В последнее время в средствах массовой информации активно обсуждается проблема третьего срока Минтимера Шаймиева.

А началось все с того, что 23 сентября 2000 г. Государственный Совет Татарстана принял постановление “О назначении выборов Президента Республики Татарстан”, которым выборы Президента республики, избранного на второй срок 24 марта 1996 г., были назначены на 24 декабря 2000 г. Таким образом, срок его полномочий был сокращен.

Предметом обсуждения стали два аспекта проблемы:

- правомерно ли был изменен срок полномочий главы республики;

- вправе ли ныне действующий Президент Татарстана Минтимер Шаймиев избираться на высшую должность этого субъекта Российской Федерации третий раз подряд?

После того, как 9 октября на пленарном заседании Госсовета постановление от 23 сентября по просьбе Президента Татарстана было отменено и принято решение о проведении выборов главы республики в конституционные сроки, то есть в марте 2001 г., вопрос о правомерности сокращения срока полномочий как бы отпал сам собой и о нем быстро забыли.

Но проблема-то осталась. В субъектах Российской Федерации наметилась тенденция проведения досрочных выборов. Сценарий, как правило, развивается таким образом. Действующий губернатор менее чем за полгода до истечения срока своих полномочий направляет в законодательный орган субъекта Федерации заявление о досрочном сложении полномочий, то есть об отставке, после чего, как того требует и федеральное законодательство, и законодательство субъектов РФ, принимается решение о назначении досрочных выборов. Кандидатом же на должность главы выдвигается тот же “отставной” губернатор, не оставляя соперникам ни одного шанса на победу по той причине, что сроки на ведение кампании в таких случаях сокращаются на треть и времени на “раскрутку” нового кандидата практически не остается.

Особенно “урожайным” в этом отношении был 1999 год. Досрочно прекратили свои полномочия действующие губернаторы Белгородской, Томской, Новгородской, Омской областей. И тут же все четверо были переизбраны на новый срок. В Томской области вообще сложилась необычная ситуация. С 18 сентября 1999 г. губернатор сложил с себя полномочия, а уже 19 сентября прошло голосование, принесшее ему очередную победу. Но это уже другая история.

2000 год чуть было не продолжил наметившуюся тенденцию. После вмешательства федерального Центра попытки досрочно прекратить полномочия Президента Республики Марий Эл и Президента Татарстана были своевременно предотвращены. Правда, губернатору Самарской области все же удалось досрочно уйти в отставку и вновь избраться на тот же пост.

К сожалению, Верховный Суд Российской Федерации в конечном итоге поддержал все решения региональных органов власти по изменению срока полномочий действующих губернаторов. На наш взгляд, такая практика связана с несовершенством действующего законодательства.

Как известно, законодательство РФ позволяет изменять (увеличивать или уменьшать) срок полномочий действующих органов только в случаях необходимости совмещения разноуровневых выборов, на срок не более 9 месяцев и только до мая 2001 г., а также, помимо других объективных оснований, перечисленных в статье 19 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”, и в случаях отставки по собственному желанию.

Вместе с тем, возвращаясь к вопросу о переносе срока выборов в Татарстане, - ни под одно из вышеперечисленных требований федерального законодательства ситуация в республике не подпадала. В данном случае “крайняя необходимость” переноса обусловливалась опять-таки стремлением “заблокировать” других кандидатов путем сокращения сроков подготовки выборов.

Можно согласиться с мнением председателя Кассационной коллегии Верховного Суда РФ А.Федина, высказанным им на одном из совещаний председателей избиркомов субъектов РФ, о том, что подобное поведение действующих глав есть не что иное как притворная сделка, которая совершена с целью прикрыть другую сделку - сократить свой срок полномочий, чтобы затем избраться на новый срок. На совещании было высказано также пожелание установить запрет для губернаторов, досрочно прекративших свои полномочия по собственному желанию, сразу же вновь выдвигать свою кандидатуру на ту же должность.

В этих случаях пока можно говорить только о моральной стороне вопроса. Ведь народ избирал глав субъектов Федерации на весь срок полномочий и их прекращение без уважительных причин нарушает обязательства, которые они взяли на себя, принеся присягу (клятву) при вступлении в должность перед населением, их избравшим. Может быть, стоило бы предусмотреть в тексте такой клятвы обязательство высшего должностного лица не выдвигать свою кандидатуру на новых выборах в случае сложения полномочий без уважительных причин. Тогда бы это имело правовой характер.

Еще более широкий общественный резонанс получила проблема “третьего срока” М.Шаймиева, который уже дважды избирался на должность Президента Республики Татарстан - в 1991 и 1996 годах. Оказалось, что эта проблема выходит далеко за рамки Татарстана и стоит перед многими главами субъектов Федерации.

Итак, что по этому поводу говорится в федеральном законодательстве и законодательстве Республики Татарстан?

