопроект, сенаторы, тем не менее, откликнулись на обращение Госдумы о создании трехсторонней согласительной комиссии (представители Президента РФ, Совета Федерации и всех депутатских объединений Госдумы) для преодоления возникших разногласий. Сопредседателями комиссии были избраны: от Госдумы – заместитель председателя Комитета ГД по государственного строительству Валерий Гребенников, от Совета Федерации – вице-спикер Владимир Платонов, Олег Королев и Николай Федоров. Президентскую сторону представлял В.Хижняков. После четырех дней работы комиссии удалось достичь компромисса, в том числе по наиболее острым вопросам, что в итоге позволило избежать назревавшего конституционного кризиса.
   На пленарном заседании Госдумы 19 июля депутаты приняли закон в редакции согласительной комиссии. За это решение проголосовали 307 депутатов, против – 88, воздержались – 9. 26 июля на заключительном летнем заседании Совет Федерации 119 голосами одобрил выработанный согласительной комиссией и принятый Госдумой вариант законопроекта о формировании верхней палаты парламента, после чего документ был передан на подпись Президенту РФ.
   Рассказать более подробно, как проходила работа трехсторонней согласительной комиссии, какой в результате получилась окончательная редакция закона, какой Совет Федерации Россия будет иметь в будущем, мы попросили сопредседателя комиссии от нижней палаты парламента, заместителя председателя Комитета Госдумы по государственному строительству Валерия Гребенникова.

        – Чем, с Вашей точки зрения, была продиктована необходимость изменения порядка формирования Совета Федерации?
   – Я думаю, что новый Президент после вступления в должность очень быстро понял, что в России сложился диссонанс не только между различными ветвями, но и различными уровнями власти. Причем этот диссонанс часто приводил к тому, что в борьбе за то, кто из них самый-самый – самый важный, влиятельный, представители различных уровней, ветвей власти начинали забывать, во имя чего вообще существует эта власть. Напомню, для того, чтобы всем людям в нашей стране все-таки жилось лучше, чтобы они были избавлены от необходимости выслушивать по телевизору, радио, в уличных дебатах эти бесконечные препирательства депутатов, сенаторов, представителей местных властных элит. Я не хочу утверждать, что такие споры не нужны: если они по существу, то это во благо, но если же они происходят по той теме, которую я только что обозначил – кто из нас самый-самый, то это во вред человеку. Президент, видимо, это хорошо понял, решив, что начинать нужно с реформы управления, прежде всего, с Совета Федерации. Как мы знаем, Президент внес три законопроекта, предусматривающие реформу всей вертикали власти – представительной и исполнительной. Некоторые говорят, что при этом оказалась не затронута Государственная Дума. Действительно, в данный момент она не затронута, потому что это не самый больной вопрос. Думаю, что реформа порядка формирования Думы еще впереди.
