|
При проведении комплексной научно-правовой экспертизы
в Независимом институте выборов были изучены следующие
документы:
Постановление главы администрации г. Мирный Архангельской
области от 24 ноября 1995 г. N 196 "О проведении
городского референдума" и справка городской комиссии
по проведению референдума об итогах прошедшего 17
декабря 1995 года городского референдума;
Регламент Муниципального Собрания г. Мирного, утвержденный
Решением 2 сессии Муниципального Собрания от 15 января
1997 года N 9 с дополнениями, внесенными Решением
10 сессии Муниципального Собрания от 22 октября 1997
года N 105;
Решение 31 сессии Муниципального Собрания г. Мирного
от 31 марта 1999 года N 338 "О внесении изменений
в Регламент Муниципального Собрания", решение
Мирнинского городского суда Архангельской области
от 3 января 2002 года (дело N 2-14) по жалобе главы
местного самоуправления г. Мирный на указанное Решение
Муниципального Собрания и кассационное определение
судебной коллегии по гражданским делам Архангельского
областного суда от 31 января 2002 года (дело N 33-417);
Письмо Министра Российской Федерации по делам Федерации
и национальностей в адрес Мэра города Мирный от 3
марта 2000 года N 14/1-60;
Представление прокурора в/ч 9375 руководителю отделения
федерального казначейства по г. Мирному на нарушение
бюджетного законодательства от 7 февраля 2001 г.,
письма Управления федерального казначейства по Архангельской
области от 2 апреля 2001 г. N 39-01/12-01-1729, N
39-01/12-01-1792, от 10 мая 2001 г. N 1003;
Решения представительного органа местного самоуправления
г. Мирный от 24 декабря 2001 г. N 58 "О назначении
местного референдума по принятию Устава муниципального
образования" и N 59 "О назначении выборов
Главы местного самоуправления муниципального образования
Мирный".
Заявление в суд прокурора ЗАТО Мирный о признании
недействительным Решения представительного органа
местного самоуправления г. Мирный от 24 декабря 2001
г. N 59 "О назначении выборов Главы местного
самоуправления муниципального образования Мирный",
решение Мирнинского городского суда по данному заявлению
от 22 января 2002 г. (дело N 2-30) и кассационное
определение судебной коллегии по гражданским делам
Архангельского областного суда от 15 февраля 2002
г. (дело N 33-548);
Жалоба в суд Мэра города Мирный от 27 февраля 2002
г. о признании недействительным Решения представительного
органа местного самоуправления г. Мирный от 24 декабря
2001 г. N 59 "О назначении выборов Главы местного
самоуправления муниципального образования Мирный",
решение Мирнинского городского суда по данному заявлению
от 7 марта 2002 г. (дело N 2-103);
Решения представительного органа местного самоуправления
г. Мирный от 4 января 2002 г. N 62 "О формировании
состава Мирнинской территориальной комиссии по проведению
местного референдума по принятию Устава муниципального
образования Мирный" и N 63 "О возложении
на Мирнинскую территориальную комиссию, участковые
комиссии по проведению местного референдума по принятию
Устава муниципального образования Мирный полномочий
территориальной комиссии, участковых комиссий по выборам
главы муниципального образования Мирный";
Распоряжение мэра города Мирный от 29 января 2002
г. N 11 "О порядке финансирования местного референдума
по принятию Устава муниципального образования Мирный"
с прилагаемыми сметно-финансовыми документами;
Решение Мирнинского городского суда от 21 января 2002
г. (дело N 2-59) по заявлению председателя Мирнинской
территориальной комиссии референдума на неправомерные
действия (бездействие) главы местного самоуправления
г. Мирного и кассационное определение судебной коллегии
по гражданским делам Архангельского областного суда
от 21 февраля 2002 г. (дело N 33-585);
Решение Мирнинского городского суда от 22 февраля
2002 г. (дело N 2-78) по заявлению председателя Мирнинской
территориальной комиссии референдума на неправомерные
действия (бездействие) главы местного самоуправления
г. Мирного;
Устав Муниципального образования Мирный, принятый
на референдуме 17 марта 2002 года;
Обвинительное заключение по обвинению Корыгина А.А.
в совершении преступления, предусмотренного п. "б"
ч. 2 ст. 141 УК РФ от 12 ноября 2002 г.
Были также рассмотрены иные документы, имеющие отношение
к уголовному делу по указанному обвинению.
Предметом настоящего заключения является оценка соответствия
изученных документов действующему законодательству,
а также экспертная правовая оценка ситуации, связанной
с проведением 17 марта 2002 г. в г. Мирный местного
референдума и муниципальных выборов и последующим
возбуждением уголовного дела по ст. 141 (п. "б"
ч. 2) УК РФ.
При подготовке настоящего заключения исследовались
исключительно вопросы права. При подготовке настоящего
заключения не проверялись фактические обстоятельства,
положенные в основу указанного обвинительного заключения.
