Принятый Государственной Думой в первом чтении проект регламентирует юридическую основу проведения выборов депутатов Союзного Парламента первого созыва от Российской Федерации и, по словам разработчиков, послужит правовой базой для подготовки в дальнейшем союзного закона о выборах в названный орган, по которому будут избираться депутаты как от России, так и от Беларуси.

В проекте в основном воспроизводятся нормы Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” с добавлением некоторых нормативных решений, содержащихся в федеральных законах “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” и “О выборах Президента Российской Федерации”.

Основой для проведения выборов депутатов Палаты Представителей Союзного Парламента служит Договор о создании Союзного государства, в котором предусматривается проведение выборов указанного органа первого созыва в соответствии с национальными законодательными актами. Но Договор лишь кратко затрагивает суть избирательных законов, хотя очевидно, что эти законы не могут обходить основные принципы выборов, уже сформулированные в российском законодательстве на базе международно-правовых стандартов.

К таким принципам относятся:

– добровольность участия граждан в выборах;

– невмешательство органов государственной власти и органов местного самоуправления и их должностных лиц в процесс выдвижения кандидатов, проведения предвыборной агитации, ее финансирования, а также в деятельность избирательных комиссий;

– участие политических партий, движений и иных общественных объединений в формировании избирательных комиссий;

– обеспечение возможности участия общественных объединений в выдвижении кандидатов;

– недопустимость создания необоснованных административных и иных ограничений для выдвижения кандидатов в депутаты, а также участия граждан в голосовании;

– обеспечение независимого, беспристрастного освещения избирательной кампании государственными средствами массовой информации;

– возможность создания кандидатами собственных избирательных фондов и самостоятельного распоряжения ими;

– обеспечение возможности участия в голосовании граждан Республики Беларусь, постоянно или преимущественно проживающих на территории Российской Федерации, и граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих на территории Республики Беларусь;

– установление гарантий открытости избирательного процесса и общественного контроля за проведением голосования, определением результатов выборов.

Закрепление этих принципов, с нашей точки зрения, не следует откладывать до разработки союзного закона о выборах депутатов Союзного Парламента. Их нужно уже сейчас закрепить в законах Российской Федерации и Республики Беларусь, регулирующих порядок проведения выборов в Союзный Парламент. Это позволит обеспечить представительность, легитимность избираемой Палаты Представителей первого созыва, равный статус ее депутатов. Поэтому полагаем, что рассмотрение законопроекта во втором чтении должно сопровождаться экспертизой как российских, так и белорусских законов, в которых эти принципы должны быть заключены.

Статьей 64 Договора о создании Союзного государства предусматривается, что выборы в Палату Представителей Парламента первого созыва проводятся в соответствии с законодательными актами, принимаемыми раздельно Российской Федерацией и Республикой Беларусь. В то же время, указанной статьей установлены гарантии одновременного проведения указанных выборов в двух государствах – выборы проводятся не позднее 6 месяцев после принятия государствами-участниками соответствующих законодательных актов. Исходя из этого, не вполне логичным видится осуществление процедуры назначения выборов в один и тот же орган разными должностными лицами (в соответствии с пунктом 2 статьи 11 проекта полномочиями по назначению выборов российской части Парламента наделен Президент Российской Федерации). Тем более, что статьей 35 Союзного Договора функция по назначению единой даты выборов депутатов Палаты Представителей Парламента Союзного государства предоставлена Высшему Государственному Совету.

При рассмотрении подготовленного к первому чтению законопроекта много нареканий вызвало изменение авторами порядка образования избирательных округов (статья 40). Похоже, что для удобства определения схемы образования избирательных округов (пунктом 3 статьи 40 установлено, что не допускается пересечение границ субъектов РФ границами избирательного округа) в жертву было принесено требование о примерном равенстве избирательных округов по числу зарегистрированных на их территориях избирателей. Допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей в соответствии с положениями проекта составляет 50%, в то время как на иных выборах в Российской Федерации максимальное отклонение не может превышать 15% (в Республике Беларусь – 10%). По сложившейся практике законодательного регулирования порядка образования избирательных округов первоочередным условием при проведении указанного процесса всегда было установление примерного равенства избирательных округов по числу избирателей и только при соблюдении этого требования могло учитываться административно-территориальное деление соответствующей территории. В связи с этим полагаем, что подобная практика должна быть распространена и на положения рассматриваемого проекта.

Достаточно спорное новшество было внесено в одну из стадий процедуры выдвижения кандидатов, которое касается изменения порядка сбора подписей в поддержку выдвинутого кандидата. В соответствии с пунктом 6 статьи 53 проекта сбор подписей может производится только в специально установленных местах под наблюдением членов соответствующей избирательной комиссии.

Представляется, что применение на практике упомянутых норм может создать дополнительные препятствия для осуществления гражданами Российской Федерации своего права на участие в выдвижении кандидатов и создаст необоснованные трудности для кандидатов в процессе сбора подписей. Как показывает практика, в последнее время проведение выборов в России характеризуется чрезвычайно низкой активностью избирателей даже на выборах в те органы, которые осуществляют руководство повседневной жизнью населения (показательный пример – выборы во Владивостокскую городскую Думу). Что уж говорить об избирательной кампании в загадочный для простого обывателя орган государства с весьма неясным статусом. Таким образом, не станет сюрпризом тот факт, что во многих регионах избиратели будут просто игнорировать “специально отведенные места” для сбора подписей. Несмотря на снижение необходимого количества подписей по сравнению с требованиями Федерального закона “Об основных гарантиях…” с 2% до 0,1%, многие кандидаты на предстоящих выборах, видимо, не смогут достичь и этой заветной планки.