   Применительно к Совету Федерации диссонанс, о котором я говорил, проявлялся в следующем: председатели (спикеры) местных представительных органов власти и губернаторы имели как бы двойной статус: с одной стороны, они были руководителями на местном уровне, а с другой – федеральными парламентариями. В нашей Конституции записано, что член Государственной Думы не может быть одновременно депутатом других представительных органов, к примеру, областных, районных и городских, а также не может работать в органах исполнительной власти. Для парламентариев нижней палаты парламента это было прямо установлено и соблюдалось всеми. И в то же время, мы этот же постулат нарушали в соседней с Государственной Думой палате – Совете Федерации, где председатели законодательных собраний субъектов РФ являлись и членами местных представительных органов, и членами федерального парламента. Губернаторы, будучи руководителями исполнительной власти внизу, то есть в субъектах РФ, также одновременно являлись членами федерального парламента. Налицо двойное нарушение того принципа, который мы закладывали в Конституцию России в 1993 году, – четкого разделения властей. Да, на федеральном уровне нам удалось добиться, чтобы никто из членов представительных органов не работал в исполнительных органах на уровне Федерации. На уровне субъекта происходило то же самое, а вот между органами разных уровней имело место смешение, диффузия власти. В результате мы получили то, что получили. Мы видели, как на протяжении последних лет президентства Бориса Ельцина федеральная власть была вынуждена все более и более идти на уступки субъектам Федерации, как эти субъекты все более консолидировались и как Совет Федерации зачастую превращался не в представительный орган, помогающий постановке и разрешению локальных региональных проблем, а в орган, блокирующий решения федеральной власти. Возьмем, к примеру, известные решения по налогам, заработной плате, бюджету, с которыми Совет Федерации не соглашался. При этом все выглядело так, как будто бы парламент здесь, в Москве, не вникает, не в состоянии вникнуть, не желает вникать и решать проблемы, являющиеся насущными для многих людей в глубинке, для которых эти решения в Государственной Думе собственно и принимались. И не только в Государственной Думе. Решения Президента также разбивались о стену несогласия Совета Федерации, причем эта монолитная стена зачастую выстраивалась по проблемам, которые не носили принципиального характера и вовсе не стоили той решимости, того упорства, с которым Совет Федерации противостоял Президенту.
   Можно привести много примеров, когда, скажем, на уровне Совета Федерации решения экономического плана не выполнялись, когда Совет Федерации пытался лоббировать нужные губернаторам решения. Это лоббирование приводило к тому, что обсуждение проекта бюджета превращалось не в рассмотрение основного финансового и экономического закона страны, а во множество попыток откусить от этого пирога, и так не очень большого и пышного, в пользу какой-либо области, республики, отрасли. Когда мы видим, как это пытаются делать министры, руководители корпораций, тогда это понятно – они действуют в силу корпоративных интересов. Но когда мы говорим о парламентарии, члене Совета Федерации, члене высшего представительного органа страны, мы должны принять как аксиому, что этот человек просто обязан, не имеет права по-другому рассматривать вопросы, в частности, бюджетные, как объективно, с государственных позиций. Конечно, он не может забывать об интересах своей области, региона, республики, автономной области, да я и не призываю к этому. Но, в то же время, нужно помнить, что он является членом федерального, а не местного представительного органа. Таким образом, все эти противоречия сплелись в клубок и разрешения им не было.
   И, наконец, еще одно соображение. Все-таки палата парламента, заседающая 3-4 дня в месяц, не может эффективно работать над законопроектами, над которыми Дума работала целый месяц. И получается, что Дума работает в течение месяца, затем собираются 178 человек и решают все вопросы за 3–4 дня. Ну, невозможно пропустить через себя все то, что было наработано в соседней палате парламента за месяц, пока сенаторов не было в Москве. И, разумеется, это часто приводило к неэффективным решениям, к их несостыковке, к тому, что принятие решений откладывалось на следующую сессию. В результате страдало дело. Тормозилось развитие законодательства, которое должно стать основой для жизни и деятельности общества. Теперь, в соответствии с новым законом, предлагается сделать Совет Федерации постоянно действующим органом с тем, чтобы палаты работали на равных.
   – Вы были сопредседателем трехсторонней комиссии по доработке законопроекта от Государственной Думы. Расскажите, пожалуйста, более подробно о работе этой комиссии. Какие наиболее драматические моменты в этой работе Вам запомнились?
   – Я не могу сказать, что в работе комиссии были особенно критические моменты. Скорее всего, это плод журналистской фантазии. Работа была трудная, шли иной раз острые дебаты. Но что хотелось бы отметить, так это очень корректное поведение представителей Совета Федерации. Я был во многих согласительных комиссиях, и этот был тот редкий случай, когда в ходе дебатов по острейшему вопросу, от которого зависела судьба этих людей (ведь половину комиссии составляли думцы, а половину – представители Совета Федерации), мы ни разу не столкнулись с оскорбительными выпадами, обидными словами в адрес думской стороны. Были резкие высказывания, несогласия, но спор есть спор. Важно, чтобы при этом каждая из сторон, понимая всю важность момента, тем не менее, держала бы себя в железных рамках
   уважения и к себе, и к другой стороне. Это создавало рабочую атмосферу. Вот на что я хотел бы обратить внимание в ходе работы согласительной комиссии.