Анализ указанных документов позволяет сделать следующие
выводы:
8 декабря 1996 года А.А. Корыгин был избран населением
на должность с наименованием "глава местного
самоуправления ЗАТО Мирный". Результаты выборов
в установленном порядке недействительными не признаны.
На момент избрания А.А. Корыгина в муниципальном образовании
Мирный не был принят устав муниципального образования.
Поэтому должность с наименованием "глава местного
самоуправления ЗАТО Мирный" не могла являться
должностью главы муниципального образования или должностью
иного выборного должностного лица местного самоуправления.
Согласно части седьмой п. 1 ст. 1 Федерального закона
"Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации" выборное должностное
лицо местного самоуправления (в том числе глава муниципального
образования) наделен согласно уставу муниципального
образования полномочиями на решение вопросов местного
значения. Согласно п. 1 ст. 16 указанного Федерального
закона должность главы муниципального образования
- выборного должностного лица, возглавляющего деятельность
по осуществлению местного самоуправления на территории
муниципального образования, а также должности иных
выборных должностных лиц местного самоуправления могут
быть предусмотрены лишь уставом муниципального образования.
В соответствии с п. 3 ст. 16 указанного Федерального
закона глава муниципального образования и иные выборные
должностные лица местного самоуправления наделяются
собственной компетенцией по решению вопросов местного
значения в соответствии с уставом муниципального образования.
Действующее федеральное законодательство не допускает
избрания главы муниципального образования или иного
выборного должностного лица местного самоуправления
до принятия устава данного муниципального образования,
поскольку само установление в муниципальном образовании
таких должностей возможно только его уставом. Должностное
лицо местного самоуправления не может быть наделено
собственными полномочиями на решение вопросов местного
значения до принятия устава данного муниципального
образования.
Такое толкование норм Федерального закона "Об
общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации" подтверждается сложившейся
устойчивой судебной практикой.
Так в обзоре судебной практики Верховного Суда РФ,
касающейся применения законодательства о местном самоуправлении,
(см. "Бюллетень Верховного Суда РФ". 1998.
N 8) - Приложение N 1 к настоящему Заключению - указано:
"В ч. 6 ст. 14 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" вопрос о структуре органов местного
самоуправления отнесен к компетенции самого муниципального
образования, а не к компетенции субъекта Российской
Федерации. В этом же Федеральном законе определено,
что в муниципальном образовании обязательно формирование
только выборного представительного органа местного
самоуправления (ч. 2 ст. 14, ст. 15), а должность
выборного главы муниципального образования может быть
предусмотрена в уставе муниципального образования
(ч. 1 ст. 16). С учетом этих норм Федерального закона
суд обоснованно признал недействительными положения
областного Закона, устанавливающие порядок избрания
глав муниципальных образований, в которых еще не приняты
уставы и не введены должности главы муниципального
образования. По этим же основаниям суд правильно признал
недействительными положения областного Закона "О
проведении муниципальных выборов в Ленинградской области
в 1996 году" о полномочиях главы муниципального
образования".
В обзоре судебной практики Верховного Суда РФ, касающейся
вопросов местного самоуправления, (см. "Бюллетень
Верховного Суда РФ". 2000. N 1) - Приложение
N 2 к настоящему Заключению - указано: "Во многих
регионах при организации выборов в органы местного
самоуправления допускается характерная ошибка: до
принятия уставов муниципальных образований одновременно
с выборами представительных органов местного самоуправления
назначаются выборы глав муниципальных образований
(глав местного самоуправления, глав администраций,
старост и т.п.). Между тем выборы глав муниципальных
образований могут быть назначены и проведены лишь
после того, как такая выборная должность будет предусмотрена
уставом конкретного муниципального образования."
Указанные выводы основаны на федеральном законодательстве
и не могут отрицаться законодательством субъектов
Российской Федерации.
Решения городского референдума, состоявшегося в муниципальном
образовании Мирный 17 декабря 1995 года, не могут
рассматриваться как введение должности с наименованием
"глава местного самоуправления". Во- первых,
сам вопрос о необходимости введения в муниципальном
образовании такой должности на референдум не выносился.
Во-вторых, референдум не предрешал сроков принятия
устава муниципального образования, которым могла быть
введена такая должность. В-третьих, референдум не
определял, какая компетенция должна соответствовать
должности с наименованием "глава местного самоуправления".
На городском референдуме 17 декабря 1995 года были
решены два вопроса, относящихся к ведению муниципального
образования: о выборе одного из двух предусмотренных
п. 2 ст. 8 Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации"
способов принятия устава муниципального образования
и о выборе одного из двух предусмотренных частью седьмой
п. 1 ст. 1 указанного Федерального закона способов
избрания выборного должностного лица местного самоуправления
с наименованием "глава местного самоуправления",
если такая должность будет предусмотрена уставом муниципального
образования.
