ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ

По существу жалобы Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, в которой содержится просьба признать положения пункта 5 статьи 48 и статьи 58 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, пункта 7 статьи 63 и статьи 66 Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации” не соответствующими Конституции Российской Федерации, считаю необходимым дать следующие ответы на вопросы, поставленные в обращении судьи Конституционного Суда Российской Федерации Бондаря Николая Семеновича.

1. В соответствии с пунктом 4 статьи 2 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и пунктом 2 статьи 8 Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации” деятельность, имеющая целью побудить избирателей голосовать против всех кандидатов (против всех списков кандидатов), относится к предвыборной агитации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 48 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, пунктами 1 и 3 статьи 8 Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации” граждане Российской Федерации вправе в допускаемых законом формах и законными методами проводить предвыборную агитацию.

По нашему мнению, указанные положения во взаимосвязи друг с другом свидетельствуют о признании законодателем возможности осуществления гражданами агитации против всех кандидатов (списков кандидатов).

Поскольку такая возможность корреспондирует закрепленному в статье 29 Конституции Российской Федерации праву граждан свободно производить и распространять информацию, полагаем, что данная возможность является элементом конституционного права.

2. В соответствии с пунктом 5 статьи 48 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и пунктом 9 статьи 57 Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации” расходы на проведение предвыборной агитации осуществляются исключительно за счет средств соответствующих избирательных фондов.

Аналогичные положения содержат пункт 5 статьи 59 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и пункт 6 статьи 69 Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации”. В соответствии с этими положениями запрещаются без оплаты из соответствующего избирательного фонда выполнение оплачиваемых работ, реализация товаров, оказание платных услуг, прямо или косвенно связанных с выборами и направленных на достижение определенных результатов на выборах. Запрещаются бесплатное выполнение или выполнение по необоснованно заниженным расценкам юридическими лицами, их филиалами, представительствами и иными подразделениями работ, оказание услуг, реализация товаров, прямо или косвенно связанных с выборами и направленных на достижение определенных результатов на выборах.

Аналогичное положение – применительно к одному из способов предвыборной агитации – содержат пункт 5 статьи 54 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и пункт 7 статьи 63 Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации”. В соответствии с этим положением запрещается изготовление агитационных материалов (в данной статье речь идет о печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалах) без предварительной оплаты за счет средств соответствующего избирательного фонда.

Статья 58 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” предусматривает создание избирательных фондов только кандидатами и избирательными объединениями, избирательными блоками. Согласно пункту 1 статьи 66 Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации” на выборах депутатов Государственной Думы избирательные фонды создаются только кандидатами, выдвинутыми по одномандатным округам, и избирательными объединениями, избирательными блоками, выдвинувшими федеральные списки кандидатов.

По нашему мнению, указанные положения во взаимосвязи друг с другом свидетельствуют о том, что в рамках действующего законодательного регулирования предвыборных агитационных отношений не допускается никакая предвыборная агитация (в том числе и агитация против всех кандидатов или против всех списков кандидатов), оплачиваемая за счет денежных средств, не входящих в состав избирательных фондов.

Таким образом, действующее законодательство разрешает агитацию против всех кандидатов (списков кандидатов) в двух случаях:

а) когда такая агитация не сопровождается никакими денежными расходами;

б) когда она оплачена из избирательного фонда кандидата, избирательного объединения или избирательного блока.

Случай “б” имеет отношение только к правам кандидатов, избирательных объединений и избирательных блоков. При этом следует иметь в виду, что обычно кандидаты выдвигаются, а избирательные объединения, избирательные блоки выдвигают списки кандидатов с целью победы на выборах, поэтому агитация против всех кандидатов (списков кандидатов) не соответствует их интересам.

Что касается случая “а”, то следует отметить, что, согласно пункту 3 статьи 48 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и пункту 2 статьи 57 Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации” предвыборная агитация может проводиться:

1) на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях;

2) посредством проведения массовых мероприятий (собраний, встреч с гражданами, митингов, демонстраций, шествий, публичных дебатов и дискуссий);

3) посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов;

4) иными не запрещенными законом методами.

Приведенные выше положения действующего законодательства свидетельствуют, что граждане не могут проводить агитацию против всех кандидатов (списков кандидатов) ни первым (на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях), ни третьим (посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов) способами. Проведение гражданами агитации против всех кандидатов (списков кандидатов) вторым способом (посредством проведения массовых мероприятий) возможно лишь в том случае, если она не сопровождается денежными расходами, то есть без изготовления агитационных транспарантов и т.п.