   – Насколько компромиссной, на Ваш взгляд, получилась окончательная редакция закона?
   – Я уверен, что компромиссность была больше со стороны Думы. Наша компромиссность проявлялась, прежде всего, в готовности размышлять и спорить снова и снова. Пока мы десять раз не проговорили одни и те же проблемы, мы не могли прийти к соглашению. У нас на первых порах даже понятийный аппарат был разный. Мы произносили одни и те же слова, но понимали их по-разному, и первые два дня ушли на то, чтобы начать понимать друг друга. Это первое, что я бы отметил. Второе. Далеко не все сенаторы были настроены жестко против президентских инициатив. Из наиболее жестко настроенных, пожалуй, можно назвать двух человек – вице-спикера Совета Федерации Владимира Платонова и президента Чувашии Николая Федорова.
   Теперь перейдем к ключевым моментам, вокруг которых развернулась наиболее острая дискуссия.
   Первое. Представители Совета Федерации хотели максимально отложить срок введения в действие этого закона. Были разные предложения, включая такие, как отложить как минимум до 2004 года, пойти на изменение порядка формирования Совета Федерации одновременно с выборами Президента РФ и другие. Расчет, видимо, делался на то, что возможный приход на президентский пост нового лица приведет к изменению ситуации, и тогда, может быть, вообще ничего менять не придется.
   Второе. Губернаторы хотели непременно получить возможность назначать в Совет Федерации представителей исполнительной власти субъекта Федерации единолично. Мы же настаивали на том, что этот вопрос должен решаться только с участием представительного органа. В варианте, принятом Госдумой, было записано, что члены Совета Федерации, представляющие как исполнительную, так и представительную власть субъекта Федерации, назначаются решением представительного органа субъекта Федерации. Губернатор просто вносит свою кандидатуру в законодательное собрание области и оно уже решает. Сенаторы очень упорно выступали против этого.
   Третье. Губернаторы настаивали на возможности отзыва своих представителей единоличным решением, без согласования с кем бы то ни было.
   Это были три самые главные и наиболее остро обсуждаемые поправки, поступившие от сенаторов. Всего же на самом деле поправок было внесено 16. Одну поправку члены Совета Федерации сняли сами, по 12 мы согласились с ними или выработали какую-то новую редакцию. В основном это были уточняющие, стилистические или редакционные поправки. Мы шли сенаторам навстречу, не упирались по вопросам, которые не носили для нас существенного характера. И когда члены Совета Федерации сообщали журналистам, что внесение 16 поправок свидетельствует о плохой работе Думы над проектом, это абсолютная неправда. Только по трем поправкам мы спорили все три дня в согласительной комиссии.
   – Какие же решения были приняты по этим трем принципиальным вопросам?
   – Первое. Мы настояли на том, чтобы ротация Совета Федерации была завершена не через четыре, а через полтора года, то есть к 1 января 2002 года. По второй поправке установили такой порядок: представитель исполнительного органа субъекта Федерации в Совете Федерации назначается решением руководителя исполнительной власти субъекта Федерации, но это решение не вступает в силу до тех пор, пока оно не будет одобрено представительным органом субъекта Федерации. Если депутаты двумя третями голосов проголосуют против предложенной кандидатуры, то законодательное собрание отвергает решение губернатора, и тому надо искать другую кандидатуру. Таким образом, решение губернатора не вступает в силу до тех пор, пока оно не будет рассмотрено в представительном органе.
