|
Перейти
ко второй части
1. Политическая система
Александр ИВАНЧЕНКО (председатель совета
директоров Независимого института выборов, лидер проекта "Народное
представительство или управляемая демократия?"):
Наше сегодняшнее обсуждение во многом продолжает предыдущий
"круглый стол" в рамках проекта "Народное представительство
или управляемая демократия?". Изначально мы хотели обсудить
вопрос о том, какая в России должна быть политическая модель
- парламентская или президентская? Но вспомнили, что такие
дискуссии уже велись в конце 1980-х - начале 1990-х годов,
детально исследовались все аргументы "за" и "против",
да и действующая Конституция закрепляет смешанную форму правления
- президентско-парламентскую республику. Поэтому на повестку
дня была поставлена более сложная проблема, предполагающая
более рафинированный и современный анализ проблематики выбора
политической модели.
В ходе дискуссии предполагается затронуть
две темы: состояние политической системы в целом и состояние
государственного аппарата. В ответе на первый вопрос я бы
призвал экспертов вспомнить недавнее послание президента Федеральному
собранию, в которого немало было сказано по этому поводу.
Помимо структуры политической системы, т. е. места и роли
государства, политических партий, профсоюзов, общественных
и некоммерческих организаций, следует проанализировать, каков
удельный вес каждого из этих элементов в политической жизни
страны. На мой взгляд, это интересно с точки зрения освобождения
государства от выполнения несвойственных ему общественных
функций и наполнения нашей государственности гражданским содержанием.
Хотелось бы также обратить внимание
экспертов на классовую и политическую составляющую реформы
государственной власти с политологической точки зрения. С
ее начала прошло уже десять лет, а результатов нет до сих
пор. Значит, модернизация государственности тормозится. Стоит
поискать сторонников и противников реформ не только среди
политических партий, но и в самом государственном аппарате.
И вообще, может ли государственный аппарат преобразовать сам
себя и какая помощь со стороны граждан, общества требуется
его реформаторам?
Андрей ФЕДОРОВ (директор Фонд политических
исследований и консалтинга): "За последние полтора года
произошло комплексное ослабление политической системы в целом"
В последние полтора года наблюдается ослабление президента
Путина как ключевого элемента политической системы. Если на
первом этапе президентства казалось, что он все контролирует,
складывается нужная ему система управления, то в последние
полтора года все поплыло. В этом одна из причин возвращения
к вопросу "нужна ли России президентская республика?".
Опять мы получаем подтверждение того, что президент в нашей
стране не может быть нормальным руководителем, а становится
предметом культа и соперничества за влияние на его решения
и поступки. Вместе с тем за последние годы вместе со слабеющим
президентом ослабли также Совет Федерации, который сегодня
вообще не представляет политической силы, и Государственная
дума. При этом политические партии так и не укрепили свое
положение. Соответственно, речь идет о комплексном ослаблении
политической системы в целом.
В этих обстоятельствах реформа политической
системы все время будет откладываться на потом. Сейчас появляются
идеи написать очередную концепцию и изложить в ней новую линию
строительства политической системы. Там есть мысли умные и
глупые, но они абсолютно не меняют суть происходящего - вся
система все равно крутится вокруг одной политической фигуры.
Но в рамках внутренней трансформации возможно лишь минимальное
развитие политической системы. Ведь рамки, которые заданы
ей сейчас властью и президентом, не могут быть расширены.
Наоборот, в их интересах продолжить сжимать систему, делать
ее более компактной и управляемой. Думаю, что этот путь будет
выбран после выборов 2004 года и отчасти будет связан с уплотнением
государственного аппарата.
Перед властью стоит задача в перспективе
превратить Государственную думу в механизм корректировки политической
системы через получение конституционного большинства на ближайших
парламентских выборах. Что делать с этим большинством? - сложный,
открытый вопрос. Сейчас администрация президента колеблется
между двумя формулировкам проекта поправок в Закон о правительстве.
Первая формулировка: "Правительство Российской Федерации
формируется политической партией получившей наибольшее число
голосов на выборах в Государственную думу". Вторая формулировка:
"Правительство Российской Федерации формируется политической
партией имеющей наибольшее представительство в Государственной
думе".
Эти две качественно разные формулировки
и будут во многом определять будущую политическую систему
страны. Принятие первой формулировки приведет к реальному
повышению роли политических партий. А принятие второй формулировки
- к тому, что партия власти будет проводится в Думу любой
ценой, где к ней будут присоединяться депутаты-одномандатники
для формирования "наибольшего представительства".
Кстати, ни в одной из готовящихся поправок нет варианта оппозиционного
правительства. Это мне кажется парадоксальным: как можно строить
политическую систему, исходя из того, что правительство будет
формироваться только одной партией?
В нынешней ситуации реформа политической
системы - крайне сложное мероприятие. Ее следовало проводить
тогда, когда в стране все было хорошо, тепло и сыто. В ближайшее
время экономический спад неизбежен по объективным причинам,
и, естественно, что власть будет думать об ужесточении контроля
над политической системой. В условиях экономического спада
расширять политические свободы было бы просто ошибкой. Мне
кажется, что главный стратегический вопрос в том, сможет ли
и захочет ли президент поделиться своей властью или мы опять
обречены на четыре года демократического единоначалия. Во
втором случае у нашей политической системы по-прежнему будет
красивый демократический фасад, но за ним будет скрываться
тотальный контроль над политической жизнью и знакомая "вертикаль
власти", во главе которой будет администрация президента,
а внизу в ряд выстроены остальные элементы политической системы
страны.