Правовыми последствиями городского референдума, состоявшегося
17 декабря 1995 года, являются: запрет принятия устава
муниципального образования иным образом, кроме как
на местном референдуме, и обязательность закрепления
в уставе муниципального образования прямых выборов
должностного лица с наименованием "глава местного
самоуправления" в том случае, если должность
с таким наименованием будет предусмотрена уставом
муниципального образования. При этом референдум не
предрешал вопросов о полномочиях должностного лица
с наименованием "глава местного самоуправления"
и о тождественности правового статуса этого должностного
лица и правового статуса главы муниципального образования.
Тот факт, что А.А. Корыгин был избран непосредственно
населением, не означает, что он замещал не предусмотренную
уставом муниципального образования должность выборного
должностного лица местного самоуправления. Конституция
РФ и действующее законодательство не запрещают использовать
механизм прямых выборов для избрания иных лиц. Так,
например, в соответствии с п. 3 ст. 56 Федерального
закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" и ст.
82 Закона РФ "О местном самоуправлении в Российской
Федерации" допустимо избрание органов территориального
общественного самоуправления и их должностных лиц
на принципах всеобщего равного и прямого избирательного
права при тайном голосовании. Это вовсе не будет означать
наделения этих лиц полномочиями выборных должностных
лиц местного самоуправления.
Таким образом, в отсутствие устава муниципального
образования г. Мирный А.А. Корыгин, замещавший должность
с наименованием "глава местного самоуправления
- мэр Мирного", не являлся главой муниципального
образования и не имел собственных полномочий на решение
вопросов местного значения. Вместе с тем А.А. Корыгин
фактически возглавлял осуществление исполнительно-распорядительной
деятельности, соответствующей компетенции муниципального
образования Мирный.
Правильная оценка правового статуса А.А. Корыгина
в период с декабря 1996 г. по март 2002 г., в частности,
как субъекта юридической ответственности возможна
только на основе комплексного анализа норм муниципального
права, закрепленных в Конституции РФ и федеральном
законодательстве.
Федеральный закон "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации"
не использует понятия "глава местного самоуправления".
Это понятие упоминается в Федеральном законе только
в п. 2 ст. 57 и п. 2 ст. 59, где речь идет о должностных
лицах, избранных или назначенных до вступления данного
Федерального закона в силу (до 1 сентября 1995 года).
Согласно ст. 12, ч. 1 ст. 131 Конституции РФ местное
самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно,
структура органов местного самоуправления определяется
населением самостоятельно. В соответствии с п.п. 4
п. 1 ст. 8 Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации"
муниципальное образование имеет устав, в котором указываются
структура и порядок формирования органов местного
самоуправления. Таким образом, Федеральный закон устанавливает
обязательность наличия в муниципальном образовании
устава и определяет, что структура органов местного
самоуправления должна закрепляться именно в этом нормативном
правовом акте.
При этом муниципальное образование как субъект права
может существовать и до вступления в силу устава муниципального
образования. Принятию устава муниципального образования
предшествует формирование легитимного представительного
органа местного самоуправления, который в соответствии
с п. 2 ст. 8 Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации"
вправе утвердить своим решением разработанный устав
или вынести вопрос о его утверждении на местный референдум
(п. 2 ст. 22 указанного Федерального закона). Муниципальное
образование обладает правоспособностью и до вступления
в силу его устава. Конституционные гарантии самостоятельности
местного самоуправления распространяются на муниципальное
образование и до принятия его устава. Однако вопросы,
составляющие исключительный предмет правового регулирования
устава муниципального образования, не могут быть решены
ни каким иным нормативным правовым актом.
До принятия устава муниципального образования весь
объем правоспособности муниципального образования
принадлежит единственному легитимному органу местного
самоуправления - представительному органу местного
самоуправления. Иные органы местного самоуправления
и выборные должностные лица местного самоуправления
могут получить собственные полномочия только в соответствии
с уставом муниципального образования (п.п. 4, 5 п.
1 ст. 8, п. 2 ст. 14, ст. 15 Федерального закона "Об
общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации").
Таким образом, полномочия А.А. Корыгина, замещавшего
в период с декабря 1996 года по март 2002 года должность
с наименованием "глава местного самоуправления
- мэр города", являлись не собственными, а делегированными
ему представительным органом местного самоуправления.
Часть 4 ст. 45 Федерального закона "Об обеспечении
конституционных прав граждан Российской Федерации
избирать и быть избранными в органы местного самоуправления"
предусматривает принятие временного регламента представительного
органа местного самоуправления до вступления в силу
устава муниципального образования. Временный регламент,
являясь внутренним документом представительного органа
местного самоуправления, может решать вопросы, составляющие
компетенцию представительного органа, за исключением
тех вопросов, которые в соответствии с Федеральным
законом могут быть решены только уставом муниципального
образования.
