|
Для проведения комплексной научно-правовой
экспертизы в Независимый институт выборов были представлены
копии следующих документов:
╥ Заявление заместителя Генерального прокурора РФ
в Московский городской суд от 30 августа 2002 г. N
30-10-02 о признании противоречащими федеральному
законодательству отдельных положений Устава г. Москвы.
╥ Письмо Заместителя Председателя Центральной избирательной
комиссии РФ Застрожной О.К. в адрес Председателя Московской
городской избирательной комиссии с изложением мнения
по поводу соответствия федеральному законодательству
п. 1-3 ст. 43 Устава г. Москвы.
Изучение указанных документов и анализ законодательства
г. Москвы позволяют дать следующее заключение:
1. Генеральная прокуратура РФ 30 августа 2002 г.
обратилась в Московский городской суд в порядке ст.
41 ГПК РСФСР и ст. 35 Федерального закона "О
прокуратуре Российской Федерации" с заявлением
о признании пунктов 1, 2, 3 ст. 43 Устава г. Москвы
противоречащими пункту 8 ст. 2 Федерального закона
"Об основных гарантиях избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан Российской Федерации",
пункту 1 и подпункту "в" пункта 7 ст. 18
Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской
Федерации".
Оспариваемые положения Устава г. Москвы имеют следующий
вид:
"1. Вице-мэр Москвы избирается одновременно с
Мэром Москвы жителями города Москвы на четыре года
на основе всеобщего равного и прямого избирательного
права при тайном голосовании.
2. Вице-мэром Москвы может быть избран гражданин Российской
Федерации не моложе 30 лет и обладающий избирательным
правом.
3. Порядок выборов Вице-мэра Москвы устанавливается
законом города Москвы".
По мнению прокурора, пункт 8 ст. 2 Федерального закона
"Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации" устанавливает
закрытый перечень выборных должностных лиц и расширительному
толкованию не подлежит. Поскольку данный перечень
не содержит других должностных лиц органов исполнительной
власти субъекта РФ, кроме высшего должностного лица
(руководителя высшего исполнительного органа государственной
власти) субъекта РФ, то, по мнению прокурора, выборная
должность вице-мэра не может устанавливаться в субъекте
Российской Федерации.
Согласно п. 1 и п.п. "в" п. 7 ст. 18 Федерального
закона "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации" высшее
должностное лицо (руководитель высшего исполнительного
органа государственной власти) субъекта РФ избирается
на основе всеобщего равного и прямого избирательного
права при тайном голосовании и формирует высший исполнительный
орган государственной власти субъекта РФ в соответствии
с законодательством субъекта РФ. По мнению прокурора,
этим положениям Федерального закона противоречат оспариваемые
нормы Устава г. Москвы, предусматривающие выборы Вице-мэра
Москвы.
На наш взгляд, позиция прокуратуры, изложенная в заявлении
в Московский городской суд от 30 августа 2002 г. N
30-10-02, ошибочна, не соответствует подлинному смыслу
норм указанных Федеральных законов и не основана на
системном истолковании положений Конституции РФ и
федерального законодательства.
1.1. Согласно ч. 3 ст. 3 Конституции РФ референдум
и свободные выборы являются высшим непосредственным
выражением власти народа. В соответствии с ч. 2 и
3 ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации
имеют право избирать и быть избранными в органы государственной
власти и органы местного самоуправления, не имеют
права избирать и быть избранными граждане, признанные
судом недееспособными, а также содержащиеся в местах
лишения свободы по приговору суда. Система органов
государственной власти республик, краев, областей,
городов федерального значения, автономной области,
автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно
в соответствии с основами конституционного строя Российской
Федерации и общими принципами организации представительных
и исполнительных органов государственной власти, установленными
федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ).
Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие
в референдуме граждан Российской Федерации" не
устанавливает и не может устанавливать закрытый перечень
выборных должностных лиц в Российской Федерации, в
частности, должностных лиц субъектов РФ и должностных
лиц местного самоуправления, избираемых на принципах
всеобщего равного и прямого избирательного права при
тайном голосовании. Введение подобных ограничений
не соответствовало бы предмету регулирования данного
Федерального закона и нарушало бы самостоятельность
субъектов РФ и местного самоуправления, гарантированную
ст. 77 (ч. 1), 12, 131 (ч. 1) Конституции РФ.
