По существу запроса Государственной Думы Астраханской области, в котором содержится просьба признать не соответствующими Конституции Российской Федерации положения пункта 5 статьи 48, статьи 51, пункта 6 статьи 52, пунктов 1–3, 5 и 6 статьи 54, статьи 58, пункта 5 статьи 59 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” (далее – Федеральный закон), считаю необходимым дать следующие ответы на вопросы, поставленные в обращении судьи Конституционного Суда Российской Федерации Мельникова Николая Васильевича.

1.1. Социальный и юридический смысл установленного законом порядка финансирования выборов заключается, во-первых, в обеспечении равных условий ведения предвыборной деятельности для конкурирующих на выборах кандидатов или избирательных объединений, во-вторых, в ограничении влияния больших денег на результаты выборов, в-третьих, в обеспечении прозрачности финансирования избирательных кампаний. С этой целью устанавливается, что каждый кандидат (при выборах по мажоритарной системе) или каждое избирательное объединение (при выборах по пропорциональной системе) создает один избирательный фонд, исключительно из которого должны финансироваться все расходы, направленные на получение определенного результата на выборах. Предельные размеры расходования средств избирательного фонда устанавливаются законом едиными для всех конкурирующих между собой кандидатов (избирательных объединений). Устанавливаются ограничения для внесения в фонды собственных средств кандидатов и избирательных объединений и пожертвований в фонды со стороны одного физического или юридического лица, а также перечень физических и юридических лиц, которые не вправе вносить пожертвования (иностранные граждане и юридические лица, государственные, муниципальные, религиозные и благотворительные организации и т.п.). Все поступления в фонд и расходы из него подлежат обязательной отчетности, а наиболее крупные должны публиковаться в средствах массовой информации.

Таким образом, закон не предусматривает ни создание гражданами, не являющимися кандидатами, собственных избирательных фондов, ни возможность граждан проводить предвыборную агитацию с использованием финансовых средств помимо избирательного фонда кандидата (избирательного объединения).

Вместе с тем, закон не исключает, во-первых, участие граждан в предвыборной агитации без финансовых затрат; во-вторых, их участие в агитации в команде кандидата (избирательного объединения). Более того, не исключается вариант, когда гражданин, по договоренности с кандидатом (руководством избирательного объединения), вносит свои средства в избирательный фонд кандидата (избирательного объединения), а затем на эти средства с согласия кандидата (руководства избирательного объединения) изготавливаются агитационные материалы, которые сам этот гражданин и распространяет.

1.2. Полагаем, что установленный законом порядок финансирования выборов, фактически запрещающий гражданам вести предвыборную агитацию, требующую финансовых затрат, иначе как через избирательный фонд кандидата (избирательного объединения), является определенным ограничением конституционного права граждан передавать, производить и распространять информацию, предусмотренного частью 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации.

1.3. Вместе с тем, полагаем, что такое ограничение отвечает защищаемым Конституцией Российской Федерации целям. Как отмечалось в пункте 1.1 настоящего заключения, одной из целей регулирования финансирования выборов является обеспечение равных условий ведения предвыборной деятельности для конкурирующих на выборах кандидатов или избирательных объединений. В случае, если гражданам будет разрешено создавать собственные избирательные фонды, может быть создано практически неограниченное число фондов-сателлитов, и тем самым реальный размер расходов на избирательную компанию отдельных кандидатов может значительно увеличиться. Помимо нарушения принципа равенства кандидатов, это приведет и к усилению влияния больших денег на результаты выборов – кандидаты, обладающие большими денежными средствами, получат значительные преимущества. Если же разрешить гражданам расходовать на предвыборную агитацию средства помимо избирательных фондов, то будет утрачена возможность обеспечить прозрачность финансирования выборов, возникнет реальная угроза использования для финансирования выборов тех средств, которые не должны быть использованы в данных целях – государственных, зарубежных, криминальных и т.п., что может привести к искажению волеизъявления граждан и тем самым к нарушению конституционного принципа народовластия. Таким образом, полагаем, что обсуждаемое ограничение прав граждан необходимо в целях защиты основ конституционного строя, прав и законных интересов других лиц, что предусмотрено частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации.