   Для нас имело принципиальное значение, чтобы назначения представителя исполнительной власти субъекта РФ в Совет Федерации не совершались келейно, втайне от общественности. Сенаторы настаивали на том, что назначать будут сами. Хорошо, сказали мы, но при условии, что ваше решение не вступит в силу, пока оно не будет рассмотрено законодательным органом. Если на заседании законодательного органа предложенная губернатором кандидатура поставлена на голосование, и из 30 членов ЗС за нее проголосовали 9 человек, а против – 21, то кандидатура не проходит, решение губернатора в силу не вступает. Тогда он вынужден искать другую кандидатуру, снова назначать своего представителя и снова представлять его в законодательное собрание. А если, например, «за» проголосует 11, а «против» – 19, то есть двух третей «против» не будет, то кандидатура проходит. Как видите, мы пошли навстречу губернаторам, но принципиальную позицию не отдали.
   В отношении отзыва был записан зеркально тот же порядок: губернатор принимает решение об отзыве, но оно не вступает в силу до тех пор, пока не будет одобрено законодательным собранием. Если две трети проголосовали против, губернатор отозвать своего представителя не может. То есть мы не отдали и это полностью на откуп исполнительной власти.
   Поясню, почему для нас это было так важно. Проблема заключалась ведь не в том, чтобы во чтобы то ни стало пободаться с губернаторами или спикерами законодательных собраний субъектов Федерации. Наша задача состояла в том, чтобы не отдавать судьбу члена парламента в руки любого, пускай, уважаемого, честного, корректного руководителя исполнительной власти субъекта Федерации. Как мы помним, некоторыми, к сожалению, не очень ответственными средствами массовой информации раздувались слухи о том, что сейчас якобы посадят половину губернаторов. Глупости все это. Психоз нагнетался намеренно, никто не собирался так делать, тем более, что многие губернаторы на самом деле уважаемые, заслуженные люди. Какие-то эксцессы есть, но я не берусь о них говорить, для этого есть МВД, прокуратура, Счетная палата, налоговая полиция, они и должны с ними разбираться. Мы же исходим из того, как нам предписывает закон: пока человек судом не признан виновным, он не виновен. Я юрист и по-другому не могу подходить к этой проблеме. Рассуждать так, как рассуждали многие средства массовой информации, принципиально неверно, это введение общественности в заблуждение.
   Но, как бы то ни было, мы всегда должны помнить о субъективном факторе. Если, к примеру, представитель исполнительной ветви власти от конкретной области в Совете Федерации при голосовании по бюджету не добился, условно говоря, выделения тех бюджетных ассигнований, на которых руководитель этой области настаивал и просил его пробить, то, разозлившись, он может принять решение его отозвать. Мы не можем допустить такого субъективизма в отношении членов парламента.
   Главное же, на что, к сожалению, никто не обратил внимания, даже не в том, что мы замкнули это решение на представительный орган власти. Суть предложений членов Совета Федерации об отзыве представителей состояла в том, что представитель может быть отозван за несоблюдение указаний или решений представительных или исполнительных органов субъекта Федерации. Например, они там у себя проголосовали за то, чтобы требовать установления пенсии в полторы тысячи рублей на человека, а федеральный парламент принял решение – тысяча рублей. Тогда по закону, если бы мы его приняли в редакции Совета Федерации, у них было бы основание отозвать представителя. По моему глубокому убеждению, член Совета Федерации не может быть зависим от такого рода воли местных властей. Он обязан учитывать мнение и интересы субъекта Федерации, для чего собственно и нужен здесь, в Москве, но не должен забывать, что он член федерального парламента и призван принимать федеральные законы во благо или, по крайней мере, не во вред всей Федерации. И мы должны защитить члена этого парламента от всякого рода поползновений, в том числе и от людей, которые направили его в Совет Федерации, обеспечить ему независимость при обсуждении и принятии решений, иначе он будет постоянно оглядываться. Это будет уже член не федерального, а областного парламента или какой-либо партии, которая представлена, к примеру, в Государственной Думе. Отзыв, то есть прекращение полномочий, может производится только на основаниях, прописанных в законе. Выступив категорически против отзыва только на основании решения местных властей, мы тем самым ограничили возможность манипулировать представителями областных органов власти – исполнительных и законодательных. Да, мы согласились с необходимостью введения института прекращения полномочий членов Совета Федерации, но аналогично тому, как это предусмотрено для членов Государственной Думы, то есть, повторюсь, только по основаниям, предусмотренным законом. И мы эти основания прямо записали в наш закон.