Пункт 8 ст. 2 Федерального закона "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации" содержит
не специальную норму, устанавливающую разрешенный
законодателем перечень выборных должностных лиц всех
уровней публичной власти, а дефинитивную норму, определяющую
содержание термина "выборное должностное лицо",
используемого для целей данного Федерального закона.
Этот термин используется в данном Федеральном законе
только несколько раз (п. 9 ст. 4, п. 1, 20, 21 ст.
29, п. 4 ст. 30, п. 6 ст. 70, п. 5, 13 ст. 71). Как
видно из указанных норм, цель введения и использования
данного термина заключается всего лишь в установлении
ряда унифицированных ограничений, связанных со статусом
лиц, перечисленных в п. 8 ст. 2 Федерального закона.
Таким образом, ограничения, установленные данным Федеральным
законом (п. 9 ст. 4, п. 1, 20, 21 ст. 29 и др.), распространяются
лишь на лиц, перечисленных в п. 8 ст. 2, и не распространяются
на иных лиц, которые могут избираться на основе всеобщего
равного и прямого избирательного права при тайном
голосовании.
Из буквального прочтения норм указанного Федерального
закона следует, что этим исчерпываются цель и значение
введения в п. 8 ст. 2 термина "выборное должностное
лицо". Ни в каких иных нормах указанного Федерального
закона - управомочивающих, обязывающих или запрещающих
- этот термин не используется. Недопустимо рассматривать
этот термин, введенный для целей данного Федерального
закона, в качестве универсального термина и считать
его базовым понятием конституционного законодательства
Российской Федерации. Понятийный аппарат Федерального
закона "Об основных гарантиях избирательных прав
и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации" имеет особую специфику и может отличаться
от понятийного аппарата, общепринятого в конституционном
законодательстве Российской Федерации. Так, например,
термин "органы местного самоуправления",
введенный в п. 49 ст. 2 указанного Федерального закона,
существенно отличается от базового понятия "органы
местного самоуправления", установленного частью
четвертой п. 1 ст. 1 Федерального закона "Об
общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации". Таким образом, расширение
сферы использования терминов Федерального закона "Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие
в референдуме граждан Российской Федерации" может
привести к ошибкам в применении норм материального
права.
Кроме того, следует учитывать, что указанный Федеральный
закон для обозначения круга лиц, которые могут замещать
свои должности в результате прямых выборов, использует
иные термины: "выборные должности", "лица,
замещающие выборные должности" - более широкие
по своему значению, чем термин "выборное должностное
лицо". Так, пункт 10 ст. 2 указанного Федерального
закона говорит о выдвижении кандидата "в выборный
орган, на выборную государственную или муниципальную
должность". Пункт 35 ст. 2 указанного Федерального
закона говорит о кандидате, как о лице, выдвинутом
"в качестве претендента на замещаемую посредством
прямых выборов должность или членство в органе (палате
органа) государственной власти или органе местного
самоуправления".
Согласно п. 47 ст. 2 Федерального закона "Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие
в референдуме граждан Российской Федерации" под
органами государственной власти субъектов РФ понимаются
законодательные (представительные) органы государственной
власти субъектов РФ, высшие должностные лица (руководители
высших исполнительных органов государственной власти)
субъектов РФ, иные органы государственной власти субъектов
РФ, предусмотренные конституциями (уставами) субъектов
РФ и избираемые непосредственно гражданами Российской
Федерации в соответствии с Конституцией РФ, данным
Федеральным законом, иными федеральными законами,
конституциями (уставами), законами субъектов РФ. При
этом понятия "органы" и "должностные
лица" не являются взаимоисключающими. Должностное
лицо субъекта РФ в соответствии с конституцией (уставом)
субъекта РФ может выступать на правах самостоятельного
органа государственной власти, то есть может обладать
собственными полномочиями на решение вопросов в рамках
компетенции субъекта РФ.
