По существу жалобы гражданина Худенко В.В., в которой содержится просьба признать не соответствующим Конституции Российской Федерации положение пункта 2 статьи 59 Закона Калининградской области “О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления Калининградской области”, считаю необходимым дать следующее заключение.

1. Заявитель обжалует положение Закона Калининградской области “О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления Калининградской области”, согласно которому если на депутатский мандат претендуют кандидаты, получившие равное число голосов избирателей, избранным считается кандидат, зарегистрированный раньше. По мнению заявителя, такое положение закона предусматривает, что победа на выборах определяется не демократическим способом, а исключительно техническим фактором, что, по его мнению, противоречит принципу народного суверенитета, закрепленному в статье 3 Конституции Российской Федерации, а также принципу равенства прав граждан, закрепленному в статье 19 Конституции Российской Федерации.

2. Обжалуемое положение Закона Калининградской области является типичным для российских региональных законов. Аналогичное положение обнаруживается в законах о выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) представительных органов муниципальных образований многих субъектов Федерации: Республики Тыва, Чувашской Республики, Ставропольского и Хабаровского краев, Астраханской, Вологодской, Воронежской, Кировской, Ленинградской, Липецкой, Мурманской, Новгородской, Новосибирской, Псковской, Тамбовской, Тверской, Томской, Тюменской областей и др. Оно также присутствует в Модельном законе “О выборах депутатов представительного органа муниципального района”, подготовленном в 2005 году временным творческим коллективом Научно-методического совета при ЦИК России (Вестник ЦИК России, 2006, № 1, с. 145–297).

3. Ситуация, когда два кандидата, претендующие на один мандат, получают равное число голосов, достаточно редкая. Тем не менее, на муниципальных выборах, где число избирателей в избирательном округе невелико, такая ситуация является вполне вероятной. Именно это и произошло на досрочных выборах депутатов Совета депутатов Пионерского городского округа Калининградской области пятого созыва по одномандатному избирательному округу № 10, прошедших 2 декабря 2007 года. При общем числе избирателей, включенных в список избирателей, равном 589, и числе избирателей, принявших участие в голосовании, равном 337, оба баллотировавшихся кандидата (Л.М. Виницкая и В.В. Худенко) получили равное число голосов – 153 голоса, еще 31 избирательный бюллетень был признан недействительным.

4. Теоретически возможны разные варианты законодательного разрешения подобной ситуации:

а) признание выборов несостоявшимися (в многомандатном округе – признание соответствующего мандата незамещенным) – результатом будет либо наличие вакантного мандата (что нарушает права избирателей данного избирательного округа), либо проведение повторных выборов, требующих дополнительных затрат;

б) повторное голосование (перебаллотировка) – хотя этот способ в наибольшей степени отвечает принципу демократии, поскольку решение оставляется за избирателями, он имеет много недостатков, общих для избирательных систем с перебаллотировкой: дополнительные затраты, затягивание избирательной кампании, возможность изменения позиции голосующих, возможность изменения числа голосующих (напомним, что основные выборы проходили одновременно с выборами депутатов Государственной Думы, на которых активность обычно выше, чем на муниципальных выборах); кроме того, повторное голосование обычно не применяется в тех случаях, когда на основных выборах баллотировались всего два кандидата (как в рассматриваемом случае);

в) определение победителя путем жеребьевки;

г) определение победителя на основании юридически значимых фактов – возраст, время подачи документов на регистрацию, время регистрации, число представленных действительных и достоверных подписей избирателей (если все кандидаты представляют подписи) и т.п.

5. В связи с изложенным полагаем, что само по себе положение, предусматривающее определение победителя выборов в случае получения кандидатами равного числа голосов на основании иных (помимо числа голосов избирателей) юридически значимых фактов, не нарушает принципов демократии, поскольку выбор осуществляется между кандидатами, получившими достаточную поддержку избирателей, и поскольку другие варианты разрешения данной ситуации имеют очевидные недостатки. В то же время, данное положение может нарушать принцип равенства кандидатов в том случае, если юридически значимый факт, на основании которого определяется победитель, может быть объектом произвольного выбора либо может являться дискриминирующим фактором.

6. Дата и время регистрации кандидата определяется двумя факторами. Первый фактор – дата и время подачи кандидатом документов на регистрацию. Второй фактор – время, требуемое избирательной комиссии для проверки представленных кандидатом документов.