1.4. Полагаем, что обсуждаемое ограничение соответствует и конституционным критериям соразмерного ограничения прав и свобод, установленным в части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации. Согласно правовой позиции, неоднократно сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации (в том числе в Постановлении от 30 октября 2003 года № 15-П), ограничения конституционных прав должны быть необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений; в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания. Полагаем, что обсуждаемое ограничение не посягает на само существо права граждан на участие в предвыборной агитации и не приводит к утрате его реального содержания, поскольку, как отмечалось в пункте 1.1 настоящего заключения, граждане сохраняют право участвовать в предвыборной агитации, в том числе и с использованием собственных финансовых средств.

1.5. Следует также отметить, что Федеральный закон разграничивает понятия “информирование избирателей” и “предвыборная агитация”. Обсуждаемые ограничения относятся исключительно к предвыборной агитации, в то время как основное требование к информационным материалам, распространяемым не только через средства массовой информации, но и иным способом, состоит в том, что их содержание должно быть объективным, достоверным и не должно нарушать равенство кандидатов, избирательных объединений (п. 2 ст. 45).

В связи с этим полагаем, что оспариваемые положения Федерального закона не запрещают гражданам самостоятельно распространять информационные материалы о кандидатах (избирательных объединениях), отвечающих требованиям объективности, достоверности и равноправия кандидатов (избирательных объединений), в том числе и с использованием собственных финансовых средств. Данный вывод вытекает в том числе и из правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 30 октября 2003 года № 15-П, согласно которой “критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели – склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению”.

Однако, по нашему мнению, цитированная выше позиция Конституционного Суда не в полной мере получила отражение в ходе корректировки Федерального закона, осуществленной в 2005 г. Во-первых, в пункте 4 статьи 2 сохранено определение предвыборной агитации, согласно которому агитацией является деятельность, не только “имеющая целью побудить”, но и “побуждающая” избирателей к голосования за или против кандидата (кандидатов, список, списки кандидатов). Во-вторых, статья 48 была дополнена пунктом 2¹, согласно которому наличие агитационной цели является необходимым признаком предвыборной агитации только в отношении действий представителей средств массовой информации при осуществлении ими профессиональной деятельности.

Полагаем, что цитированная выше позиция Конституционного Суда относится ко всем гражданам без исключения. И хотя положения пункта 4 статьи 2 и пункта 2¹ статьи 48 Федерального закона не относятся к предмету данного запроса, считаем важным, чтобы Конституционный Суд в мотивировочной части своего решения выразил свою позицию по данному вопросу, поскольку он имеет непосредственное отношение к рассматриваемому делу. По нашему мнению, обсуждаемые ограничения можно считать отвечающими критерию соразмерности только в том случае, если они относятся лишь к деятельности, имеющей целью побудить избирателей голосовать за или против кандидата (кандидатов, список, списки кандидатов).

2. Давая для Конституционного Суда экспертное заключение по жалобе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, связанной с невозможностью ведения гражданами агитации “против всех” за счет собственных средств, мы отмечали, что “в условиях, когда кандидатам и гражданам закон предоставляет право и возможность вести предвыборную агитацию с целью побудить избирателей проголосовать за них, обсуждаемое ограничение прав граждан на проведение агитации против всех кандидатов (списков кандидатов) является чрезмерным, не отвечает требованиям справедливости и не является соразмерным конституционно признаваемым целям таких ограничений”.

Вместе с тем, и в отношении агитации “против всех” мы не считали правильным разрешение вести подобную агитацию без какого-либо финансового контроля. По нашему мнению, федеральное законодательство содержало пробел в регулировании порядка проведения агитации против всех кандидатов (списков кандидатов), и федеральному законодателю следовало устранить данный пробел.

Эта наша позиция получила поддержку Конституционного Суда. Согласно Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 14 ноября 2005 года № 10-П, “федеральному законодателю надлежит незамедлительно принять меры по урегулированию порядка осуществления гражданами права на проведение предвыборной агитации против всех кандидатов”.

По нашему мнению, такое регулирование должно предполагать возможность создания гражданами специальных избирательных фондов для финансирования агитации “против всех”. В этом случае могут быть созданы равные условия для агитации за кандидатов и против всех кандидатов.

Любарев А.Е.

26 апреля 2006 г.