Независимый институт выборов 2-3 октября Российский общественный институт избирательного права провел в Москве семинар на тему “Правовые аспекты региональных избирательных кампаний”.
На семинар собралось более 150 участников – профессионалы, теоретики и практики избирательного права, законодатели и организаторы избирательного процесса, в том числе депутаты Государственной Думы, представители ЦИК РФ, ученые, адвокаты и юристы, специализирующиеся на избирательном праве, представители исполнительных и законодательных ветвей власти субъектов РФ, мэрий ряда городов, избирательных комиссий различного уровня, политических партий и движений, кандидаты на выборные должности из 34 субъектов Федерации. Независимый институт выборов на семинаре представляли исполнительный директор, кандидат политических наук В.В.Мокеев и директор Дирекции правовых программ, кандидат юридических наук Л.Г.Алехичева.
Вел семинар заместитель председателя Совета РОИИП Е.А.Цветков.
На обсуждение были вынесены следующие вопросы:
- законодательные основы проведения избирательной кампании; смежные отрасли законодательства;
- подготовка, обучение и повышение правовой культуры участников избирательного процесса;
- правовые особенности выдвижения и регистрации кандидатов;
- правовые рамки ведения предвыборной агитации;
- методы и способы блокировки фальсификации выборов;
- судебная практика по избирательным спорам и правовое регулирование в сфере рассмотрения обращений избирательными комиссиями;
- пути совершенствования российского избирательного законодательства.
Первый день работы семинара был посвящен правовым проблемам организации избирательной кампании.
В докладе “Правовые аспекты избирательной кампании кандидата: от выдвижения до дня голосования” председатель оргкомитета семинара, член аналитической группы по избирательному законодательству при Комитете Госдумы по государственному строительству И.Б.Борисов акцентировал внимание участников на особенностях российского избирательного процесса - смещении акцента избирательных технологий в правовое поле, правовой неграмотности населения, недостаточной правовой и профессиональной подготовке организаторов выборов, возможности фальсификаций на любом этапе выборов, несовершенстве избирательного законодательства, особенно регионального, противоречивости и двойственности его толкования. Именно над этими проблемами, подчеркнул докладчик, сегодня работают все заинтересованные стороны - от ЦИК, Администрации Президента РФ до общественных правозащитных организаций и отдельных кандидатов на выборные должности.
Продолжая тему, поднятую И.Б.Борисовым, депутат Государственной Думы, председатель Комиссии по изучению практики применения избирательного законодательства Российской Федерации при подготовке и проведении выборов и референдумов в Российской Федерации А.И.Салий также остановился на особенностях проведения избирательных кампаний в нашей стране. К числу наиболее характерных особенностей он отнес подавляющую юридическую безграмотность кандидатов и многих других участников избирательного процесса, “воровство” голосов избирателей, возрастание роли административного ресурса, использование избиркомов как “инструмента приведения к власти угодного администрации кандидата” и другие. Коснувшись уже идущих и предстоящих региональных кампаний, А.Салий высказал мнение, что они будут носить жесткий характер и проходить в форме борьбы бывших первых секретарей обкомов КПСС, пересевших в кресла губернаторов, с новой финансовой элитой, которая хочет править сама. При этом, по его прогнозам, будут применяться все возможные методы фальсификаций, апробированные в ходе президентских кампаний 1996 и 2000 гг. и думской кампании 1999 г. Обратившись к проблеме нарушений законодательства о выборах, докладчик предложил разделить их на две группы: нарушения закона в связи с его незнанием и преднамеренные нарушения. По утверждению докладчика, нарушения возможны и имеют место на любом этапе проведения кампании - при формировании списков избирателей (приписываются “мертвые души” и даже “мертвые улицы и дома”, к примеру, в Татарстане), досрочном голосовании, голосовании на избирательных участках (отвлечение внимания наблюдателей, вброс бюллетеней, заполненных за нужного кандидата), подсчете голосов (подмена бюллетеней и др.), составлении протоколов избирательными комиссиями, определении результатов выборов и т.п. Приведя несколько конкретных примеров фальсификаций, имевших место, по его утверждению, на выборах в Татарстане, А.Салий предложил свой метод их предотвращения путем установления контроля за действиями избирательных комиссий на всех этапах кампании - от назначения выборов до официального объявления их итогов. Высказал докладчик и ряд конкретных предложений в этой области, в частности, по введению нормы ответственности за изготовление “левых” бюллетеней, организации системы контроля за изготовлением бюллетеней, повышению уровня их защищенности, исключению из законодательства нормы о досрочном голосовании.