Временный регламент представительного органа местного
самоуправления муниципального образования Мирный был
принят этим органом 15 января 1997 года. Временный
регламент определил полномочия должностного лица с
наименованием "мэр города" и установил правовые
механизмы взаимодействия представительного органа
и мэра при осуществлении местного самоуправления.
Это свидетельствует о делегировании представительным
органом местного самоуправления части своих полномочий
должностному лицу с наименованием "мэр города",
что не противоречило законодательству.
То, что мэр города А.А. Корыгин обладал не собственными,
а делегированными ему представительным органом местного
самоуправления полномочиями, подтверждается тем, что
представительный орган местного самоуправления обладал
возможностью в любое время внести во временный регламент
изменения или дополнения в порядке, предусмотренном
самим временным регламентом. При этом предусмотренное
временным регламентом вето мэра могло быть преодолено
представительным органом квалифицированным большинством
голосов депутатов.
В представлении прокурора в/ч 9375 руководителю отделения
федерального казначейства по г. Мирному на нарушение
бюджетного законодательства от 7 февраля 2001 года
было указано: "До настоящего времени в муниципальном
образовании Мирный отсутствует устав. Исходя из этого
отсутствует и должность главы муниципального образования
(мэра) Мирного, так как такая должность может быть
предусмотрена только Уставом (ст. 16 п. 1 Федерального
закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"). Таким
образом, отделение федерального казначейства в нарушение
ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, осуществляет
кассовое обслуживание бюджета г. Мирного на основании
распоряжений лица (Корыгина А.А.), не имеющего право
распределять бюджетные средства". Как видно из
писем управления федерального казначейства по Архангельской
области, после данного представления прокурора нарушение
бюджетного законодательства было устранено. А.А. Корыгин
был лишен права распоряжения средствами местного бюджета.
Право распоряжения средствами местного бюджета было
предоставлено лицу, определенному представительным
органом местного самоуправления. Это также свидетельствует
о том, что А.А. Корыгин не был главой муниципального
образования и осуществлял не собственные, а делегированные
полномочия.
При оценке действий (бездействия) мэра города А.А.
Корыгина как субъекта юридической ответственности
надлежит учитывать, что он не являлся главой муниципального
образования, осуществлял не собственные полномочия,
а полномочия, делегированные ему представительным
органом местного самоуправления. Нормы Федерального
закона "Об основных гарантиях избирательных прав
и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации" от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ (в
редакции, действовавшей в период проведения в 2002
году в г. Мирный местного референдума и муниципальных
выборов), предусматривающие обязанности главы муниципального
образования в избирательном процессе, не были непосредственно
адресованы А.А. Корыгину, замещавшему должность с
наименованием "мэр города". Бездействие
А.А. Корыгина не могло повлечь срыва проведения референдума
и выборов, как это было бы в случае наличия у него
собственных исключительных полномочий на совершение
соответствующих действий, поскольку представительный
орган местного самоуправления обладал правом и реальной
возможностью возложить соответствующие обязанности
на иных лиц.
В обвинительном заключении от 12 ноября 2002 года
по обвинению А.А. Корыгина в совершении преступления,
предусмотренного п. "б" ч. 2 ст. 141 УК
РФ, то есть воспрепятствовании осуществлению гражданином
своих избирательных прав или права участвовать в референдуме,
а также воспрепятствовании работе избирательных комиссий,
комиссий референдума с использованием своего служебного
положения, указаны обязанности Корыгина А.А. в ходе
избирательной кампании, кампании референдума, им неисполненные.
Однако из норм Федерального закона "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации" от
19 сентября 1997 года N 124-ФЗ (в редакции, действовавшей
в период проведения в 2002 году в г. Мирный местного
референдума и муниципальных выборов), а также основанных
на них норм Законов Архангельской области "О
выборах в органы местного самоуправления" и "О
местном референдуме в Архангельской области"
не следует, что соответствующие обязанности были возложены
именно на А.А. Корыгина.
Согласно п. 1 ст. 10 действовавшей редакции Федерального
закона "Об основных гарантиях избирательных прав
и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации" решение о назначении выборов подлежало
официальному опубликованию в средствах массовой информации
не позднее чем через 5 дней со дня его принятия. Однако
из Федерального закона не следовало, что это входило
в обязанности А.А. Корыгина. Кроме того, самими решениями
представительного органа местного самоуправления г.
Мирный от 24 декабря 2001 г. N 58 о назначении местного
референдума и N 59 о назначении выборов главы местного
самоуправления обязанность по опубликованию этих решений
была возложена на секретаря представительного органа
местного самоуправления муниципального образования
Мирный Ямпольского Ю.Г.
Согласно п. 7 ст. 18 указанного Федерального закона
формирование и уточнение сведений о зарегистрированных
избирателях, участниках референдума, а также направление
этих сведений в территориальные избирательные комиссии,
комиссии референдума осуществляются уполномоченным
органом или должностным лицом местного самоуправления.
