Проект федерального закона N 316010-3
"О внесении изменений и дополнений в Федеральный
закон "О государственном регулировании тарифов
на электрическую и тепловую энергию в Российской
Федерации" (далее - законопроект), внесенный
в Государственную Думу Федерального Собрания Российской
Федерации депутатами Государственной Думы В.В. Володиным,
Г.И. Райковым, О.В. Морозовым, В.А. Пехтиным, предлагает
изменить установленное действующим законодательством
разделение полномочий федеральных органов государственной
власти и органов государственной власти субъектов
Российской Федерации в сфере государственного регулирования
тарифов на электрическую и тепловую энергию. По
содержанию законопроекта можно дать следующее заключение.
Федеральный закон от 14 апреля 1995 года N 41-ФЗ
"О государственном регулировании тарифов на
электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации",
в который законопроектом предлагается внести изменения
и дополнения, действует в редакции Федерального
закона от 26 марта 2003 года N 38-ФЗ и должен утратить
силу со дня вступления в силу в полном объеме Федерального
закона от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ "Об электроэнергетике"
(даты окончания переходного периода реформирования
электроэнергетики). Федеральный закон "О государственном
регулировании тарифов на электрическую и тепловую
энергию в Российской Федерации" устанавливает
разграничение полномочий федеральных органов исполнительной
власти и органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации в сфере государственного регулирования
тарифов на электрическую и тепловую энергию. В соответствии
с его положениями органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации устанавливают тарифы на электрическую
и тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими
организациями потребителям, в том числе населению,
в рамках предельных уровней тарифов, установленных
федеральными органами исполнительной власти, а также
осуществляют ряд иных полномочий в данной сфере,
перечисленных в части первой статьи 6 данного Федерального
закона.
Полномочия органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации в сфере государственного регулирования
тарифов на электрическую и тепловую энергию по действующему
федеральному законодательству являются весьма ограниченными.
Во-первых, пределы и содержание этих полномочий
заданы федеральным законом; органы исполнительной
власти субъектов Российской Федерации не вправе
принимать в данной сфере решения по вопросам, не
отнесенным к их компетенции федеральным законодательством
или развивающими его регулирование нормативными
правовыми актами и методическими указаниями Правительства
Российской Федерации. Во-вторых, федеральные органы
исполнительной власти устанавливают предельные размеры
тарифов на электрическую и тепловую энергию, которые
не могут превышаться органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, то есть свобода
усмотрения органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации ограничена решениями федеральных
органов исполнительной власти. В-третьих, федеральные
органы исполнительной власти осуществляют контроль
за соблюдением органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации требований законодательства
и подзаконных актов; рассматривают разногласия,
возникающие между органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, организациями, осуществляющими
регулируемые виды деятельности, и потребителями,
и принимают решения, обязательные для исполнения;
имеют право отмены решений органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации в области
государственного регулирования тарифов, принятых
ими с превышением полномочий (статьи 5, 6 действующей
редакции Федерального закона).
Таким образом, концепция действующего Федерального
закона "О государственном регулировании тарифов
на электрическую и тепловую энергию в Российской
Федерации" заключается, с одной стороны, в
обеспечении баланса общефедеральных и региональных
интересов в данной сфере отношений, основанного
на разграничении полномочий федеральных органов
исполнительной власти и органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, а с другой стороны,
в единстве системы государственного регулирования
тарифов на электрическую и тепловую энергию, обеспечиваемом
ограничением правовыми актами федеральных органов
власти свободы усмотрения органов власти субъектов
Российской Федерации и контролем за решениями, принимаемыми
на уровне субъектов Российской Федерации.
Законопроект предлагает, чтобы все решения органа
исполнительной власти субъекта Российской Федерации
в области государственного регулирования тарифов
предварительно согласовывались с федеральным органом
исполнительной власти по регулированию естественных
монополий (то есть с Федеральной энергетической
комиссией Российской Федерации). Юридический механизм
согласования публично-властного решения предполагает
не просто учет мнения, а обязательность получения
согласия субъекта, с которым производится согласование,
на принятие этого решения. Следовательно, по смыслу
анализируемого законопроекта, органы исполнительной
власти субъектов Российской Федерации лишаются права
принятия каких-либо решений в рамках их полномочий
в области государственного регулирования тарифов
на электрическую и тепловую энергию без получения
предварительного согласия на то федерального органа
исполнительной власти. Такая новелла представляется
противоречащей концепции Федерального закона "О
государственном регулировании тарифов на электрическую
и тепловую энергию в Российской Федерации"
и не согласующейся с конституционным статусом исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской
Федерации.
Разграничение полномочий федеральных органов исполнительной
власти и органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации становится бессмысленным, если
органы исполнительной власти субъектов Российской
Федерации лишаются права принятия каких-либо решений
без согласия на то федерального органа. Кроме того,
как уже было отмечено в настоящем заключении, действующий
Федеральный закон уже содержит эффективные правовые
механизмы, ограничивающие свободу усмотрения органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
обеспечивающие контроль за их решениями и гарантирующие
единство системы государственного регулирования
тарифов на электрическую и тепловую энергию. Следовательно,
предлагаемая законопроектом новелла нарушает общую
концепцию Федерального закона.