Алексей САЛМИН (президент Фонда "Российский
общественно-политический центр"): "Проблемы предыдущего
президентства с приходом к власти Путин были решены только
отчасти"
В преддверии выборов 1999-2000 годов перед страной стояло
несколько серьезнейших проблем. Самыми важными из них были
проблема "олигархов", борьба между которыми лихорадила
государство, и проблема ряда губернаторов, стремившихся к
максимальной самостоятельности. На первом этапе президентства
Путина эти проблемы были решены или, по крайней мере, временно
притушены. Но сегодня они возникают вновь в совокупности с
новыми сложностями.
За годы нового президентства фактически
не произошло никаких серьезных изменений. Все обращают внимание,
но не всегда оценивают масштаб такого интересного обстоятельства
как сверхпропорциональное усиление администрации президента.
Можно предположить, что и будущие изменения вполне способны
адаптироваться этой командой, а не наоборот. Мы видим, как
места одних "олигархов" постепенно занимают другие.
Это происходит не столь скандально и шумно, относительно более
цивилизованно, чем в 1990-х годах, но, тем не менее, проблема
не решена, она лишь видоизменилась. При том что губернаторы
утратили свое влияние в Совете Федерации и в связи с реформой
бюджетного федерализма, главы регионов, претендовавшие на
наибольшую самостоятельность, сохранили свой потенциал. Поэтому
проблемы отношений центра и регионов вполне могут воспроизводиться
в будущем. Получается, что проблемы предыдущего президентства
с приходом к власти Путин были решены только отчасти, временно,
условно.
Идея права президента формировать ответственное
правительство, не меняя Конституцию, - это возможность создать
противовес администрации президента, от которой он все больше
и больше зависит. Я не уверен, что эта возможность будет использована.
Вероятно, реализация этой идеи приведет к возникновению двух
соперничающих центров внутри самой властной структуры. Реальная
властная субстанция, функция власти распространится и будет
создавать проблемные узлы. У нас всегда бывает, что при любом
обострении ситуации политические субъекты - вице-президент,
независимый парламент - становятся альтернативными центрами,
противостоящими президенту. Поэтому нельзя не учитывать возможность
конфликта между правительством и администрацией.
Я не совсем согласен с Андреем Федоровым
в том, что благоприятный момент для реформ упущен. В периоды
экономического благополучия никогда никаких реформ не проводится,
особенно в России. Надеяться на это просто бессмысленно. Реально
реформы начинаются во время голода, экономического и политического.
И для того чтобы у реформы политической системы появился субъект,
не потенциальный, а актуальный, надо иметь к ее началу четко
сформулированную политическую волю и обязательства и по-настоящему
ответственное правительство. Пока же субъекта реформы просто
нет, и в ближайшее время он не появится.
Алексей ПАВЛУШКИН (старший научный сотрудник
Института законодательства и сравнительного правоведения при
правительстве РФ): "Каждый новый этап реформы политической
системы ломает систему власти в субъектах Федерации"
Сегодня фактическое ослабление политической системы идет не
только в Федерации в целом, но и в отдельных ее субъектах.
Причем это ослабление происходит на двух совершенно разных
уровнях. Во-первых перераспределяются полномочия от субъектов
Федерации к федеральному центру: самые важные и денежные полномочия
пытаются изъять у региональных властей, оставляя им самые
трудновыполнимые и финансово затратные - прежде всего льготы
населению и жилищно-коммунальное хозяйство. Во-вторых, в самих
субъектах Федерации полномочия перераспределяются между органами
государственной власти, в основном уходя от представительных
органов к исполнительным. За счет этого происходит усиление
исполнительной власти, как ни парадоксально, путем изменения
действующего федерального законодательства. Может быть, таким
образом власть пытается подсластить пилюлю региональным президентам
и губернаторам. Взамен изъятых полномочий на федеральном уровне
им отдаются полномочия, которые на протяжении последнего периода
были закреплены за региональными парламентами, такие как согласование
кадров судебных и правоохранительных органов.
Например, раньше существовали различные
формы согласования кандидатуры на должность министра внутренних
дел республики, начальника УВД края, области. Региональные
власти принимали в этом полноценное участие. Потом решили,
что их роль в этом вопросе слишком высока, поэтому процедура
согласования кандидатуры была заменена более мягкими формулировками:
"учитывать", "использовать учет мнения", "после выяснения
мнения". И если раньше во многих субъектах кандидатуры согласовывались
с представительными органами, что делало руководителя милиции
региона хотя бы формально независимым от исполнительной
власти, то теперь эта процедура перешла в ведомство вышестоящего
исполнительного органа, т. е. президента республики или
губернатора. Согласно федеральному закону, при назначении
министра внутренних дел, начальника управления внутренних
дел субъекта РФ выясняется мнение только высшего должностного
лица данного региона.
Каждый новый этап реформы политической системы
ломает систему власти в субъектах Федерации. После принятия
Конституции 1993 года образовался правовой вакуум, который
сами субъекты должны были заполнять своим законодательством.
Но поскольку у них было еще мало опыта, в каждом регионе
реализовывались различные политические модели, хотя их основные
черты копировать с федерального центра. В то время активность
Конституционного Суда также подталкивала регионы к унификации
политических моделей. Тогда Конституционный Суд фактически
подменял собой законодателя. До 1999 года не было даже федерального
закона, который бы определял принцип организации власти
в субъектах. Длительное отсутствие этого основополагающего
для организации системы органов государственной власти в
регионах документа негативным образом сказывалось на их
деятельности. Частично его заменял Конституционный Суд.