Специального закона о том, что Президент Татарстана вправе, как это подавалось в некоторых средствах массовой информации, баллотироваться на третий срок в республике нет. Имеются два нормативно-правовых акта, которые этот вопрос регулируют, а точнее - не регулируют. Это - Конституция Республики Татарстан и Закон Республики Татарстан “О выборах Президента Республики Татарстан” от 13 мая 1991 г. (в редакции республиканского закона “О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Татарстан “О выборах Президента Республики Татарстан” от 22 сентября 2000 г.). Однако ни Конституция, ни закон не содержат разрешающих или запрещающих норм такого характера.

Статья 108 Конституции Татарстана, регулируя вопросы о праве быть избранным Президентом РТ, не устанавливает ограничений, связанных с невозможностью занимать должность или избираться на должность более двух сроков подряд, как это, к примеру, установлено в статье 81 (часть третья) Конституции РФ в отношении Президента России.

Однако стоит отметить, что в редакции Конституции Татарстана, принятой на всенародном референдуме в 1992 г., в части первой статьи 108 было закреплено, что “одно и то же лицо не может быть Президентом Республики Татарстан более двух сроков подряд”.

Можно предположить, что “задумка” избираться на третий срок подряд возникла в политических кругах Татарстана задолго до окончания второго срока полномочий М.Шаймиева, поскольку уже 27 ноября 1996 г., то есть немногим более чем через полгода после его избрания на президентский пост, соответствующим законом эта норма из Конституции РТ была исключена. Стоит задуматься какие последствия имела эта поправка. При отсутствии федерального регулирования этого вопроса, действующий президент республики получал возможность избираться и на третий, и на четвертый, и т.д. срок полномочий.

Надо учитывать и то, что в 1994 г. между Российской Федерацией и Татарстаном был заключен Договор “О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан”. В соответствии со статьей II Договора (подпункт 7) Республика Татарстан самостоятельно устанавливает систему государственных органов Республики Татарстан, порядок их организации и деятельности. Полномочия же по установлению общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления осуществляются совместно Российской Федерацией и Республикой Татарстан. На момент подписания этого договора общие принципы организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены не были. Поэтому строго формально субъект был вправе самостоятельно определять принципы организации государственной власти на своей территории. Но здесь возникает вопрос о правомерности упрощенного порядка внесения изменений в Конституцию республики, принятую на всенародном референдуме1.

Федеральная норма о том, что “высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) …не может избираться на указанную должность более двух сроков подряд” появилась только в октябре 1999 г. в Федеральном законе “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”. Ранее федеральное законодательство такого запрета не содержало2 .

Указанная норма Федерального закона имеет общеобязательный характер и требуется ее квалификация в отношении конкретного руководителя субъекта Российской Федерации. Если бы норма звучала, например, так: “Одно и то же лицо не может избираться …на должность или занимать должность”, тогда квалификация была бы проще.

Итак не в праве избираться более двух сроков подряд высшее должностное лицо - оно же, исходя из буквы закона, является руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Между тем, согласно Конституции Республики Татарстан руководителем высшего исполнительного органа Республики Татарстан, является Премьер-министр, а Президент является руководителем органов управления. Тогда норма Федерального закона вводит запрет на бессрочное занятие должности не только для Президента, но и Премьер-Министра Татарстана. И мы согласны с подобной логикой. Ведь федеральная Конституция, вводя ограничение в два срока непрерывного пребывания в должности Президента РФ, предполагает и смену Правительства. И тем самым, последовательно проводит принцип сменяемости руководящих кадров во всей ветви исполнительной власти. А в Татарстане фундаментальный принцип организации исполнительной власти, входящей в единую федеральную систему был изменен в 1996 г. не только вопреки волеизъявлению ее граждан, выраженной на референдуме республики, но и в противоречие с Конституцией РФ. Ведь получается что, региональный Президент может “пересидеть” федерального Президента по срокам пребывания его у власти, на примере Татарстана, как минимум в два раза.

С нашей точки зрения, установление в Федеральном законе нормы о запрете избираться более двух сроков подряд в ее нынешнем виде нарушает принцип равноправия граждан и равные права высших должностных лиц равноправных субъектов Российской Федерации. Скорее всего, она была сформулирована в таком виде (избираться, а не занимать должность) исключительно для того, чтобы некоторые главы субъектов Федерации имели возможность занять эту должность в третий раз. И вот почему.

Как известно, некоторые руководители субъектов РФ первый раз не избирались, а назначались на эту должность Указом Президента Российской Федерации. Так, в декабре 1999 г. А.Тяжлов, находившийся к тому времени на посту губернатора Московской области второй срок подряд (первый раз назначен, а второй раз избран), мог вновь баллотироваться в губернаторы и занять эту должность в третий раз в случае своего избрания (как мы помним, он не был избран), а М.Шаймиев, который прошел процедуру всенародного избрания (без назначения), сделать это не вправе? Можно привести и другие примеры. То есть, для одних и фактически, и юридически - три срока, а для других и фактически, и юридически - только два. Налицо явное неравенство. Таким образом, анализ данной нормы по кругу лиц еще раз подтверждает необходимость уточнения этой нормы и приведения ее в соответствие с Конституцией РФ.