   Самая большая наша победа, подчеркну, не согласительной комиссии, а парламентаризма, заключалась в том, что мы не отдали судьбу члена федерального парламента на субъективное решение органов власти или должностных лиц субъектов Федерации. Вот, пожалуй, наиболее острый и главный момент в работе согласительной комиссии, на который, к сожалению, ни одно из средств массовой информации не обратило внимания.
   – Перейдем теперь к окончательной редакции закона. Стала ли она, на Ваш взгляд, лучше по сравнению с президентским вариантом? Остались ли в принятом законе положения, которые Вы хотели бы изменить?
   – Поскольку я один из тех людей, кто наиболее тесно связан с этим законопроектом, кто больше всех над ним работал в Думе, то я, конечно, считаю, что он стал лучше. Мы работали в теснейшем контакте с Советом Федерации, Правительством, Администрацией Президента РФ, в частности, с ее Государственно-правовым Управлением (именно оно являлось автором того проекта, который был внесен в Думу). Мы очень много спорили, так как ГПУ, естественно, считало, что их проект лучше. Согласительная комиссия – это ведь только верхушка айсберга, а вся глыба льда находилась под водой. Начиная с конца мая и кончая первыми числами июля, то есть за полтора месяца, была проведена напряженнейшая работа. Мы привлекали к этой работе и отдельных юристов, и целые институты. То, что нам все-таки удалось убедить Государственно-правовое управление и изменить текст, при их всем известной неуступчивости, позволяет утверждать, что проект действительно стал лучше.
   В то же время, по тем трем поправкам, которые больше всего дебатировались и в которых мы пошли навстречу Совету Федерации, документ стал менее четким. Если вопрос о назначении или отзыве представителей решается в две ступени – сначала губернатор, затем законодательный орган, – то, с одной стороны, это лишает процедуру необходимого динамизма, а, с другой, создает предпосылки для конфронтации между губернатором и спикером, для внутренней борьбы двух ветвей власти на уровне субъектов Федерации. На мой взгляд, это хуже, чем то решение, которое предлагали мы. Но, в конце концов, это уже записано, и если когда-нибудь закон будет подправляться, то, может быть, удастся это решение провести.
   Или возьмем тот же вопрос об отсрочке завершения ротации членов Совета Федерации 1 января 2002 года. Из принятого нами закона вытекает, что по истечении срока полномочий губернатора или председателя законодательного собрания новый губернатор, избранный вместо прежнего, уже не будет членом Совета Федерации и должен будет назначить в верхнюю палату парламента своего представителя, так же как и спикер представительного органа. Например, этой осенью в некоторых областях уже проходят выборы, в будущем году они так же будут проходить, и вновь избранные губернаторы и спикеры должны будут уже назначать своих представителей. Таким образом, в течение полутора лет в Совете Федерации будут работать члены с разным статусом: одни будут одновременно являться членами Совета Федерации и губернаторами или спикерами, а другие – просто представителями субъектов. Закон ведь уже вступил в силу. Это, конечно, тоже создаст определенные неудобства. Мы же предлагали к 1 февраля 2001 года одномоментно завершить всю процедуру, независимо от того, закончился губернаторский срок или нет, назначить представителей от всех областей и после 1 февраля весь Совет Федерации сразу в обновленном составе приступил бы к работе. Но с этим тоже не согласились.