Согласно п. 49 ст. 2 указанного Федерального закона
под органами местного самоуправления понимаются представительные
и иные выборные органы местного самоуправления, выборные
должностные лица местного самоуправления, избираемые
непосредственно гражданами Российской Федерации на
территориях, на которых осуществляется местное самоуправление,
в соответствии с Конституцией РФ, данным Федеральным
законом, иными федеральными законами, конституциями
(уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных
образований. При этом возможны прямые выборы не только
главы муниципального образования, включенного в перечень,
содержащийся в п. 8 ст. 2 указанного Федерального
закона, но и иных выборных должностных лиц местного
самоуправления, в этот перечень не включенных. Это
согласуется с положениями ст. 12 и 131 (ч. 1) Конституции
РФ, части седьмой п. 1 ст. 1 и п. 1 ст. 16 Федерального
закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации", согласно
которым перечень выборных должностных лиц местного
самоуправления определяется муниципальным образованием
самостоятельно и не ограничивается законом.
Таким образом, если толковать п. 8 ст. 2 Федерального
закона "Об основных гарантиях избирательных прав
и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации" как устанавливающий закрытый перечень
выборных должностных лиц всех уровней публичной власти
в Российской Федерации, то применительно к должностным
лицам местного самоуправления такое толкование придет
в противоречие со ст. 12 и 131 (ч. 1) Конституции
РФ, частью седьмой п. 1 ст. 1 и п. 1 ст. 16 Федерального
закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации", а также
п. 49 той же статьи 2 Федерального закона "Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие
в референдуме граждан Российской Федерации".
Презумпция конституционности и непротиворечивости
норм Федерального закона не позволяет признать такое
толкование правильным.
Это показывает, что пункт 8 ст. 2 указанного Федерального
закона не устанавливает закрытого перечня возможных
должностей всех уровней публичной власти в Российской
Федерации, замещаемых путем прямых выборов. Из указанного
пункта всего лишь следует, что предусмотренные данным
Федеральным законом ограничения (п. 9 ст. 4, п. 1,
20, 21 ст. 29 и др.) будут распространяться на высшее
должностное лицо (руководителя высшего исполнительного
органа государственной власти) субъекта РФ, главу
муниципального образования, но не будут распространяться
на иных должностных лиц субъектов РФ, иных должностных
лиц местного самоуправления, чьи должности замещаются
путем прямых выборов. В части установления этих ограничений
нормы Федерального закона, действительно, расширительному
толкованию не подлежат.
Следует отметить, что действующая редакция Федерального
закона "Об основных гарантиях избирательных прав
и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации" действительно страдает терминологической
нечеткостью, способной запутать правоприменителя.
Однако правильное толкование норм указанного Федерального
закона должно основываться на указанной выше презумпции
конституционности и непротиворечивости норм закона
как принципе коллизионного права.
Следует также отметить, что конституционное истолкование
смысла норм Федерального закона "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации" может
быть официально выявлено только Конституционным Судом
РФ. Согласно ст. 125 Конституции РФ толкование федеральных
законов не входит в компетенцию Конституционного Суда
РФ. Однако в ходе проверки конституционности норм
федерального закона Конституционный Суд РФ может,
признав норму соответствующей Конституции РФ, выявить
ее конституционный смысл, позволяющий считать норму
таковой. В этом случае правовая позиция Конституционного
Суда РФ, выявляющая конституционный смысл нормы федерального
закона, будет общеобязательной, исключающей иное истолкование.
1.2. Не устанавливает закрытого перечня выборных должностных
лиц субъектов РФ и Федеральный закон "Об общих
принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации". Согласно ст. 2 указанного
Федерального закона систему органов государственной
власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный)
орган государственной власти субъекта РФ, высший исполнительный
орган государственной власти субъекта РФ, иные органы
государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии
с конституцией (уставом) субъекта РФ; конституцией
(уставом) субъекта РФ может быть установлена должность
высшего должностного лица субъекта РФ. Указанная статья
Федерального закона не запрещает установление иных
должностей субъекта РФ, в том числе замещаемых путем
прямых выборов, и прямо говорит о возможности существования
иных органов государственной власти субъекта РФ (на
правах которых могут выступать должностные лица субъекта
РФ, избранные населением).
Пункт 1 ст. 18 Федерального закона "Об общих
принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" говорит об избрании высшего
должностного лица (руководителя высшего исполнительного
органа государственной власти) субъекта РФ гражданами
Российской Федерации, проживающими на территории субъекта
РФ и обладающими в соответствии с федеральным законом
активным избирательным правом, на основе всеобщего
равного и прямого избирательного права при тайном
голосовании. Из этого не следует невозможность избрания
на тех же принципах иных должностных лиц субъектов
РФ.