Первый фактор зависит от самого кандидата, а в случае его выдвижения избирательным объединением – также от данного избирательного объединения. И хотя возможности кандидата в зависимости от способа выдвижения (самовыдвижение; выдвижение избирательным объединением, представленным в Государственной Думе; выдвижение избирательным объединением, не представленным в Государственной Думе) заметно отличаются, ни Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, ни Закон Калининградской области “О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления Калининградской области” не содержат юридических препятствий для представления документов на регистрацию на следующий день после дня официального старта избирательной кампании (официальной публикации решения о назначении выборов). В частности, согласно пункту 1 статьи 28 Закона Калининградской области “О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления Калининградской области” число подписей в поддержку выдвижения кандидата (выдвинутого в порядке самовыдвижения или выдвинутого избирательным объединением, не представленным в Государственной Думе), необходимое для его регистрации, составляет 1 процент от числа избирателей, зарегистрированных на территории одномандатного избирательного округа, а согласно пункту 1 статьи 37 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, это число не может быть менее 10. Таким образом, для избирательных округов с числом избирателей менее одной тысячи, в поддержку выдвижения кандидата требуется собрать всего 10 подписей, что несложно сделать в течение одного дня.

Таким образом, если бы в Законе Калининградской области предусматривалось, что в случае равного числа голосов избранным считается кандидат, раньше подавший документы на регистрацию, такое положение, на наш взгляд, не противоречило бы принципу равенства кандидатов.

7. Иная ситуация со временем, в течение которого избирательная комиссия проверяет поданные на регистрацию документы и принимает решение о регистрации. Во-первых, ни Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, ни Закон Калининградской области “О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления Калининградской области” не содержат требований о том, чтобы очередность регистрации кандидатов соответствовала очередности подачи ими документов на регистрацию. Единственное требование – комиссия должна проверить документы и принять решение в течение пяти дней (п. 16 ст. 29 Закона Калининградской области), однако сложившаяся практика толкования и применения подобных норм закона допускает регистрацию кандидата ранее установленного законом срока. Это позволяет избирательной комиссии произвольно или на основании соображений, не связанных с очередностью подачи кандидатами документов, определять дату и время (то есть очередность) регистрации кандидатов.

Во-вторых, Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и Закон Калининградской области “О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления Калининградской области” содержат положение, согласно которому кандидат должен быть извещен о результатах проверки представленных им подписных листов не менее чем за двое суток до заседания, на котором будет рассматриваться вопрос о его регистрации. Таким образом, кандидат, представивший подписные листы, не может быть зарегистрирован ранее чем через два дня после представления им документов на регистрацию. В отношении кандидатов, выдвинутых политическими партиями, представленными в Государственной Думе, и кандидатов, регистрируемых на основании избирательного залога, подобных временных ограничений нет, тем самым отсутствуют юридические препятствия для их регистрации в день подачи ими соответствующих документов. Таким образом, кандидаты, регистрируемые на основании подписных листов, оказываются в отношении времени их регистрации в ущемленном положении.

Так, заявитель отмечает, что Избирательная комиссия Муниципального образования “Пионерский городской округ” регистрировала кандидатов, выдвинутых политическими партиями, и кандидатов, выдвинутых в порядке самовыдвижения, на разных заседаниях, предоставив тем самым кандидатам, выдвинутым политическими партиями, преимущество в случае получения ими равного с кандидатами–самовыдвиженцами числа голосов избирателей.

8. Исходя из изложенного, полагаем, что положение пункта 2 статьи 59 Закона Калининградской области “О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления Калининградской области”, согласно которому если на депутатский мандат претендуют кандидаты, получившие равное число голосов избирателей, избранным считается кандидат, зарегистрированный раньше, рассматриваемое в правовом единстве с положениями данного закона, определяющими порядок выдвижения и регистрации кандидатов (статьи 24–29), не соответствует принципу равенства прав и свобод граждан, закрепленному в статье 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.

Для исправления указанного недостатка в законе может быть установлено, что в случае если на депутатский мандат претендуют кандидаты, получившие равное число голосов избирателей, избранным считается кандидат, определяемый жребием, либо для определения избранного кандидата используются юридически значимые факты, которые не нарушают равенство кандидатов (например, время подачи ими документов на регистрацию).

Начальник сектора мониторинга избирательных кампаний
Независимого института выборов,
кандидат юридических наук

Любарев А.Е.

7 мая 2008 г.