Впрочем, в принятом впоследствии федеральном законе были
использованы не все решения КС.
После принятия в 1999 году Федерального
закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов
РФ" во многих регионах произошла очередная ломка система
власти. Закон устанавливал одинаковые принципы организации
власти во всех субъектах, хотя зачастую федеральная регуляция
публичной власти там носила столь детальный характер, что
назвать их "принципами" было очень сложно. Так модель парламентской
республики была похоронена окончательно. Теперь у нас крайне
независимая исполнительная власть с очень широкими полномочиями.
Я опасаюсь, что если на федеральном уровне удастся реализовать
идею правительства парламентского большинства, то ее могут
распространить и на субъекты РФ, причем в обязательном порядке.
Александр ИВАНЧЕНКО:
Но региональные партии были запрещены два года назад.
Алексей ПАВЛУШКИН:
Зато в субъектах работают региональные отделения федеральных
партий. Возможно, идея правительства парламентского большинства
благополучно приживется на федеральном уровне, причем даже
без нормативного закрепления. Это будет зависеть от воли
президента: захочет - сделает, не захочет - не сделает.
А на субъекты РФ такую норму могут просто распространить,
причем без исключения. Это приведет к очередной ломке всей
системы власти в регионах. В региональном парламенте сложно
будет выявить партийное большинство, если, разумеется, не
уповать на одну партию. Ведь региональные отделения партий
сейчас весьма слабы, особенно в малочисленных российских
автономиях, где сложно найти необходимое для участия в выборах
количество партийных членов.
Разумеется, все эти эксперименты над политической
системой регионов, которые без конца проводятся уже на протяжении
многих лет, не могут не вызывать там отторжения. Причем
каждый раз не учитывается специфика опыта данного субъекта,
оптимальные варианты взаимоотношения властей. Каждый раз
федеральным законодательством устанавливается единая для
всех организация власти. Единственное исключение было сделано
для Дагестана, где пытались ввести институт "коллегиального
президента". Но почему-то послаблений другим регионам в
федеральном законодательстве не делается. Парламентская
республика в субъектах РФ не может быть установлена в принципе.
Алексей АВТОНОМОВ (директор правового отдела Фонда развития
парламентаризма в России): "Политическую систему ослабляет
перемещение центра тяжести принятия решений на администрацию
президента"
Я согласен с большей частью того, что тезисно высказал Андрей
Федоров. Политическую систему ослабляет перемещение центра
тяжести принятия решений на администрацию президента. Нынешней
властью ставилась задача укрепить положение президента:
под него подбирались все полномочия, ему создавался определенный
образ. Но очевидно, что в современных условиях один человек
объективно не может управлять всем. Поэтому функции президента
частично взяла на себя его администрация. В определенной
степени это воспроизводит советскую модель управления через
Центральный комитет КПСС. ЦК принимал все решения, контролировал
законодательство, назначение региональных лидеров. Сейчас
даже экономические решения принимаются администрацией президента.
Все идет к той же модели, которая во второй половине ХХ
века себя полностью исчерпала, и мы помним, к чему это привело.
Это не может не настораживать. Даже законодательство
направлено на то, чтобы скрыть возможности конфликта или
неудачи президента при принятии какого-либо решения. Такое
положение вещей чревато неблагоприятными последствиями.
Поясню свою мысль на небольшом примере.
В роли юридического консультанта я участвую в процессе объединения
Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. В
ходе объединительного процесса обнаружилось, что законодательно
абсолютно непонятна роль президента. Два субъекта Федерации
договорились об объединении, обратились к президенту, но
дальше в законе не говорится, что должен делать президент.
На практике это привело к появлению альтернативной группы
по объединению Коми-Пермяцкого округа с Республикой Коми,
инспирированного, как полагают, одним из опальных "олигархов",
а именно - Березовским. Во многом это происходит из-за того,
что роль президента в процессе объединения регионов не обозначена.
Сейчас, наверное, в этот закон будут вноситься изменения
и будет четко написано, что по тому или иному предложению
президент должен выразить свое одобрение или неодобрение,
что и решит судьбу процесса объединения. Ведь в действующем
законодательстве всех этих пунктов нет.
Помню, как во время разработки этого закона,
говорилось о том, что после одобрения объединительной инициативы
президентом, в обоих субъектах Федерации должен быть проведен
референдум. Но возникал вопрос: а что если президент одобрит
объединение, а референдум - нет? Боялись, что это занизит
роль президента. Ведь в нашей политической психологии и
политической культуре смещены все ценности. Если население
не согласно на объединение субъектов, то оно не согласно
не с мнением президента, а с инициативой руководства. Это
никак не умаляет роли президента. Напротив, он выступает
как гарант Конституции, а за практическим решением вопроса
обращается к народу. Что же в этом плохого? У нас совсем
недавно средства массовой информации рассказали про то,
как одна пенсионерка обратилась к Путину и ей поставили
телефон. Может быть, теперь всем пенсионерам обращаться
к президенту за установкой телефона? Такие сообщения создают
президенту образ доброго генерального секретаря ЦК, который
ездит по регионам, защищает народ и наказывает тех "псарей",
которых не жалуют на местах.
Наверное, отсталые слои населения воспримут
подобную риторику - им нужен не президент, не политический
процесс, а добрый царь. Но кто будет голосовать на выборах?