Следует согласиться с мнением, высказанным в письме
Заместителя Председателя Центральной избирательной
комиссии РФ Застрожной О.К., о том, что отсутствие
такого регулирования в федеральном законодательстве
не может служить основанием, препятствующим субъекту
Российской Федерации в законодательном порядке вводить
выборную должность первого заместителя высшего должностного
лица субъекта РФ.
В соответствии с п.п. "в" п. 7 ст. 18 Федерального
закона "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации" высшее
должностное лицо (руководитель высшего исполнительного
органа государственной власти) субъекта РФ формирует
высший исполнительный орган государственной власти
субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта
РФ. Из этой нормы Федерального закона не следует,
что правовым механизмом замещения предусмотренных
конституцией (уставом) субъекта РФ должностей в системе
исполнительной власти субъекта РФ может быть только
прямое назначение соответствующих лиц высшим должностным
лицом субъекта РФ. Указанные правовые механизмы формирования
высшим должностным лицом субъекта РФ высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта РФ могут быть
различными, их содержание должно определяться конституцией
(уставом) и законами субъекта РФ.
Так, согласно п. 1 ст. 24 указанного Федерального
закона в соответствии с конституцией (уставом) субъекта
РФ назначение отдельных должностных лиц высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта РФ может утверждаться
законодательным (представительным) органом государственной
власти субъекта РФ или осуществляться по согласованию
с ним. Конституциями (уставами) субъектов РФ могут
быть предусмотрены и иные правовые механизмы замещения
отдельных должностей в системе исполнительной власти
субъекта РФ, в том числе механизмы, предусматривающие
использование форм непосредственной демократии. Такая
возможность не отрицается федеральным законодательством.
Таким образом, действующее федеральное законодательство
не запрещает субъектам РФ предусматривать в своих
конституциях (уставах) иные должности в системе исполнительной
власти субъекта РФ, замещаемые путем прямых выборов.
2. Уставом г. Москвы должность Вице-мэра Москвы названа
выборной (п. 1-3 ст. 43). Порядок выборов Вице-мэра
Москвы устанавливается законом г. Москвы. Однако анализ
положений Устава г. Москвы и Закона г. Москвы от 7
июля 1999 г. N 22 (в ред. Законов г. Москвы от 21.02.2001
N 6, от 27.06.2001 N 28, от 11.07.2001 N 29, от 22.05.2002
N 25) "О выборах депутатов Московской городской
Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного
Собрания в городе Москве" (а также проекта закона
города Москвы "О выборах в органы государственной
власти и органы местного самоуправления в городе Москве",
содержащего то же по содержанию регулирование) приводит
к выводу о том, что закрепленный указанными актами
механизм замещения должности Вице-мэра Москвы не является
свободными выборами в понимании ч. 3 ст. 3 Конституции
РФ, п. 1 ст. 1 и п. 9 ст. 2 Федерального закона "Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие
в референдуме граждан Российской Федерации".
Выборы (свободные выборы) - это особый процесс формирования
органов публичной власти, который должен соответствовать
комплексу принципов, имеющих конституционное значение
и универсальный характер. Как отметил Конституционный
Суд РФ в Постановлении от 22 января 2002 г. N 2-П
по делу о проверке конституционности части второй
статьи 69, части второй статьи 70 и статьи 90 Конституции
Республики Татарстан, а также пункта 2 статьи 4 и
пункта 8 статьи 21 Закона Республики Татарстан "О
выборах народных депутатов Республики Татарстан"
в связи с жалобой гражданина М.М. Салямова "конституционное
регулирование, лежащее в основе избирательного законодательства
Российской Федерации и ее субъектов, содержит относящиеся
к основам конституционного строя нормы-принципы, а
также другие нормы, предопределяющие правовую базу
выборов в органы народного представительства".
В ряде актов Конституционного Суда РФ были сформулированы
правовые позиции, выявляющие указанные принципы. В
силу статьи 87 Федерального конституционного закона
"О Конституционном Суде Российской Федерации"
указанные правовые позиции Конституционного Суда РФ
обязательны для законодателя и правоприменителя.