Органы исполнительной власти субъектов Российской
Федерации имеют публично-властный статус, предполагающий
наличие у них дискреционных полномочий, права на
принятия решений от своего имени и по своему усмотрению
в пределах компетенции, определенной Конституцией
Российской Федерации и законодательством. По буквальному
смыслу законопроекта органы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации в области государственного
регулирования тарифов лишаются права принятия без
согласования с федеральным органом не только правовых
актов, направленных вовне и создающих права и обязанности
для иных лиц, но и правовых актов, определяющих
вопросы внутренней организации и деятельности этих
органов. Во всяком случае, юридическая неопределенность
предлагаемой законопроектом нормы, не указывающей,
какие именно решения (или хотя бы - какого рода
решения) должны согласовываться с федеральным органом,
позволяет правоприменителю допускать такое толкование
нормы.
Лишение органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации имманентных им полномочий по
самостоятельному, в рамках заданной компетенции
принятию публично-властных решений не согласуется
с положениями Конституции Российской Федерации об
осуществлении государственной власти в субъектах
Российской Федерации образуемыми ими органами (статья
11, часть 2) и о самостоятельном установлении субъектами
Российской Федерации системы органов государственной
власти республик, краев, областей, городов федерального
значения, автономной области, автономных округов
в соответствии с основами конституционного строя
Российской Федерации и общими принципами организации
представительных и исполнительных органов государственной
власти, установленными федеральным законом (статья
77, часть 1). Участие органов публичной власти в
государственном регулировании невозможно без наличия
у них собственных полномочий - на принятие решений
в рамках установленной компетенции без согласования
с кем-либо. Самостоятельное установление системы
органов публичной власти невозможно без наличия
полномочий по самостоятельному принятию решений,
определяющих внутреннюю организацию и порядок деятельности
этих органов.
Конституционный Суд Российской Федерации, проверяя
по запросу Законодательного Собрания Нижегородской
области конституционность части второй статьи 6
Федерального закона "О государственном регулировании
тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской
Федерации", в Определении от 18 января 2001
года N 7-О сделал вывод о том, что установленное
разграничение полномочий федеральных органов государственной
власти и органов государственной власти субъектов
Российской Федерации в области государственного
регулирования тарифов на электрическую и тепловую
энергию не вступает в противоречие с Конституцией
Российской Федерации, если субъект Российской Федерации
сам определяет, какой именно орган государственной
власти утверждает нормативный акт о статусе региональной
энергетической комиссии, какие особенности, механизмы
принятия решений и другие обстоятельства, значимые
для данного субъекта Российской Федерации, могут
и должны быть в нем закреплены, если формирование
региональных энергетических комиссий, в том числе
порядок назначения на должности членов комиссий
и их председателей, регулируются также самими субъектами
Российской Федерации, а председатели комиссий назначаются
на должность и освобождаются от должности в порядке,
определенном субъектом Российской Федерации, по
согласованию с Федеральной энергетической комиссией.
По смыслу данных выводов Конституционного Суда Российской
Федерации, органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации в области государственного
регулирования тарифов не могут полностью лишаться
возможности самостоятельно принимать решения, во
всяком случае, те решения, которые касаются вопросов
внутренней организации и деятельности этих органов.
Иное не согласуется с конституционным статусом органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Можно также отметить низкое качество юридической
техники и большое число стилистических и орфографических
ошибок в законопроекте, внесенном депутатами Государственной
Думы В.В. Володиным, Г.И. Райковым, О.В. Морозовым,
В.А. Пехтиным.
Таким образом, анализируемый законопроект представляется
нарушающим общую концепцию Федерального закона "О
государственном регулировании тарифов на электрическую
и тепловую энергию в Российской Федерации",
а в той части, в которой предлагаемые им новеллы
в силу неопределенности своего нормативного содержания
позволяют правоприменителю требовать обязательного
согласования с федеральным органом решений органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации
в области государственного регулирования тарифов,
принятых по вопросам внутренней организации и деятельности
этих органов, законопроект представляется не согласующимся
с конституционными принципами организации государственной
власти в субъектах Российской Федерации. Законопроект
можно оценить как ущемляющий права субъектов Российской
Федерации. Если воля федерального законодателя будет
состоять в поддержке концепции законопроекта, то
законопроект необходимо хотя бы доработать, точно
и определенно указав, какие именно решения органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации
должны предварительно согласовываться с федеральным
органом исполнительной власти по регулированию естественных
монополий.
Заключение обсуждено и одобрено Советом директоров
Независимого института выборов.
Заместитель председателя Совета
директоров по научной работе, к.ю.н. |
А.А. Сергеев |