Или стоит вернуться к советской системе выборов с одним
кандидатом и единогласным голосованием? Активную, ответственную,
голосующую на выборах часть населения подобный образ главы
государства может только оттолкнуть. Желание укрепить власть
президента и сконцентрировать принятие решения в одном месте,
тем самым решив все проблемы, на деле ведет лишь к ослаблению
власти, в том числе и центральной. Как правильно отметил
Алексей Салмин, до сих пор власть не решила тех задач, которые
ставила перед предыдущими выборами: поставить на место "олигархов"
и зарвавшихся лидеров субъектов Федерации.
Сейчас эти проблемы по-прежнему актуальны,
они воспроизводятся в более скрытой форме. Это свидетельствует
о неких объективных процессов. В существующей системе невозможно
просто запретить "олигархам" быть "олигархами", а лидерам
регионов стремиться к самостоятельности. Когда появляется
конфликт, его надо не загонять вглубь, а решать, управлять
им, т. е. анализировать объективные тенденции и находить
им противостоящие. Одной из таких альтернативных тенденций
могло бы стать то самое ответственное правительство. Но
президенту, а точнее - администрации президента, пришлось
бы поделиться с таким правительством властью.
Впрочем, и сейчас администрация вынуждена
делиться полномочиями. У нее просто не хватает сил управлять
всем и вся. Власть все равно "расползается", только происходит
это неконтролируемо и совершенно бессистемно. В свою очередь,
это приводит к возникновению новых нелегитимных очагов власти.
Ведь и Центральная избирательная комиссия, при всем уважении
к этому органу, не может быть субъектом законодательной
инициативы. Зачем же тогда поручать ей разработку партийного
и избирательного законодательства и к тому же освящать,
что бы она не делала, решением президента? Даже в законе
о партиях есть неполитические мелкие огрехи, которые в Государственной
думе предлагали убрать или исправить. Но ЦИК именем президента
настояла на их принятии. Это, опять же, не добавляет Путину
авторитета.
Администрация президента тоже не является
легитимным органом. У нее просто нет ресурсов провести полный
анализ ситуации и принять решения по всем вопросам. Например,
не понимая необходимость тех или иных законодательных инициатив,
Главное государственно-правовое управление президента блокирует
их принятие. Скажем, по вопросам введения ювенальной юстиции,
которыми я сейчас занимаюсь. Представить сложно, чем она
может повредить имиджу президента. Но начальник государственно-правового
управления Лариса Брычева не понимает, что такое ювенальная
юстиция, а потому находит против нее совершенно несерьезный
аргумент. При этом сейчас за введение ювенальной юстиции
выступают и министр юстиции Юрий Чайка, и министр внутренних
дел Борис Грызлов, и Верховный Суд, и Судебный департамент.
Стоит это не очень дорого - по данным Судебного департамента,
около пятисот миллионов рублей в течение трех лет для начала
внедрения. В статистике российской преступности 69,5% -
повторные преступления, совершенные условно осужденными
несовершеннолетними, а 21,5% - повторные преступления, совершенные
совершеннолетними, освобожденными по амнистии. С ними надо
что-то делать, требуется внедрение определенных инструментов.
В принципе "за" ювенальную юстицию выступает и Дмитрий Козак,
но его мнение не может противоречить мнению других сотрудников
администрации президента.
Внутри администрации президента есть различные
группировки, решающие свои задачи и проблемы. Не будучи
легитимным органом, она просто не в силах выполнять функцию
"коллективного президента". Госсовет Дагестана, где этот
институт работает, хотя бы состоит из политиков, а в администрации
президента политиками являются далеко не все, а потому совершенно
не понятно, кто и на каком уровне принимает решения. Ответственность
же за действия всех этих людей несет один президент. Ослабление
Государственной думы и правительства, неготовность политических
партий брать на себя функции активных политических игроков
ведут к ослаблению государственности, а в итоге - к осложнениям
и на международной арене, и в экономической сфере.
Александр ИВАНЧЕНКО: "У президента нет ни идей, ни команды,
ни технологий, опираясь на которые он мог бы взяться за
решение конкретных задач"
Я хотел бы немного обострить дискуссию о политической системе
в контексте последнего послания президента Федеральному
собранию. После него осталось впечатление, что хотя президент
и знает о своей поддержке населением, он не представляет,
как конвертировать свой рейтинг в реальные дела. Отсюда
и пессимистический тон послания, констатация определенной
точки падения, опуститься ниже которой - значит вовсе потерять
перспективу российской государственности. После трех лет
своего президентства Путин заявил: "Политсистема развита
недостаточно".
Однако из всего этого президент делает вывод
не о срочной модернизации государства, нынешнее устройство
которого стало основной причиной постоянных наших бед и
проблем. Президент акцентирует внимание на поиске "козлов
отпущения", столь необходимых в предвыборный год. Эту роль
он отводит коммунистам и либералам. Тональностью послания
президент призывает смириться с жертвами и лишениями и сохранять
государство таким, каким оно нам досталось, чтобы со старым
репрессивно-административным ресурсом преодолеть очередной
выборный рубеж.
Мне кажется, послание Федеральному собранию,
хотя в нем что-то и говорится о гражданском обществе, подводит
определенную черту под ним и либеральными изысканиями вообще.
Мы бездумно ввязываемся в бюрократическую гонку, слепо копируем
Америку в ее борьбе с терроризмом, воссоздаем суперведомства.
Но при этом мы упускаем из виду то, что в Европе и Америке
уже давно сложились партнерские отношения граждан и государства,
а наше государство без прохождения школы гражданственности
по-прежнему обречено на отторжение людьми. Государство может
стать сильным только вместе с гражданами, но для этого власть
должна перебороть в себе очередной силовой синдром. Это
касается не только государственных ведомств, но и политических
партий, общественных организаций, СМИ, ведущих соглашательскую
политику с властью и пока неспособных повернуться лицом
к проблемам и правам граждан.