Более оправданным выглядит внимание авторов проекта к совершенствованию порядка проведения голосования и установления его итогов. Существует много проблем, связанных с проведением досрочного голосования, неоднократно поднимался вопрос и о неправомерном использовании так называемого “административного ресурса”. Однако в этом направлении, как и в ряде других, законопроект ничем новым не удивил.

Далеко не все недостатки правового регулирования выборов, обнаружившиеся в недавних российских избирательных кампаниях, удалось устранить. Так, при проведении выборов Президента РФ, и особенно депутатов Государственной Думы, больше всего споров возникало из-за достаточно расплывчатых, неконкретных норм законодательства, ставящих судьбу кандидата в зависимость от определения избирательной комиссией степени существенности допущенного им нарушения. Несмотря на многочисленные проблемы в применении на практике этих норм, в законопроекте снова используется термин “существенное нарушение” без четкого определения критериев существенности (пункт 3 статьи 56, пункт 2 статьи 104).

В частности, серьезным препятствием на пути реализации кандидатами своего пассивного избирательного права на прошедших выборах был отказ в регистрации по мотивам предоставления ими недостоверных сведений существенного характера. Исходя из этого, в проекте следовало бы уточнить процедуру отказа в регистрации по указанному основанию. С этой целью необходимо разграничить отказ в регистрации по мотиву нарушения закона и откладывание решения вопроса о регистрации из-за неполноты или недостоверности представленных сведений, для чего также следует определить сроки и порядок уточнения и дополнения тех сведений о кандидатах, которые были признаны избирательными комиссиями существенно недостоверными. Полагаем, что подобный подход к проблеме соответствует как юридическому смыслу процедуры регистрации, так и правовому содержанию такого деяния, как предоставление недостоверных или неполных сведений для регистрации, которое не является правонарушением (за исключением случаев фальсификации данных, доказательство чего должно осуществляться не избирательными комиссиями, а соответствующими компетентными органами).

Обращает на себя внимание то, что в проекте сохранены неадекватно широкие полномочия избирательных комиссий по применению к кандидатам таких санкций, как отказ в регистрации и отмена регистрации. К числу злоупотреблений правом на предвыборную агитацию отнесен ряд законных видов деятельности (с точки зрения законодательства о рекламе, благотворительной деятельности и т.п.) без учета их влияния на ход избирательной кампании, сохранена детальная регламентация предвыборной агитации, которая в ряде случаев вступает в противоречие с конституционными свободами слова и массовой информации.

Пунктом 1 статьи 60 и пунктом 7 статьи 61 проекта установлены ограничения на приобретение статуса соответственно доверенного лица зарегистрированного кандидата и наблюдателя для лиц, замещающих государственные или муниципальные должности. Абсолютно не ясен мотив подобных ограничений, особенно учитывая то обстоятельство, что в статье 2 проекта право на участие в выдвижении кандидата, в предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, а также в других избирательных действиях предоставлено каждому гражданину Российской Федерации.

В целях установления гарантий равноправия кандидатов при проведения предвыборной агитации федеральным избирательным законодательством закреплено право кандидата на получение бесплатных эфирного времени и печатной площади в так называемых “государственных” средствах массовой информации. В законопроекте подобные гарантии установлены только в отношении предоставления бесплатного эфирного времени. Печатную площадь кандидаты имеют право получить только за плату. Полагаем, что лишение кандидатов гарантированного минимума возможностей в проведении своей агитации может привести к нарушению равенства зарегистрированных кандидатов, так как некоторые небогатые кандидаты могут вообще лишиться возможности проведения агитации через печатные издания.

В положениях проекта, регулирующих проведение предвыборной агитации на телевидении и радио, обращает на себя внимание излишняя регламентация порядка использования кандидатами бесплатного эфирного времени. В соответствии со статьей 72 проекта одна вторая общего объема бесплатного эфирного времени отводится для проведения кандидатами дискуссий, “круглых столов”, иных совместных мероприятий. Не менее трех четвертей другой половины эфирного времени должно быть использовано кандидатом для его выступлений, пресс-конференций, интервью. Таким образом, объем эфирного времени, который кандидат может использовать по собственному усмотрению, составляет чуть больше 10% от общего выделяемого объема. На наш взгляд, такой порядок не совсем согласуется с общепринятой практикой предоставления максимальной свободы кандидату в выборе способов проведения своей агитации, а также с положениями самого проекта, согласно пункту 5 статьи 64 которого зарегистрированный кандидат наделен правом самостоятельно определять форму и характер своей предвыборной агитации.

В пункте 4 статьи 99 проекта содержится норма, согласно которой при проведении повторных выборов депутатов Палаты Представителей не могут быть вновь выдвинуты кандидаты, действия которых послужили основанием для признания основных выборов недействительными. Понятно желание разработчиков законопроекта наказать кандидатов, виновных в срыве выборов, однако на сегодня Конституцией Российской Федерации установлены только два основания, по которым пассивное избирательное право граждан России может быть ограничено – это признание судом гражданина недееспособным либо его содержание в местах лишения свободы по приговору суда.

В соответствии с частью первой статьи 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Вместе с тем, пункт 3 статьи 100 проекта существенно ограничивает это право. Согласно указанному пункту дополнительные выборы депутатов Палаты Представителей в соответствующих избирательных округах могут быть назначены только при наличии не менее пяти незамещенных депутатских мандатов. А если представить гипотетическую ситуацию, когда пятый незамещенный мандат не появится в течении всего срока полномочий Палаты Представителей, граждане РФ, проживающие в соответствующих избирательных округах, вообще будут лишены права иметь своего представителя в Парламенте.