Следует также отметить, что указанные ограничения не позволяют проводить агитацию против всех кандидатов (списков кандидатов) эффективно (особенно на выборах депутатов Государственной Думы, поскольку среднее количество избирателей в одномандатном округе составляет около 500 тысяч, а число избирателей в федеральном округе – более 100 миллионов).

3. По нашему мнению, такое регулирование предвыборной агитации следует рассматривать как ограничение прав и свобод человека и гражданина.

Отвечает ли оно конституционным критериям соразмерного ограничения прав и свобод, предусмотренным в части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации?

На этот вопрос мы даем отрицательный ответ.

Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 10 июня 1998 года № 17-П и подтвержденной в Постановлении от 29 ноября 2004 года № 17-П, каждый избиратель имеет право выражать свою волю в любой из юридически возможных форм голосования в соответствии с установленными процедурами; воля избирателей может быть выражена голосованием не только за или против отдельных кандидатов, но и в форме голосования против всех внесенных в избирательный бюллетень кандидатов.

Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 30 октября 2003 года № 15-П, выборы могут считаться свободными, только когда реально гарантированы право на информацию и свобода выражения мнений.

Исходя из приведенных выше правовых позиций, мы полагаем, что законодатель обязан обеспечить гражданам возможность проведения агитации не только за и против отдельных кандидатов (списков кандидатов), но и против всех кандидатов (списков кандидатов).

Согласно правовой позиции, неоднократно сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации (в том числе и в цитированных выше постановлениях), ограничения конституционных прав должны быть необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений; в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания; при допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство, обеспечивая баланс конституционно защищаемых ценностей и интересов, должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, не имеют обратной силы и не затрагивают само существо конституционного права, т.е. не ограничивают пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм.

Права граждан, негативно относящихся ко всем кандидатам (спискам кандидатов) и желающих публично выразить это свое отношение и таким образом повлиять на результаты выборов, входят в противоречие с интересами кандидатов, желающих быть избранными, и с интересами других граждан, позитивно относящихся к данным кандидатам и желающих их избрания. В то же время этим кандидатам и гражданам закон предоставляет право и возможность вести предвыборную агитацию с целью побудить избирателей проголосовать за них.

Исходя из приведенных выше доводов, запрет на проведение агитации против всех кандидатов (списков кандидатов), сопровождаемой какими-либо денежными расходами, приводит к утрате реального содержания права граждан на проведение агитации против всех кандидатов (списков кандидатов). А в условиях, когда кандидатам и гражданам закон предоставляет право и возможность вести предвыборную агитацию с целью побудить избирателей проголосовать за них, обсуждаемое ограничение прав граждан на проведение агитации против всех кандидатов (списков кандидатов) является чрезмерным, не отвечает требованиям справедливости и не является соразмерным конституционно признаваемым целям таких ограничений.

Возможно ли квалифицировать данную ситуацию с точки зрения наличия элементов пробельности в правовом регулировании соответствующей сферы общественных отношений?

На этот вопрос мы даем положительный ответ.

Мы полагаем, что федеральное законодательство содержит пробел в регулировании порядка проведения агитации против всех кандидатов (списков кандидатов). И федеральному законодателю следует устранить данный пробел.

В качестве одного из вариантов решения проблемы можно предложить нормы, аналогичные нормам, предусмотренным Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ “О референдуме Российской Федерации”. Согласно статье 61 указанного закона, граждане могут образовать инициативную агитационную группу, которая регистрируется избирательной комиссией, после чего эта группа вправе открыть специальный счет и вести агитацию всеми законными способами.

4. В нашем распоряжении нет материалов, касающихся практики применения положений действующего законодательства применительно к ситуациям, связанным с оплатой гражданами предвыборной агитации против всех кандидатов за счет собственных средств, и ответственности за эти действия.

5. Таким образом, по нашему мнению, оспариваемые положения пункта 5 статьи 48 и статьи 58 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, пункта 7 статьи 63 и статьи 66 Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации” в их взаимосвязи с другими положениями указанных федеральных законов не соответствуют Конституции Российской Федерации.

Руководитель Дирекции программ
мониторинга избирательных кампаний
Независимого института выборов,
кандидат юридических наук

Любарев А.Е.

24 февраля 2005 г.