Что касается тезиса о возможности формирования
правительства парламентского большинства, то сама идея правительства,
ответственного перед населением, бесспорно позитивна. Смущает
ее виртуальность. Президент не берет на себя никаких обязательств
по перераспределению полномочий между ним, его администрацией,
Федеральным собранием и правительством. О чем это говорит?
Прежде всего о том, что нынешний безответственный статус
администрации президента и правительства устраивает главу
государства, т. к. ему не на кого больше опираться в случае
переизбрания на новый срок. Поэтому ни о какой социально
ориентированной политике до выборов речи идти не может.
У президента нет ни идей, ни команды, ни технологий, опираясь
на которые он мог бы взяться за решение конкретных задач.
Поэтому он предлагает в очередной раз обсудить идею правительства
парламентского большинства.
Так же как и на предыдущих парламентских
выборах, когда Юрий Лужков и Евгений Примаков выступали
с этой же идеей, борьба за так называемое парламентское
конституционное большинство будет означать беспрецедентное
использование со стороны власти административного ресурса,
судебных и силовых санкций к своим оппонентам. Слова нынешнего
послания об открытости и прозрачности партий станут основным
лозунгом предстоящих выборов. И если на какой-то партии
окажется пятнышко, то ее не только можно будет снять по
ходу выборов, но и аннулировать результаты голосования за
нее. На этом примере видна большая тревога президента за
исход парламентских выборов. Кстати, призыв президентского
послания 2002 года в части открытости государственных органов
и необходимости принятия специального закона, так и остался
невыполненным.
Если же говорить о результатах парламентских
выборов, то, несмотря на колоссальные преференции уже выданные
нынешней партии власти, ее шансы остаются в пределах 13-15%.
"Единая Россия" - огромная гиря на ногах не только у президента,
но и у всего общества. И хотя президенту лидеры этой партии
близки по ментальности, публичной поддержки он ей оказать
не сможет, все будет делаться силовым, административным
путем. "Единая Россия" - это всего лишь бюрократический
довесок к неэффективной государственной машине. Поэтому
президент отстраняется и от них, но основные его противники
обозначены - это коммунисты и либералы. Что будет он делать
с "Единой Россией" после выборов? - вопрос спорный. Возможно,
идеологически они будут приближены к социал-демократам.
Взять на себя ответственность за судьбу "Единой России"
на парламентских выборах было бы для Путина большой ошибкой.
В преддверии президентских выборов его положение и так крайне
тяжелое.
Евгений ЯСИН:
Мы все больше уходим в детали. Но в основе сегодняшнего
обсуждения лежит принципиальный вопрос: сможем ли мы поменять
нашу политическую систему или сосредоточенность власти в
одних руках для России неизбежна?
Владимир РЫЖКОВ (депутат Государственной думы РФ): "В целом
политическая система России вполне поддается реформированию,
один из путей которого - создание ответственного правительства"
Смену модели российской государственности я считаю сегодня
ключевым вопросом в судьбе страны. И я, и Алексей Салмин
написали много работ на эту тему, последняя из которых -
доклад для Совета по внешней и оборонной политике (СВОП).
Я там отвечал за раздел модернизации государства, где делал
вывод о том, что стране необходим переход к правительству
парламентского большинства. Тем не менее, послание президента
Федеральному собранию в этой части меня совсем не обрадовало.
Скорее оно вызывало у меня раздражение и разочарование.
Попытаюсь объяснить почему.
Сегодня мы наблюдаем воспроизводство на
очередном историческом этапе того, что историк Юрий Пивоваров
назвал "русской системой". Она существовала в царской России,
возродилась в советской бюрократии. Ее пытались изменить
Михаил Горбачев и Борис Ельцин. К этим двум великим лидерам
я по-прежнему отношусь с огромным уважением, потому что
они пытались вывести страну из той колеи, в которую мы вновь
планомерно сползаем при Путине.
Что характерно для "русской системы"? Полное
пренебрежение обществом, манипулирование им и отношение
к своему народу, как к людям второго сорта. Абсолютная уверенность,
что в мозги людям можно вбить все, что угодно, - они все
равно проголосуют. Соответственно, власть максимально ослабляет
представительные и публичные институты, что и сделано с
Государственной думой и Советом Федерации, которые сейчас
превращены в жалкое подобие парламента. Соответственно,
в стране очень слабые политические партии, потому что в
них, как правило, остаются маргинальные политики типа Олега
Морозова, Вячеслава Володина и прочих, которые очень хотят
попасть в исполнительную власть и для которых ничего не
имеет значения, кроме собственной карьеры.
В последние годы наблюдается абсолютное
воспроизводство "русской системы" вплоть до мелочей. Восстановлен
контроль над СМИ и над политической жизнью страны. Очень
показательно возвращение советского гимна и государственной
символики. Постепенно и неявно реабилитируется имя Сталина
- все чаще и чаще на кремлевских концертах его портрет появляется
как бы невзначай. В регионах растет популярность этой фигуры.
В моем родном Барнауле на митинге 9 мая с трибуны славилось
имя Сталина. Это все не случайно, политический класс улавливает
реставрационные настроения населения.
Что касается непосредственно политической
системы, то уже давно выработалось мнение, что по конструкции
президентская республика не хуже и не лучше, чем парламентская.
Вопрос в том, какая политическая практика осуществляется.