Из Федерального закона не следует, что таким уполномоченным
должностным лицом местного самоуправления являлся
А.А. Корыгин. Отсутствуют сведения о возложении решением
представительного органа местного самоуправления этих
конкретных обязанностей на А.А. Корыгина, а также
сведения, свидетельствующие о невозможности возложения
этих обязанностей на иных лиц.
Согласно п. 2 ст. 20 указанного Федерального закона
избирательные участки, участки референдума образуются
главой муниципального образования по согласованию
с избирательными комиссиями, комиссиями референдума.
Однако А.А. Корыгин, замещавший должность с наименованием
"мэр города", не был наделен уставом муниципального
образования полномочиями главы муниципального образования.
Согласно п. 7 ст. 20 указанного Федерального закона
списки избирательных участков, участков референдума
с указанием их границ и номеров, мест нахождения участковых
избирательных комиссий, комиссий референдума и помещений
для голосования должны быть опубликованы главой муниципального
образования. Однако А.А. Корыгин, замещавший должность
с наименованием "мэр города", не был наделен
уставом муниципального образования полномочиями главы
муниципального образования.
Согласно п. 6 ст. 43 указанного Федерального закона
органы местного самоуправления по предложению избирательной
комиссии, комиссии референдума обязаны предусмотреть
на территории каждого избирательного участка специальные
места для вывешивания агитационных печатных материалов.
Из Федерального закона не следует, что такая обязанность
была возложена на А.А. Корыгина. Отсутствуют сведения
о возложении решением представительного органа местного
самоуправления этих конкретных обязанностей на А.А.
Корыгина, а также сведения, свидетельствующие о невозможности
возложения этих обязанностей на иных лиц.
Согласно п. 16 ст. 21 указанного Федерального закона
органы местного самоуправления, а также их должностные
лица обязаны оказывать избирательным комиссиям, комиссиям
референдума содействие в реализации их полномочий,
в частности предоставлять необходимые помещения, транспорт,
средства связи, техническое оборудование, сведения
и материалы, давать ответы на обращения избирательных
комиссий, комиссий референдума. Однако распределение
между органами местного самоуправления и должностными
лицами местного самоуправления муниципального образования
конкретных обязанностей по содействию деятельности
избирательных комиссий, комиссий референдума должно
осуществляться уставом и иными нормативными правовыми
актами муниципального образования. Отсутствуют сведения
о возложении решением представительного органа местного
самоуправления этих конкретных обязанностей на А.А.
Корыгина, а также сведения, свидетельствующие о невозможности
возложения этих обязанностей на иных лиц.
Согласно п. 1 ст. 46 указанного Федерального закона
расходы избирательных комиссий по подготовке и проведению
муниципальных выборов производятся за счет средств,
выделяемых из местного бюджета. Согласно п. 2 ст.
46 указанного Федерального закона финансирование местного
референдума осуществляется за счет средств местных
бюджетов. Однако А.А. Корыгин не был наделен полномочиями
распорядителя средств местного бюджета. Отсутствуют
сведения о возложении решением представительного органа
местного самоуправления этих конкретных обязанностей
на А.А. Корыгина, а также сведения, свидетельствующие
о невозможности возложения этих обязанностей на иных
лиц.
Решением от 24 декабря 2001 г. N 58 о назначении местного
референдума главе местного самоуправления было вменено
в обязанность "обеспечить проведение 17 марта
2002 года местного референдума по принятию Устава
муниципального образования Мирный", а также "самостоятельно
определить источники финансирования проведения местного
референдума". Однако такие общие формулировки
не свидетельствуют о возложении представительным органом
местного самоуправления на должностное лицо с наименованием
"глава местного самоуправления" конкретных
обязанностей, перечисленных в законодательстве о местных
референдумах. Кроме того, поскольку полномочия А.А.
Корыгина не были определены уставом муниципального
образования, их делегирование могло осуществляться
только нормативным правовым актом представительного
органа местного самоуправления, но не актом правоприменения
- решением о назначении местного референдума. В решении
от 24 декабря 2001 г. N 59 о назначении выборов главы
местного самоуправления вообще не говорилось об обязанностях
должностного лица с наименованием "глава местного
самоуправления" по организации и проведению этих
выборов.
Следует также отметить, что нормы Законов Архангельской
области N 179-27-ОЗ "О выборах в органы местного
самоуправления" и N 49-24-ОЗ "О местном
референдуме в Архангельской области" в той части,
в которой они конкретизируют распределение между органами
и должностными лицами местного самоуправления предусмотренных
Федеральным законом обязанностей по проведению муниципальных
выборов и местных референдумов, нарушают гарантии
самостоятельности муниципальных образований в определении
структуры своих органов, установленные ч. 1 ст. 131
Конституции РФ, и, следовательно, правового значения
не имеют.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 1 февраля
1996 г. N 3?П по делу о проверке конституционности
ряда положений Устава Читинской области ("Собрание
законодательства РФ", 1996, N 7, ст. 700) было
указано, что законом субъекта РФ не может устанавливаться
обязательность создания в муниципальных образованиях
каких-либо органов местного самоуправления, в том
числе исполнительных органов местного самоуправления.