Конституция РФ устанавливает принципы всеобщего равного
и прямого избирательного права при тайном голосовании
только применительно к выборам Президента РФ (ч. 1
ст. 81). Однако в соответствии с правовой позицией
указанного выше Постановления Конституционного Суда
РФ от 22 января 2002 г. N 2-П "в этой специальной
норме о порядке выборов Президента Российской Федерации
в то же время - по смыслу статей 1, 2, 3, 17, 19,
60 и 81 Конституции Российской Федерации - выражены
общие принципы, лежащие в основе реализации конституционного
права гражданина Российской Федерации избирать и быть
избранным на подлинных свободных выборах. Соответственно,
и образуемые в Российской Федерации путем свободных
выборов органы народного представительства должны
формироваться на основе всеобщего равного и прямого
избирательного права при тайном голосовании".
Согласно ст. 25 Международного пакта о гражданских
и политических правах, являющегося в соответствии
с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ составной частью правовой
системы Российской Федерации, каждый гражданин должен
иметь без необоснованных ограничений право и возможность
голосовать и быть избранным на подлинных периодических
выборах, производимых на основе всеобщего и равного
избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих
свободное волеизъявление избирателей.
Как было отмечено Конституционным Судом РФ в указанном
выше Постановлении от 22 января 2002 г. N 2-П, субъекты
РФ, "реализуя свои полномочия в сфере защиты
прав и свобод, находящейся в совместном ведении Российской
Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "б"
части 1), не могут снижать уровень конституционных
гарантий избирательных прав, обеспечиваемый в Российской
Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам
международного права и соответствующим положениям
Конституции Российской Федерации". В частности,
"условия реализации пассивного избирательного
права гражданами Российской Федерации должны быть
едиными на всей ее территории".
Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным
Судом РФ в Постановлении от 15 января 2002 г. N 1-П
по делу о проверке конституционности отдельных положений
статьи 64 Федерального закона "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации" и статьи 92 Федерального
закона "О выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации" в
связи с жалобой гражданина А.М. Траспова, "подлинно
свободные демократические выборы, осуществляемые на
основе всеобщего равного и прямого избирательного
права при тайном голосовании, предопределяют, в частности,
право любых лиц, отвечающих установленным избирательным
законодательством условиям и выполнивших предусмотренные
им требования, участвовать в выборах в качестве кандидатов,
и право других лиц свободно выражать свое отношение
к ним, голосуя "за" или "против"".
Согласно п. 1 ст. 43 Устава г. Москвы Вице-мэр Москвы
избирается одновременно с Мэром Москвы жителями города
Москвы на четыре года на основе всеобщего равного
и прямого избирательного права при тайном голосовании.
При этом в соответствии с п. 2 ст. 26 Закона г. Москвы
"О выборах депутатов Московской городской Думы,
Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания
в городе Москве" право выдвижения кандидата на
должность Вице-мэра Москвы принадлежит кандидату на
должность Мэра Москвы. (Схожее регулирование содержит
проект закона города Москвы "О выборах в органы
государственной власти и органы местного самоуправления
в городе Москве", предусматривающий в случае
самовыдвижения кандидата на должность Мэра выдвижение
этим кандидатом также кандидатуры на должность Вице-мэра,
а в случае выдвижения кандидатуры на должность Мэра
избирательным объединением, избирательным блоком -
одновременное выдвижение этим избирательным объединением,
избирательным блоком и кандидатуры на должность Вице-мэра.)
На всех стадиях избирательного процесса (сбор подписей
избирателей, регистрация кандидатов, ведение предвыборной
агитации, финансирование избирательной кампании, голосование
и т.д.) соответствующие кандидаты на должности Мэра
Москвы и Вице-мэра Москвы должны выступать совместно.
Избиратель имеет возможность выразить свое отношение
к паре кандидатов, голосуя одновременно за кандидата
в Мэры и соответствующего кандидата в Вице-мэры либо
против кандидата в Мэры и соответствующего кандидата
в Вице-мэры.
Таким образом, гражданину Российской Федерации, обладающему
пассивным избирательным правом на выборах в органы
государственной власти г. Москвы, не гарантировано
право, выполнив предусмотренные законом требования,
участвовать в выборах в качестве кандидата в Вице-мэры
Москвы, если на то не будет волеизъявления какого-либо
кандидата в Мэры Москвы, зависящего от субъективного
усмотрения последнего. Гражданину Российской Федерации
не гарантировано право участвовать в выборах в качестве
кандидата в Вице-мэры Москвы вне связки с конкретным
кандидатом на должность Мэра Москвы.
