29 июля 2000 года вступил в силу новый федеральный закон, который произвел весьма серьезные изменения в системе взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации и ввел в правовую систему страны совершенно новый институт - институт “федерального вмешательства”.
Федеральный закон “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”, внесенный в Думу Президентом В.Путиным и ставший частью пакета инициатив главы государства по реформированию системы власти в России, до сих пор вызывает жаркие споры среди политиков и юристов. Остается вполне осязаемой перспектива запроса в Конституционный Суд на предмет его соответствия Конституции страны.
И действительно, принятие этого правового акта открывает новые перспективы становления российского федерализма и при этом ставит ряд серьезных вопросов, требующих ответа. 

Что такое “федеральное вмешательство”?

В основе института “федерального вмешательства” лежит принцип государственного суверенитета, распространяющегося на всех граждан и на всю территорию государства (ст. 4 Конституции РФ). Соответственно, этим принципом отрицается государственный суверенитет субъектов Федерации (что и признал недавно в одном из своих решений КС РФ).

Из принципа государственного суверенитета Российской Федерации вытекает верховенство федерального законодательства по предметам ведения Российской Федерации (ст. 76, п. 1 Конституции РФ), а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 76, п. 5 Конституции РФ).

При этом субъекты Федерации реализуют право на принятие собственного законодательства, что на практике приводит к многочисленным случаям выявления противоречий между федеральным законодательством и законодательством регионов. В наиболее острых случаях разногласий между федеральным центром и субъектами Федерации встает вопрос о соблюдении фундаментального принципа государственного суверенитета России и обеспечения верховенства федерального законодательства над региональным.

Для таких ситуаций в конституциях ряда современных федеративных государств как раз и предусмотрен институт “федерального вмешательства” или “федерального принуждения” (например, в основном законе ФРГ), который в исключительных случаях дает право федеральным органам власти применять особые меры принуждения и даже санкции для восстановления правового порядка.

Таким образом, “федеральное вмешательство” как принцип означает конституционно закрепленное право федеральных органов государственной власти применять особые меры правового реагирования на нарушения принципа государственного суверенитета и верховенства федерального законодательства со стороны органов государственной власти субъектов Федерации с целью восстановления конституционно-правового порядка. “Федеральное вмешательство” как институт представляет собой механизм осуществления этого права.

Дает ли Конституция России возможность для “федерального вмешательства”?

Конституция 1993 года предоставляет федеральному центру совсем немного возможностей реагировать на ситуации, когда органы государственной власти субъектов Федерации принимают правовые акты, противоречащие федеральной Конституции и федеральному законодательству.

В статье 72, ч. 1, п. а) Конституции “обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам” относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Статья 76, п. 5 Конституции устанавливает, что в случае наличия противоречий между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Статья 85 Конституции устанавливает конкретные механизмы разрешения противоречий между федеральным центром и регионами. В части 1 этой статьи Президенту дается право использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае недостижения согласованного решения он может передать дело в соответствующий суд. В части 2 этой же статьи Президенту предоставляется право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции страны и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Статья 125, ч. 2, п. б) наделяет Конституционный Суд РФ обязанностью разрешать дела о соответствии Конституции РФ конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации по вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения органов власти центра и регионов. КС РФ также разрешает споры о компетенции между органами власти РФ и ее субъектов (ст. 125, ч. 3, п. б). При этом часть 6 статьи 125 устанавливает, что акты или отдельные их положения, признанные КС РФ неконституционными, утрачивают силу.

Вот, собственно и все, что можно найти в Конституции по поводу возможностей федерального центра бороться с неправомерной законодательной практикой органов власти субъектов Федерации.

Как видим, Конституция подходит чрезвычайно мягко к подобного рода ситуациям и отдает предпочтение согласительным процедурам. Конечной же инстанцией во всех случаях остается суд. Президент не имеет права отмены правовых актов субъектов Федерации. Он может только приостанавливать акты исполнительных органов власти, да и то на время - до решения суда.

Если и можно в какой-то степени усматривать в действующей Конституции институт “федерального вмешательства”, то вполне очевиден его чрезвычайно ограниченный и “мягкий”, можно даже сказать - увещевательный характер.

Зачем нужен новый подход?

Президент России признал недостаточными имеющиеся правовые механизмы поддержания правового порядка в области соотношения федерального и регионального законодательства и предложил новые механизмы, вытекающие, по его мнению, из “духа и буквы” действующей Конституции.

Внося в Государственную Думу вышеназванный законопроект, Президент России мотивировал свою инициативу тем, что в последние годы практика принятия субъектами Федерации региональных законов, противоречащих федеральному законодательству, стала массовой. И это в условиях, когда у федеральных органов власти недостает правовых средств пресечения и исправления такой практики.

Обращаясь 19 мая 2000 г. с письмом в Государственную Думу по поводу предложенного им пакета законопроектов, Президент В.Путин подчеркивал, что все три внесенных законопроекта направлены на решение одной задачи: “реформирование законодательных основ организации государственной власти в целях совершенствования механизма обеспечения ее единства и укрепления законности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления”.

В пояснительной записке к проекту Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” эта задача конкретизировалась как необходимость предусмотреть участие “федеральных органов государственной власти в применении мер государственно-правовой ответственности за нарушение федерального законодательства и игнорирование решений федеральных судов”. Речь в данном случае шла об ответственности органов государственной власти субъектов Федерации за принятие актов, противоречащих федеральной Конституции и федеральным законам, а также за невыполнение ими решений судов в этой области.