Согласно статье 131 Конституции РФ структура органов
местного самоуправления определяется населением самостоятельно,
Федеральный закон "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации"
установил обязательность наличия в муниципальном образовании
лишь выборного органа местного самоуправления, следовательно,
создание других органов местного самоуправления остается
на усмотрение самого муниципального образования.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января
1998 г. N 3-П по делу о проверке конституционности
ряда статей Конституции Республики Коми и Закона "Об
органах исполнительной власти в Республике Коми"
("Собрание законодательства РФ", 1998, N
4, ст. 532) было указано, что закон субъекта РФ не
может содержать правовых норм, устанавливающих структуру
органов местного самоуправления в рамках конкретного
муниципального образования, в том числе формы их взаимодействия,
полномочия конкретного органа местного самоуправления
или отдельных должностных лиц местного самоуправления,
а также общую схему органов местного самоуправления
или обязательность создания каких-либо органов местного
самоуправления (если иное не предусмотрено в федеральном
законе и не вытекает из Конституции РФ).
Законодательство Архангельской области не в полной
мере учитывает указанные требования Конституции РФ,
что отмечалось в судебных решениях. Так, решением
судебной коллегии по гражданским делам Архангельского
областного суда от 6 июня 1997 года была признана
противоречащей федеральному законодательству статья
11 областного Закона "О местном самоуправлении
в Архангельской области", в которой речь шла
об исполнительных органах местного самоуправления.
Как подчеркнул суд, понятие "исполнительные органы
местного самоуправления" не содержится в Федеральном
законе, следовательно, такие органы могут образовываться
только в соответствии с уставами муниципальных образований.
Положения Законов Архангельской области, нарушающие
предусмотренные Конституцией РФ и федеральными законами
гарантии самостоятельности муниципальных образований,
не могут применяться, независимо от наличия или отсутствия
факта признания судом этих положений недействующими.
В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября
1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения
судами Конституции Российской Федерации при осуществлении
правосудия" было отмечено, что суд, разрешая
дело, применяет непосредственно Конституцию РФ, когда
закон либо иной нормативный правовой акт, принятый
субъектом РФ по предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов РФ, противоречит Конституции
РФ, а федеральный закон, который должен регулировать
рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует;
если подлежащий применению закон либо иной нормативный
правовой акт субъекта РФ противоречит федеральному
закону, принятому по вопросам, находящимся в ведении
Российской Федерации либо в совместном ведении Российской
Федерации и субъекта РФ, то, исходя из положений ч.
5 ст. 76 Конституции РФ, суд должен принять решение
в соответствии с федеральным законом.
Следовательно, ни одна из норм законов Архангельской
области не может пониматься как устанавливающая конкретные
полномочия Корыгина А.А. как должностного лица местного
самоуправления, если возложение на него этих полномочий
прямо не следует из федерального закона, эти полномочия
не закреплены за ним в качестве собственных полномочий
уставом муниципального образования или не делегированы
ему представительным органом местного самоуправления.
Закон субъекта РФ не может устанавливать конкретные
полномочия должностных лиц местного самоуправления,
иное противоречит Конституции РФ. Кроме того, нормы
законов Архангельской области, касающиеся обязанностей
главы муниципального образования (главы местного самоуправления),
не были адресованы Корыгину А.А., не наделенному уставом
муниципального образования полномочиями главы муниципального
образования и осуществлявшему не собственные, а делегированные
ему представительным органом местного самоуправления
полномочия.
Таким образом, ни федеральный закон, ни устав муниципального
образования не обязывали Корыгина А.А. совершать конкретные
действия по организации и проведению 17 марта 2002
г. муниципальных выборов и местного референдума. Отсутствие
у Корыгина А.А. собственных исключительных полномочий
позволяло представительному органу местного самоуправления
в случае его бездействия возложить исполнение соответствующих
обязанностей на других лиц.
Решение представительного органа местного самоуправления
муниципального образования Мирный от 24 декабря 2001
года N 58 "О назначении местного референдума
по принятию Устава муниципального образования Мирный"
было принято в соответствии с полномочиями представительного
органа местного самоуправления. Согласно ст. 22 Федерального
закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" решение
о проведении местного референдума может принимать
только представительный орган местного самоуправления,
такое решение этот орган вправе принять по собственной
инициативе.
Решение представительного органа местного самоуправления
муниципального образования Мирный от 24 декабря 2001
года N 59 "О назначении выборов Главы местного
самоуправления муниципального образования Мирный"
было принято с превышением полномочий представительного
органа местного самоуправления, поскольку устав муниципального
образования Мирный на тот момент не был принят, следовательно,
должность с наименованием "глава местного самоуправления"
не была введена в муниципальном образовании (см. п.