Гражданам Российской Федерации не гарантировано право
свободно выражать свое отношение к кандидатам на должность
Вице-мэра Москвы, голосуя "за" или "против"
них, вне связи с отношением к соответствующим кандидатам
на должность Мэра Москвы. Гражданин Российской Федерации
не вправе выразить разное отношение к соответствующим
кандидатам на должности Мэра Москвы и Вице-мэра Москвы.
Гражданин, голосуя за кандидата на должность Мэра
Москвы, вынужден одновременно голосовать за соответствующего
кандидата на должность Вице-мэра Москвы, а гражданин,
голосуя против кандидата на должность Мэра Москвы,
вынужден одновременно голосовать против соответствующего
кандидата на должность Вице-мэра Москвы. То есть свобода
волеизъявления граждан при избрании Вице-мэра Москвы
не обеспечивается.
Приведенный анализ показывает, что процедура замещения
должности Вице-мэра Москвы, закрепленная Уставом и
законами г. Москвы, не является свободными выборами,
регламентация которых осуществляется Федеральным законом
"Об основных гарантиях избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Фактическое содержание предусмотренного Уставом и
законами г. Москвы правового механизма замещения должности
Вице-мэра Москвы не соответствует используемой в Уставе
и законах г. Москвы терминологии: "выборы",
"всеобщее равное и прямое избирательное право
при тайном голосовании", "выдвижение кандидата"
и т.д. Следовательно, необходима корректировка соответствующих
положений законодательства г. Москвы.
Фактическое содержание предусмотренного Уставом и
законами г. Москвы правового механизма замещения должности
Вице-мэра Москвы, по своей сути, состоит в следующем.
Определение кандидатуры на должность Вице-мэра при
выдвижении кандидата в Мэры означает наложение на
последнего юридического обязательства, в соответствии
с которым должность его первого заместителя будет
замещать конкретное лицо. На выборах избиратели выражают
свое отношение лишь к кандидатам на должность Мэра,
имея возможность учесть при этом указанное юридическое
обязательство. Должность Вице-мэра, по сути, не является
выборной. Лицо, получившее полномочия Вице-мэра, обретает
их не на основе свободного волеизъявления избирателей.
Таким образом, институт избрания Вице-мэра Москвы,
установленный действующим законодательством г. Москвы,
по своей сути, представляет собой лишь элемент императивного
мандата Мэра Москвы.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня
2000 г. N 10?П по делу о проверке конституционности
отдельных положений Конституции Республики Алтай и
Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" был сделан вывод о том, что "избираемое
посредством всеобщих свободных выборов высшее должностное
лицо (руководитель высшего исполнительного органа
государственной власти) субъекта Российской Федерации
не связано императивным мандатом". Ответ на вопрос,
означает ли этот вывод недопустимость возложения на
высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного
органа государственной власти) субъекта РФ на стадии
его выборов подобного юридического обязательства,
связанного с кандидатурой его первого заместителя,
может быть дан только Конституционным Судом РФ при
рассмотрении конкретного дела.
Представляется, что, во всяком случае, положения законодательства
г. Москвы не должны отрицать право Мэра Москвы при
наличии вынуждающих обстоятельств принять решение
о передаче полномочий Вице-мэра Москвы иному лицу,
чем то, которое было определено при выборах Мэра Москвы.
Представляется также, что окончательная правовая оценка
закрепленного в действующем законодательстве г. Москвы
правового механизма замещения должности Вице-мэра
Москвы может быть дана только в рамках конституционного
судопроизводства.
3. В письме Заместителя Председателя Центральной
избирательной комиссии РФ Застрожной О.К. в адрес
Председателя Московской городской избирательной комиссии
высказывается мнение о целесообразности закрепления
в Уставе и законе города Москвы положения о том, что
если зарегистрированный кандидат на должность Вице-мэра
до дня голосования снял свою кандидатуру или прекратил
участие в выборах по иным причинам, то соответствующий
кандидат на должность Мэра также выбывает из избирательного
процесса. Указанные рекомендации не соответствуют
правовым позициям Конституционного Суда РФ.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 25 апреля
2000 г. N 7?П по делу о проверке конституционности
положения пункта 11 статьи 51 Федерального закона
от 24 июня 1999 года "О выборах депутатов Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации"
было установлено, что данное положение Федерального
закона, предусматривающее отказ в регистрации федерального
списка кандидатов или ее отмену в случае выбытия одного
или более кандидатов, занимавших первые три места
в общефедеральной части этого списка, необоснованно
ограничивает активное избирательное право граждан
и пассивное избирательное право других кандидатов,
состоящих в федеральном списке, выдвинутом избирательным
объединением, избирательным блоком, нарушает принципы
свободных выборов и равного избирательного права и
потому противоречит ст. 3 (ч. 3), 19 (ч. 1 и 2), 32
(ч. 1 и 2) и 55 (ч. 3) Конституции РФ.