   – Это касается трех важнейших и наиболее спорных поправок. А есть ли иные положения закона, которые, может быть, так остро не дебатировались, не согласовывались, но которые Вы хотели бы изменить?
   – Пожалуй, таких уже нет. Мы достаточно хорошо поработали над законом, учитывая, что редакция, подготовленная в Администрации Президента и внесенная в Госдуму, на наш взгляд, в некоторых моментах
   была недостаточно четкой. Но эти моменты мы совместными усилиями устранили, подправили и теперь этот закон должен быть работающим.
   – В ходе дискуссий по законопроекту звучали предложения о переходе на выборный принцип формирования Совета Федерации. Как Вы относитесь к этой идее и почему не был поддержан этот вариант?
   – Да, такое предложение вносили коммунисты. Но мы не пошли по этому пути по нескольким причинам, прежде всего, потому, что на сегодня у нас в стране просто нет денег, чтобы устраивать еще и выборы второй палаты. Это огромные расходы. Вторая причина – мы считаем Совет Федерации (хотя нигде об этом не говорится, ни в Конституции, ни в каком-либо другом законе) верхней палатой парламента, сенатом. Фактически у нас нет разделения палат на верхнюю и нижнюю, просто мы так условно договорились. Если мы будем продолжать идти по пути законодательного разделения уровня палат и рано или поздно придем к тому, что все-таки у нас будут две палаты – нижняя (политическая, как Дума) и верхняя (палата земель, как Совет Федерации), то тогда нам надо будет закладывать и иной порядок формирования верхней палаты, нежели нижней. Ни в одном парламенте мира верхняя и нижняя палаты не избираются на основе одинаковых избирательных законов. И до решения этого вопроса закладывать принцип выборности нам не хотелось. Главный вопрос не решен. Зачем же тогда решать прикладной вопрос об избрании? Замечу, к тому же, что выборный принцип формирования Совета Федерации не предусмотрен действующей Конституцией.
   – И последний вопрос. Будет ли, с Вашей точки зрения, новый Совет Федерации более эффективным и представительным органом, чем нынешний?
   – На сегодня, по моему мнению, в законе созданы достаточно надежные предпосылки для того, чтобы палата, о которой мы говорим, сформированная по новому порядку, стала намного более эффективным органом. Но сам по себе закон о порядке формирования процедурный. Он не может определить уровень ментальности, политической ангажированности, социальной озабоченности тех людей, которые придут в Совет Федерации. И в этом-то как раз я вижу основной камень преткновения: эффективность работы Совета Федерации будет зависеть не от закона, а от людей, которые туда придут. От того, насколько серьезно и взвешенно в субъектах Федерации подойдут к определению кандидатур своих представителей в Совет Федерации, и будет зависеть эффективность его работы.
   Что касается дискуссий вокруг представительности или непредставительности нового Совета Федерации, то представительность определяется не чинами того, кто является представителем. От того, что член Совета Федерации уже не будет губернатором или спикером законодательного собрания, его представительность, как члена федерального парламента, не уменьшится. Статус члена федерального парламента за ним сохранится. Здесь, я думаю, намеренно допускается подмена понятий: если член Совета Федерации – губернатор, то он представительный человек, а если не губернатор, то непредставительный. Но тогда можно упрекнуть таких людей в незнании Конституции, ибо Конституция гласит, что парламент есть высший представительный орган. Если вы, граждане, говорите о членах этого высшего представительного органа, что они не представительны, то вы не согласуете свое мнение с Конституцией.
   В целом же я надеюсь, что результатом принятия нового закона, а, следовательно, и всей проделанной нами за полтора месяца работы, станет формирование профессиональной и работоспособной верхней палаты парламента, с которой Президент и Государственная Дума будут плодотворно сотрудничать.