Как говорят, у субъектов Российской Федерации (в том числе и у Татарстана) еще есть время. В соответствии со статьей 30 Федерального закона “Об общих принципах организации…” установлен переходный период - два календарных года со дня вступления этого закона в силу - для приведения законодательства субъектов Федерации в соответствие с федеральным. Кто, в этом случае, заставит регионального законодателя включить данную норму в свои местные законы? Ведь установка дана на устранение противоречий федеральному законодательству. Но отсутствие такой нормы в законе субъекта таким противоречием являться не будет. Здесь можно говорить только о пробеле правового регулирования. Но противоречие и пробел - это одно и то же. Противоречие - это когда одно положение исключает другое, не совместимое с ним. А отсутствие аналогичной нормы о “третьем сроке” в законе субъекта в этом смысле противоречить федеральному законодательству не будет. Самое главное, что Конституции Российской Федерации отсутствие норм о таком запрете противоречить не будет, так как у нас никто не может быть лишен права быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления, кроме лишенных дееспособности по решению суда и находящихся в местах лишения свободы по приговору суда.

Тогда на что в этом смысле есть время у субъектов Российской Федерации и у Татарстана в частности?

Может быть, к этой проблеме стоит подойти по-другому, установив в законе, что на третий (и четвертый, и пятый) срок избираться можно, но избранным это лицо может считаться только в случае, если за кандидата проголосует, к примеру, не менее 70% избирателей, принявших участие в голосовании. И если окажется, что это высшее должностное лицо поддерживает большинство населения, если он оправдал доверие избирателей, - то почему бы нет?

Кстати сказать, ограничение двумя сроками нарушает не только пассивное, но и активное избирательное право всего населения того или иного региона, которое не хочет избирать никого другого, кроме своего, действующего вот уже почти 10 лет, руководителя субъекта РФ. Это нежелание может вылиться в голосование против всех кандидатов бесконечное количество раз.

Предлагаемая нами норма введет режим “усложненного” избрания для действующего руководителя субъекта РФ и “облегченный” вариант для его соперников. С учетом возможностей использования административного ресурса действующими главами регионов, именно этот вариант может создать равные условия для кандидатов на пост высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Приведенная аргументация может быть не является бесспорной и повлечет множество оппонентских отзывов.

Обратим внимание еще на одно противоречие Федерального закона положениям Конституции РФ о том, что в Российской Федерации не имеют права быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления только граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Никаких других ограничений прав граждан Российской Федерации на выборах в субъектах Федерации Конституция РФ не знает. Поэтому губернатору, у которого истекает второй срок полномочий, никто не вправе запретить участвовать в выборах в третий раз.

В этой связи в Федеральном законе “Об общих принципах организации…” необходимо изменить редакцию с тем, чтобы высшее должностное лицо не могло занимать эту должность более двух сроков подряд. Здесь нужна полная аналогия с редакцией статьи Конституции РФ в отношении Президента России. В противном случае получается, что в федеральном законодательстве появились нормы, которые умаляют (нарушают) неотчуждаемые права и свободы граждан. Наличие таких норм не может быть оправдано ничем, кроме необходимости защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Исходя из принципов статьи 32 Конституции РФ и единства системы государственной власти в Российской Федерации, установленного той же Конституцией (часть вторая статьи 77), полагаем, что лицо, избиравшееся на высшую должность субъекта Федерации два раза подряд, вправе участвовать в избирательной кампании и в третий раз и призвать своих избирателей проголосовать за другого кандидата, однако занять эту должность на третий срок подряд это лицо не вправе.

Мы назвали лишь ряд агрументов, которые касаются материальных норм, установивших запрет избрания на должность на два срока полномочий. И как видим здесь есть целый ряд серьезных противоречий. Но еще больше противоречий возникает при анализе действия этой нормы во времени и по кругу лиц, которых эта норма касается или будет касаться после внесения возможных поправок в закон (эта попытка уже предпринималась в Государственной Думе по изменению действий этой нормы во времени). Поэтому лучший способ решения проблемы третьего - четвертого срока полномочий является приведение данной нормы в строгое соответствие с Конституцией РФ, ее принципам сменяемости руководящих кадров и построения единой системы государственных органов исполнительной власти в РФ.

Что же касается проблемы третьего срока Минтимера Шаймиева, то она, ввиду существующих противоречий федерального законодательства Конституции РФ и тех поправок, которые были внесены в Конституцию Республики Татарстан об исключении из нее соответствующей нормы, может быть решена только в Конституционном Суде РФ и желательно до начала избирательной кампании в Татарстане.