1 настоящего Заключения, Приложения N 1-2 к настоящему
заключению). Законность указанного решения представительного
органа местного самоуправления проверялась судом по
заявлению прокурора ЗАТО Мирный (решение Мирнинского
городского суда от 22 января 2002 г. (дело N 2-30)
и кассационное определение судебной коллегии по гражданским
делам Архангельского областного суда от 15 февраля
2002 г. (дело N 33-548)) и по жалобе Корыгина А.А.
(решение Мирнинского городского суда от 7 марта 2002
г. (дело N 2-103)).
Названные судебные решения расходятся со сложившейся
единообразной судебной практикой применения норм Федерального
закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации", не допускающей
проведения выборов выборных должностных лиц местного
самоуправления до вступления в силу устава муниципального
образования, что свидетельствует о неправильном применении
судами норм материального права и может служить основанием
для пересмотра данных дел в порядке надзора.
Вывод Мирнинского городского суда о том, что "должность
главы местного самоуправления предусматривается действующим
законодательством и представительный орган правомерно
назначил выборы главы местного самоуправления"
(решение от 7 марта 2002 г.) противоречит части 1
ст. 131 Конституции РФ, гарантирующей самостоятельность
населения в определении структуры органов местного
самоуправления, и пункту 1 ст. 16 Федерального закона
"Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации", согласно которому должности
выборных должностных лиц местного самоуправления могут
быть предусмотрены только уставом муниципального образования,
но никак не "действующим законодательством".
Вывод судебной коллегии по гражданским делам Архангельского
областного суда о том, что население определило посредством
выборов структуру органов местного самоуправления
(кассационное определение от 15 февраля 2002 г.) не
соответствует ст. 8 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации". Население может определить структуру
органов местного самоуправления только путем принятия
устава муниципального образования, но не путем выборов.
Состоявшийся 17 декабря 1995 года городской референдум
определил лишь способ избрания должностного лица с
наименованием "глава местного самоуправления",
если такая должность будет предусмотрена уставом муниципального
образования. При этом вопрос о необходимости введения
в уставе муниципального образования такой должности
на референдум не выносился (см. п. 1 настоящего Заключения).
Избрание 8 декабря 1996 года Корыгина А.А. на должность
с наименованием "глава местного самоуправления"
также не может считаться учреждением не предусмотренной
уставом муниципального образования должности выборного
должностного лица местного самоуправления, поскольку
это не соответствует части седьмой п. 1 ст. 1 Федерального
закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации".
Ошибочен и вывод кассационной инстанции о том, что
закон "не содержит запрета на проведение выборов
органов местного самоуправления и в отсутствие Устава
муниципального образования". До принятия устава
муниципального образования возможны выборы лишь представительного
органа местного самоуправления, существование которого
в муниципальном образовании обязательно в силу п.
2 ст. 14, ст. 15 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации". Выборы иных органов местного самоуправления
и выборных должностных лиц местного самоуправления
могут быть назначены только после учреждения соответствующих
органов и должностей уставом муниципального образования.
Можно рекомендовать заинтересованным лицам обратиться
к председателю Архангельского областного суда с ходатайством
о принесении протеста в порядке надзора на решения
Мирнинского городского суда от 22 января 2002 г. (дело
N 2-30), от 7 марта 2002 г. (дело N 2-103) и определение
Архангельского областного суда от 15 февраля 2002
г. (дело N 33-548), а в случае отказа в принесении
протеста в порядке надзора - обратиться в установленном
порядке с указанным ходатайством в Верховный Суд РФ.
При подготовке настоящего заключения не рассматривался
вопрос о возможности оспаривания итогов муниципальных
выборов и местного референдума, состоявшихся в муниципальном
образовании Мирный 17 марта 2002 г.
Как следует из анализируемых документов, был также
нарушен установленный порядок принятия решений представительного
органа местного самоуправления муниципального образования
Мирный от 24 декабря 2001 года N 58 "О назначении
местного референдума по принятию Устава муниципального
образования Мирный" и N 59 "О назначении
выборов Главы местного самоуправления муниципального
образования Мирный".
Согласно ст. 28, 29 Регламента Муниципального Собрания
Мирного решения, принятые на сессиях Муниципального
Собрания, подписывает Мэр в течение 7 дней. Если Мэр
в течение 7 дней отклонил решение, то оно повторно
рассматривается очередной сессией Муниципального Собрания.
При этом на повторное рассмотрение должно быть представлено
мотивированное заключение о причинах его возврата.
Если при повторном рассмотрении решение принимается
2/3 от установленного числа депутатов в первоначальной
редакции, то оно считается принятым и Мэр обязан подписать
его в течение 3-х дней.
Указанные положения Регламента представительного органа
местного самоуправления свидетельствуют о делегировании
представительным органом должностному лицу с наименованием
"Мэр" права на участие в нормотворческом
процессе по изданию актов представительного органа.
Согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление
в пределах своих полномочий самостоятельно. Установление
представительным органом местного самоуправления механизма
подписания его решений должностным лицом, осуществляющим
исполнительно-распорядительные функции, как элемента
системы сдержек и противовесов в организации муниципальной
власти не противоречит федеральному законодательству.
Представительный орган местного самоуправления по
своей воле ввел указанный механизм. "Вето"
Мэра могло быть преодолено представительным органом
местного самоуправления квалифицированным большинством
голосов депутатов.
Согласно п. 2 ст. 44 Федерального закона "Об
общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации" решения органов местного
самоуправления и должностных лиц местного самоуправления
могут быть отменены органами и должностными лицами,
их принявшими, либо признаны недействительными по
решению суда. Однако при этом принятыми в надлежащем
порядке и потому имеющими юридическую силу могут считаться
лишь решения, прошедшие все установленные стадии единого
нормотворческого процесса принятия соответствующих
решений. Таким образом, решения Муниципального Собрания
Мирного, если они не прошли стадий их подписания в
установленном порядке или преодоления вето, не могут
считаться принятыми.
Решением Мирнинского городского суда от 3 января 2002
г. (дело N 2?14) и кассационным определением судебной
коллегии по гражданским делам от 31 января 2002 г.
(Дело N 33-417) была признана обязательность подписания
Мэром решений Муниципального Собрания для вступления
этих решений в силу, пока такой порядок установлен
Регламентом Муниципального Собрания. Однако эти позиции
вступившего в силу судебного решения не были учтены
при вынесении решений Мирнинского городского суда
от 7 марта 2002 г. по жалобе Корыгина А.А. (дело N
2-103), от 21 января 2002 г. (дело N 2-59) и от 22
февраля 2002 г. (дело N 2-78) по заявлению председателя
Мирнинской территориальной комиссии референдума. Таким
образом, налицо противоречия в позициях судебных решений,
что может быть самостоятельным основанием для их пересмотра
в порядке надзора.
Состав преступления, предусмотренного п. "б"
ч. 1 ст. 141 УК РФ предусматривает в качестве обязательного
элемента прямой умысел субъекта преступления на воспрепятствование
с использованием должностного положения осуществлению
гражданином своих избирательных прав или права на
участие в референдуме либо воспрепятствование работе
избирательных комиссий или комиссий референдума. Если
должностное лицо считает незаконным решение о назначении
выборов или референдума (обоснованно либо добросовестно
заблуждаясь), оспаривает такое решение, не исполняет
его, то отсутствует его вина в виде прямого умысла
на воспрепятствование осуществлению избирательных
прав или права на участие в референдуме либо воспрепятствование
работе избирательных комиссий, комиссий референдума.
Неисполнение решения о проведении выборов или референдума,
ненадлежащее исполнение должностных обязанностей по
организации и проведению выборов или референдума не
образуют состава преступления, предусмотренного ст.
141 УК РФ, если отсутствовал прямой умысел на воспрепятствование
осуществлению избирательных прав или права на участие
в референдуме либо воспрепятствование работе избирательных
комиссий, комиссий референдума.
В практике проведения муниципальных выборов и местных
референдумов в последние годы достаточно часто решения
о назначении выборов и референдумов отменяются, в
том числе в судебном порядке, ввиду нарушения установленного
порядка их принятия. В ряде случаев суды подтверждают
законность оспариваемых решений о назначении выборов
или референдума. Подобные публично-правовые споры
и различные итоги их разрешения не должны рассматриваться
как ущемление избирательных прав и права на участие
в референдуме граждан Российской Федерации.
Как видно из анализируемых документов, А.А. Корыгин
в установленном порядке оспаривал решения представительного
органа местного самоуправления муниципального образования
Мирный о назначении референдума и выборов, считал
их незаконными, принятыми с нарушением установленного
порядка. Вопрос о законности названных решений являлся
спорным, неоднозначным, что подтверждается также позицией
прокуратуры, оспаривавшей в суде законность назначения
выборов главы местного самоуправления. В этих условиях
целью А.А. Корыгина было доказывание неправомерности
проведения выборов и референдума, решения о назначении
которых не были им подписаны в установленном порядке.
Целью А.А. Корыгина не являлось нарушение избирательных
прав и права на участие в референдуме жителей г. Мирный.
Таким образом, по меньшей мере, неочевидна его вина
в совершении уголовно наказуемого деяния.
Представляется, что подобные сложные вопросы публичного
права должны находить свое разрешение в порядке гражданского,
а не уголовного судопроизводства. Правильная квалификация
действий (бездействия) А.А. Корыгина в ходе избирательной
кампании и кампании местного референдума в г. Мирный
в 2002 году будет возможна только после правильного
разрешения всех остающихся спорными публично-правовых
вопросов.
Заключение обсуждено и утверждено на
заседании Совета директоров Независимого института
выборов 11 декабря 2002 г.
|