Руководитель Дирекции правовых программ Независимого института выборов, к.ю.н. Л.Г.Алехичева подняла очень важную и актуальную проблему - соотношения и взаимодействия федерального и регионального избирательного законодательства. Отметив, что выборы в субъектах Федерации не являются предметом правового регулирования исключительно со стороны самих субъектов, докладчица высказалась за обязательное согласование, взаимную увязку позиций федерального законодателя и законодателей субъектов РФ. По ее мнению, это согласование требуется как на уровне концептуальной разработки механизма правового регулирования выборов в субъектах РФ, так и на уровне регулирования отдельных институтов избирательного права. Вместе с тем, как подчеркнула Л.Алехичева, к выборам в субъектах РФ нельзя применять единый унифицированный режим правового регулирования, поскольку они представляют собой систему взаимосвязанных институтов, для каждого из которых характерен свой, особый режим правого регулирования.
Практическим опытом подготовки специалистов в области избирательного права и избирательных технологий поделились доцент кафедры конституционного права юрфака МГУ им. М.В.Ломоносова, к.ю.н. Е.А.Лукьянова, доцент кафедры политологии и политического управления РАГС при Президенте РФ, к.ф.н. М.Ю. Мизулин и руководитель Российского центра обучения избирательным технологиях при ЦИК РФ, д.ю.н., академик РАЕН Ю.А.Веденеев.
Во второй день работы семинара обсуждались проблемы правового контроля за выборами.
В выступлении исполнительного директора Независимого института выборов, к.п.н. В.В.Мокеева были затронуты вопросы формирования избирательных комиссий, в частности, участия в этом процессе политических объединений. По его мнению, многие положения законодательства, регулирующие участие партий в формировании избиркомов, ущемляют права большинства избирательных объединений, так как в привилегированном положении оказываются парламентские партии. Это приводит к неравенству политических объединений как субъектов избирательного процесса. Отметив особую роль членов избиркомов с правом совещательного голоса в избирательных кампаниях, докладчик предложил для повышения эффективности работы и авторитета этого общественного института активизировать встречные усилия как самих политических общественных объединений, так и избирательных комиссий всех уровней. Коснувшись предстоящих региональных избирательных кампаний, выступающий подчеркнул, что они позволят выявить изъяны в законодательстве и в то же время использовать разнообразные организационные формы для обеспечения успешной работы представителей общественных объединений в составе избиркомов.
На роли общественных организаций в ходе проведения, организации и контроля выборов, а также участии в контроле международных наблюдателей остановился в своем докладе исполнительный директор Института развития избирательных систем А.В.Юрин. Основываясь на практическом опыте наблюдения на выборах в РФ, накопленном за последние восемь лет, он выделил наиболее типичные нарушения, которые регистрируются наблюдателями, и наиболее типичные проблемы, с которыми они сталкиваются. Коснувшись взаимоотношений наблюдателей, в том числе международных, с сотрудниками избирательных органов и местными администрациями, докладчик констатировал, что они заметно меняются в лучшую сторону.
Проблеме обжалования нарушений избирательных прав граждан и избирательным спорам посвятила свой доклад член ЦИК РФ Л.А.Агеева. По ее словам, наиболее часто обжалуются: 1) изменение сроков выборов (выборы могут быть признаны недействительными, если они проходят не в установленный законом срок); 2) несоответствия федерального и регионального законодательства; 3) результаты досрочного голосования (к примеру, на выборах мэра Владивостока в этом году); 4) действия или бездействие избирательных комиссий, финансовые нарушения и иные злоупотребления с их стороны. Полемизируя с А.Салием, выступающая сообщила, что по результатам проверки ЦИК никаких документально оформленных нарушений избирательного законодательства на выборах в Татарстане не выявлено.