Как отметил Конституционный Суд РФ, право быть избранным
в органы государственной власти и органы местного
самоуправления (пассивное избирательное право) - одно
из основных прав граждан и важнейший элемент их правового
статуса в демократическом обществе - по своей правовой
природе является индивидуальным, а не коллективным
правом. Устанавливаемые законодателем правила не должны
искажать существо этого права, создавать необоснованные
препятствия для его реализации, нарушать принцип равного
избирательного права. Отказ от участия в выборах кандидата
в депутаты, занимающего одно из первых трех мест в
общефедеральной части заверенного федерального списка
кандидатов, а равно исключение его из списка по инициативе
избирательного объединения, избирательного блока или
по инициативе Центральной избирательной комиссии РФ
не могут рассматриваться как основания для ограничения
пассивного избирательного права других кандидатов,
входящих в список.
В соответствии со ст. 87 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"
правовые позиции актов Конституционного Суда РФ имеют
преюдициальное значение; положения законов, аналогичные
признанным неконституционными, не могут применяться
судами, другими органами и должностными лицами.
Закрепление в Уставе и законе г. Москвы положения
о том, что если зарегистрированный кандидат на должность
Вице-мэра до дня голосования снял свою кандидатуру
или прекратил участие в выборах по иным причинам,
то соответствующий кандидат на должность Мэра также
выбывает из избирательного процесса, будет необоснованно
ограничивать пассивное избирательное право кандидата
на должность Мэра и активное избирательное право граждан,
желающих голосовать за этого кандидата. Согласно ч.
3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и
гражданина могут быть ограничены федеральным законом
только в той мере, в какой это необходимо в целях
защиты основ конституционного строя, нравственности,
здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения
обороны страны и безопасности государства. Таким образом,
указанное ограничение избирательных прав граждан не
может предусматриваться даже федеральным законом,
так как его введение нельзя обосновать ни одной из
целей, перечисленных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
Подобное ограничение в силу указанной нормы Конституции
РФ, тем более, ни при каких обстоятельствах не может
устанавливаться законом субъекта РФ.
Выводы:
1. Федеральные законы "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской
Федерации"
и "Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации" не устанавливают закрытого перечня
должностей субъектов РФ, которые могут замещаться
путем прямых выборов, и не отрицают права субъектов
РФ предусматривать такие выборные должности в своих
конституциях (уставах).
2. Правовой механизм замещения должности Вице-мэра
Москвы, закрепленный в действующем законодательстве
г. Москвы, не является механизмом свободных выборов,
должность Вице-мэра Москвы не может быть признана
выборной. Соответствующие положения Устава и законов
г. Москвы нуждаются в корректировке.
3. Содержащиеся в письме Заместителя Председателя
Центральной избирательной комиссии РФ Застрожной О.К.
рекомендации о целесообразности закрепления в Уставе
и законе г. Москвы положения о том, что если зарегистрированный
кандидат на должность Вице-мэра до дня голосования
снял свою кандидатуру или прекратил участие в выборах
по иным причинам, то соответствующий кандидат на должность
Мэра также выбывает из избирательного процесса, представляются
не соответствующими Конституции РФ.
4. Окончательная правовая оценка закрепленного в действующем
законодательстве г. Москвы правового механизма замещения
должности Вице-мэра Москвы может быть дана только
в рамках конституционного судопроизводства, в случае
рассмотрения дела по надлежащему заявлению Конституционным
Судом РФ.
Заключение обсуждено и утверждено на заседании Совета
директоров Независимого института выборов 18 декабря
2002 года под председательством Иванченко А.В., председателя
Совета директоров института, доктора юридических наук,
Заслуженного юриста Российской Федерации.
|