Два года назад мы с депутатом Владимиром Лысенко вносили
в Государственную думу поправку в Закон "О правительстве"
по созданию механизма формирования правительства парламентского
большинства. Конечно же, она была отвергнута. Причем предложенная
нами модель была, на мой взгляд, абсолютно разумной.
Речь шла не о победившей партии или о партии,
имеющей наибольшее представительство в Государственной думе,
а о том, что думское большинство постановлением вносит кандидатуру
премьер-министра президенту. На эту процедуру Конституция
дает две недели. В первую неделю Дума должна провести заседание
и выдвинуть кандидатуру. Если она этого не делает, т. е.
если не складывается коалиция большинства, то президент
назначает премьер-министра по нынешней схеме в течение следующей
недели. Это абсолютно легитимный механизм без изменения
Конституции. Сейчас его можно просто взять и принять.
В целом политическая система России вполне
поддается реформированию, один из путей которого - создание
ответственного правительства, по предложенному нами механизму.
Ответственное правительство должно четко ассоциироваться
либо с одной, либо с двумя-тремя партиями. Например, "Единая
Россия", СПС и "Яблоко" - праволиберальная коалиция - создают
правительство. Премьер-министр в нем от "Единой России",
как от партии с наибольшим представительством. Два вице-премьера:
один от "Яблока", другой от СПС. Министры - члены этих партий.
В этом случае общество будет понимать, что данные партии
- правящие, а оппозиция - коммунисты и аграрии. Понимая
механизм формирования власти, через четыре года общество
осознанно может сделать выбор в пользу либо правящей коалиции,
либо оппозиции, либо новой комбинации, которая сложится
уже после выборов.
Почему же администрация президента не реализует
эти идеи? Потому что правительство парламентского большинства,
ответственное правительство возможно только в условиях свободной
прессы, подлинной политической конкуренции и поощряющего
ее избирательного законодательства, свободной деятельности
политических партий. Ни одного из этих условий сегодня в
России нет.
Основные телеканалы полностью контролируются
администрацией президента, что исключает политическую конкуренцию
между партиями, а значит и возможность формирования парламентской
коалиции. Новое избирательное законодательство тоже исключает
нормальную политическую борьбу. Теперь в аналитических программах
не может высказываться мнение обозревателей и экспертов
о партиях и кандидатах - это запрещено законом. Устанавливается
такой контроль над избирательным процессом, что политическая
борьба просто запрещена. Полный абсурд, но эти законы приняты
с подачи председателя Центральной избирательной комиссии
Александра Вешнякова и под именем президента.
Сокращены также и возможности для деятельности
политических партий. Тот же ЦИК протащил в послание президента
предупреждение о тотальном контроле над финансированием
партий. Я считаю, что, напротив, следует вернуться к анонимности
партийных касс, потому что в наших условиях это одна из
гарантий свободы деятельности партий. В условиях открытости
любой спонсор, будь то "ЮКОС" или "Русский алюминий" может
быть разгромлен государственной машиной1. Поэтому все предложения
Путина будут просто политической фикцией. Власть, используя
административный ресурс, постарается обеспечить себе парламентское
большинство на выборах в декабре и сформирует правительство.
И это практически ничего не изменит по сравнению с нынешним
положением вещей, за исключением одного момента.
Подобные инициативы администрации президента
наводят на определенные размышления, которыми хотелось бы
поделиться. Возможно, создание правительства парламентского
большинства инспирировано главой администрации Александром
Волошиным и его заместителем Владиславом Сурковым для того,
чтобы еще в большей степени ослабить президента, при усилении
администрации. Ведь и сегодня думская "четверка" - "Отечество
- вся Россия", "Единство", "Регионы России" и "Народный
депутат" - контролируется Сурковым и Волошиным, но не Путиным.
Если завтра эти партии получат парламентское большинство
и сформируют правительство, то оно будет подконтрольно не
президенту, а чиновникам администрации. Многое говорит о
том, что идет борьба против президента. Если в январе будет
создано правительство, ответственное перед Волошиным и Сурковым,
то Путину расформировать его будет очень сложно - формально
за кабинетом будет стоять думское большинство. На четыре
года такое правительство станет почти неуязвимым.
Если я прав в своих подозрениях, то это
будет существенным изменением политической системы. Впрочем,
я не уверен, что оно пойдет на благо страны. К великому
сожалению, уже общепризнано, что в России продолжается деградация
государства. Более того, лидер постоянно показывает свою
слабость. Я внимательно слушал и читал его послание Федеральному
собранию. Это было послание слабого, растерянного лидера,
который не знает, что делать с бюрократией, который расписывается
в своей беспомощности и фактически говорит: у меня ничего
не получается, давайте поручим это парламентскому большинству.
Тому большинству, которое будет сформировано его же администрацией.
Можно ли в этой ситуации что-то изменить?
Конечно. Более того, я уверен, что в России есть политические
субъекты, в этом заинтересованные. В первую очередь я имею
в виду крупный капитал. Я совершенно уверен в том, что крупный
бизнес не устраивает такое государство, потому что оно хаотично
и небезопасно для собственности и для бизнеса и в нем нет
политической команды с единым видением проблем и способов
их решения.
Ведь сейчас администрация президента вовсе
не так сильна, как это многим представляется. Чиновники
просто поделили между собой сферы ответственности. Дмитрий
Козак отвечает за федерализм правовой реформы, Дмитрий Медведев
- за административную реформу, Виктор Иванов - за миграцию
и безопасность, Андрей Илларионов - за экономику. И каждый
из них под именем президента разрабатывает свое законодательство.