С информацией о проекте Федерального закона “О выборах депутатов Палаты Представителей Парламента Союзного государства первого созыва от Российской Федерации” и направлениях совершенствования российского избирательного законодательства выступила начальник отдела федерального законодательства о выборах и референдумах Правового управления аппарата ЦИК РФ М.В.Гришина. Она привлекла внимание участников семинара к тому, что закон, учитывающий практику проведения федеральных избирательных кампаний в России 1999-2000 годов, отошел от ряда положений закона об основных гарантиях и содержит ряд новелл, в частности, в вопросах выдвижения кандидатов, правил ведения предвыборной агитации, порядка подсчета голосов избирателей. В ходе подготовки законопроекта о выборах в Союзный Парламент ко второму чтению докладчица предложила заложить в него ряд новых подходов к участию в выборах политических партий, к вопросам регулирования информационного обеспечения избирательных кампаний, дифференциации ответственности за нарушения избирательного законодательства, повышения гарантий общественного контроля за установлением итогов голосования и определением результатов выборов. По мнению М.Гришиной, содержащиеся в проекте закона новеллы могут стать прообразом изменений, которые должны быть внесены в федеральные законы о выборах в РФ в преддверие нового избирательного цикла 2003-2004 годов.
Опыт специалистов Российского общественного института избирательного права по правовому сопровождению избирательных кампаний, выявлению фальсификаций и альтернативному определению итогов голосования обобщил в своем докладе председатель Координационного совета РОИИП В.А.Курман. По его словам, необходимость правового сопровождения кампаний очевидна, поскольку арсенал PR-технологий уже исчерпан, и политтехнологи “вынуждены переходить на правовое поле борьбы за власть, вернее, войны за власть”. Целями правового сопровождения избирательной кампании являются: “удержание” кандидата на дистанции - обеспечение выдвижения и проведения кампании кандидата в рамках избирательного законодательства; юридическое “удаление” конкурентов с дистанции при нарушении ими избирательного законодательства; выявление нарушений и фальсификаций при голосовании и установлении итогов; формирование доказательной базы по нарушениям избирательных прав, избирательного законодательства, попыткам фальсификаций, противоправным действиям участников избирательного процесса и организаторов выборов; судебная защита и восстановление избирательных прав кандидата.
Согласившись с прозвучавшим во многих выступлениях тезисом о возможности фальсификаций на всех этапах избирательной кампании, В.Курман не исключил использования в этих целях и системы ГАС “Выборы”. По его мнению, блокировка фальсификаций возможна только при наличии двух взаимосвязанных систем: 1) организационно-кадровой системы наблюдения за голосованием и составлением протоколов и 2) компьютерной системы альтернативного определения итогов голосования. Особый интерес участников семинара вызвал представленный В.Курманом компьютерный комплекс “Итоги-2000”, разработанный РОИИП по аналогии с системой ГАС “Выборы”, но применяющийся исключительно в масштабах региона. По утверждению докладчика, этот комплекс, прошедший апробацию в ряде субъектов РФ и доказавший свою эффективность, позволяет реально контролировать подсчет голосов и установление результатов выборов.
В течение двух дней на семинаре выступили также начальник Информационно -аналитичес- кого управления аппарата Полномочного представителя Президента РФ в Центральном федеральном округе, к.ф.н. Т.А.Штукина (“Роль и место Полномочного представителя Президента РФ в Центральном федеральном округе в субъектах Российской Федерации при организации и проведении выборов как института народовластия”), член ЦИК РФ Е.П.Дубровина (“Обеспечение законности и соблюдение избирательных прав граждан ЦИК РФ и комиссиями субъектов Российской Федерации”), проректор Московского нового юридического института, директор правовых программ РОИИП С.Ю.Чудина (“Правовое регулирование механизма финансирования выборов”), д.ю.н., заведующий кафедрой конституционного права юридического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова С.А.Авакьян (“Избирательная система Российской Федерации: некоторые тенденции современного развития”), член Московской коллегии адвокатов “Адвокатская палата”, к.ю.н. В.К.Суворов (“Некоторые общие проблемы правового сопровождения избирательной кампании”) и другие.
На семинаре состоялся полезный обмен опытом, накопленным при организации и проведении выборов, рассмотрении избирательных споров, судебных разбирательствах, в ходе подготовки и обучения участников избирательного процесса. В докладах и выступлениях затрагивались проблемы развития и совершенствования избирательного законодательства, правового сопровождения выборов, прозвучали конкретные предложения, в частности, о необходимости разработки избирательного кодекса, в равной мере защищающего права и законные интересы всех участников (субъектов) избирательного процесса применительно к любому уровню выборов.