Это приводит к чудовищным несоответствиям в деятельности
различных чиновников администрации и принятию взаимоисключающих
решений.
Например, Андрей Илларионов отстаивает либеральные
экономические подходы, которые в том числе требуют поощрения
эмиграции в Россию по причине катастрофического дефицита
рабочей силы. Одновременно Государственная дума принимает
разработанный Виктором Ивановым Закон "О гражданстве", который
фактически запрещает миграцию в Россию. Этот закон уже нанес
стране колоссальный экономический ущерб, - по моим оценкам,
до 1% ВВП в год. Кстати, стоит посчитать, каков ущерб нанес
российской экономике лично Виктор Иванов. Крупный капитал
не может поддерживать сохранение совершенно непредсказуемого
государства.
Евгений ЯСИН:
Но в России любой бизнес можно уничтожить, извести на корню.
Существует отлаженная система контроля над частным капиталом
через определенные законы, суд. Апеллировать можно только
к президенту. Если же и ему твой бизнес чем-то не понравился,
то это уже все.
Владимир РЫЖКОВ:
Именно поэтому крупный капитал заинтересован в перераспределении
власти от администрации президента парламенту. Дума - это
место, где проходят публичные дискуссии, где возможны коалиции
и где можно найти политическую защиту. Кроме того, крупный
капитал заинтересован в укреплении судов и в их независимости,
что тоже означает перераспределение власти от администрации
к судебной системе. Крупный капитал заинтересован и в федерализме,
потому что у него уже сложились прочные связи с региональными
лидерами. Как историк я могу сказать, что европейская демократия
была построена баронами, воевавшими с королями. Они были
подонками и негодяями, убийцами и грабителями, но именно
из конфликта баронов и королей выросла европейская демократия.
Об этом писал и историк Алексис Токвиль: пусть негодяи борются
друг с другом, это на пользу демократии.
Другой субъект, который может поддержать
реформу политической системы, - политические партии. Сегодня
без отвращения на многие из них нельзя смотреть, но, тем
не менее, это субъект, безусловно заинтересованный в повышении
роли парламента. Я думаю, что реформу политической системы
поддержит и либеральная общественность, и оставшиеся независимыми
средства массовой информации. В поддержку этой реформы надо
выступить единой коалицией, предложив уже перечисленные
практические меры: возвращение к анонимным партийным взносам,
либерализацию партийного закона, полный пересмотр избирательного
закона и поощрение политической борьбы. Следует создавать
в публичном пространстве диаметрально противоположный тренд
тому, который сейчас осуществляет Александр Вешняков.
По вопросам федерализации в качестве союзника
можно привлечь Дмитрия Козака, хотя он в большинстве случаев
и отстаивает унитарность государства и доминирование исполнительной
власти. Однако осуществлению этой стратегии препятствует
одно серьезное обстоятельство. Алексей Автономов в качестве
примера привел ситуацию в Коми-Пермяцком округе, который
не может объединиться без санкции президента, которому закон
не предписывает ему, как реагировать на подобные запросы.
Проблема здесь не столько в законодательстве, сколько в
том, что Путин - слабый лидер. Сильный лидер в этой ситуации
не колебался бы ни минуты и заполнил бы пробел в законодательстве.
Но в стране нет настоящего лидера. Путин - фигура слабая,
не имеющая стратегического видения, не способная принимать
решения и идти против общественного мнения, как Тони Блэр
во время объявления войны Ираку. Поэтому все расползается,
каждая группировка, каждый чиновник тянет одеяло на себя,
и происходит эрозия государства.
Преодолеть это состояние крайне сложно,
но другого пути у нас нет. Иначе в очередной раз воспроизведется
"русская система", уже неоднократно доказывавшая свою полную
неэффективность. Сам президент признал критичность ситуации
в своем послании: экономическая реформа не идет, административная
реформа застопорилась, федеративная реформа стоит на месте,
что делать с социальной политикой - не известно. Ситуация
усугубляется острым дефицитом кадров. Но при этом Путин
из-за собственной слабости боится людей самостоятельных,
сильных, с идеями.
Боюсь, что до 2008 года мы обречены на стагнацию,
депрессию, загнивание и шарахание. Я не верю в Путина. Боюсь,
что все нынешние начинания сведутся к профанации правительства
парламентского большинства в январе 2004 года. Реально им
будет управлять администрации президента, и ситуация только
ухудшится. К 2008 году нам следует подготовить сильного
лидера, обеспечить ему профессиональную команду и широкую
коалицию в его поддержку. Это должен быть человек с правого
фланга, придерживающийся либерально-консервативных взглядов,
с очень ясной концепцией государства, экономических реформ,
федерализма.
Игорь КЛЯМКИН (вице-президент Фонда "Либеральная миссия"):
"Надо приучать общество к мысли об ответственности партий"
Начну с общего соображения. Властная система, о которой
говорил Владимир Рыжков и которая сегодня существует, действительно
уходит своими корнями в далекое прошлое. Проблема же в том,
что раньше эта система позволяла решать какие-то задачи,
в том числе и задачи модернизации, а теперь она никаких
серьезных задач решить не может и не сможет. Хотя бы потому,
что ни в одной из прежних своих разновидностей она не воспроизводима,
а ресурсов для создания какой-то новой разновидности у нее
сегодня нет.
Эта система не способна функционировать
без сакрализации первого лица. Такая сакрализация в современном
городском обществе вряд ли мыслима. Во всяком случае, после
смерти Сталина ни одному из руководителей страны сакральной
фигурой стать не удалось. Поэтому иного выхода, кроме реформирования
системы, я не вижу. Речь идет как о политической составляющей
этой системы, так и составляющей административной.
Мне не очень близка мысль Владимира Рыжкова
о том, что до 2008 года никаких изменений не произойдет,
а потому до тех пор никаких усилий можно не предпринимать.
Не потому, что я очень большой оптимист. Либеральные силы
в обозримый период и в самом деле вряд ли могут оказать
существенное влияние на развитие событий. Но ресурсы их
влияния на общественное мнение далеко не исчерпаны. И в
этом отношении им есть чем заняться и до 2008 года.
Вода точит камень. Медленно, но - точит.
Лет пять назад мы начали параллельно с Владимиром Рыжковым
и независимо друг от друга писать в прессе о правительстве
парламентского большинства. Пять лет назад был всего один
политик, который за это выступал, - Владимир Рыжков. Больше
ни одного. А сейчас мы слышим об этом в президентском послании
парламенту. Но то, что в России сказано первым лицом, означает
какой-то шаг в изменении общественной атмосферы. Теперь
эта тема стала интересной и для политиков, и для СМИ.
Будет ли у нас после этого правительство
парламентского большинства? Если и будет, то политическую
систему оно никак не изменит. Путин сказал, что такое правительство
может быть сформировано в зависимости от результатов парламентских
выборов. Будут "хорошие" результаты - сформируют. Нет -
значит нет.
Следует ли, далее, ожидать, что президент
постарается повлиять на исход выборов и способствовать победе
"Единой России"? Думаю, что следует. Иначе Путин получит
то, что получал Ельцин, - левую Думу. Если же результат
выборов будет для президента благоприятным, то я не исключаю,
что он сделает жест в сторону правительства парламентского
большинства: пожалуйста, мол, формируйте. Это его ни к чему
не обяжет - Конституция позволяет дать задний ход, если
что-то не будет получаться.
Что мне кажется важным в складывающейся
ситуации? Думаю, независимо от шансов тех или иных партий
на выборах, следует настаивать на правительстве парламентского
большинства как правительстве ответственном. Пусть президент
формирует такое правительство на базе "Единой России", если
ей разными способами удастся обеспечить поддержку населения.
Надо приучать общество к тому, что партия власти несет ответственность
за правительство и его политику. Сейчас эта партия ни за
что не отвечает и идет на выборы с критикой правительство,
которое все время поддерживала. Мне кажется, чтобы попробовать
изменить представления общества о политической ответственности
партий, не надо ждать до 2008 года.
В данной ситуации меня смущают призывы лидеров
наших либеральных партий двигаться не в сторону правительства
парламентского большинства, а в направлении концентрации
всей полноты власти и ответственности в руках президента
посредством передачи ему функций главы исполнительной власти.
В устах либералов такие предложения выглядят странно. По
сути, они предлагают президентскую диктатуру. Ведь речь
идет о переходе к политической системе американского типа
без изменения Конституции. Но без изменения Конституции
перейти к такой системе невозможно. Американский президент,
как известно, лишен права роспуска парламента. Это обеспечивает
баланс властей, их самостоятельность и независимость. У
российского президента такое право есть. И что же за систему
мы получим в итоге?
Во всем том я вижу какое-то лукавство. Говорят,
что президент, не будучи главой правительства, не отвечает
за его деятельность. Но, формируя правительство и имея полномочия
менять его по своему усмотрению, он несет за него и всю
полноту ответственности. Так что кто хочет критиковать правительство,
кого не удовлетворяет его деятельность, может правительство
не трогать вообще, а критиковать только президента. За то,
что тот сформировал именно такое правительство, а не другое.
Я уже не говорю о том, что некоторые ключевые министры и
сейчас работают под непосредственным руководством президента.
Идя правительства парламентского большинства
представляется мне более плодотворной именно с точки зрения
ответственности это правительства и поддерживающих его политических
сил. Поэтому даже для тех партий, которые в будущей Думе
обречены быть меньшинством, важно эту идею акцентировать.
Пусть партия власти берет на себя ответственность. Пусть
население научится воспринимать ее именно в таком качестве.
И тогда на следующих выборах за низ, быть может, проголосуют
менее охотно. Даже при поддержке административного ресурса.
Но само по себе все это, разумеется, не
приведет к изменению политической системы. Для такого изменения
необходимо наличие в обществе влиятельных субъектов, которые
были бы заинтересованы в переменах. И здесь я с некоторыми
оговорками поддержал бы тезис Владимира Рыжкова о крупном
бизнесе. Сегодня это единственная сила, обладающая ресурсом
для противостояния бюрократии.
Оговорка же моя заключается в следующем.
Крупный бизнес сегодня неоднороден. В нем есть группы, адаптирующиеся
к существующей системе и заинтересованные в ее сохранении.
Но в нем появляются и группы со стратегической ориентацией
на преодоление сложившейся системы. Их-то, мне кажется,
и следует рассматривать в качестве потенциальных субъектов
тех системных реформ, о которых мы говорим.
Евгений ЯСИН: "Сегодня воспроизводится система господствующей
бюрократии, в которой вся ответственность делегируется наверх,
первому лицу государства, тогда как все полномочия закреплены
за отдельными чиновниками"
Мне кажется, можно констатировать несостоятельность мнения
о том, что России подходит только авторитарная власть и
только модель президентской республики. Во всяком случае
мы не добьемся радикального исторического поворота в судьбе
страны, не сделаем ее открытой, демократической, а главное
- процветающей, если пойдем по этому пути. Сегодня воспроизводится
система господствующей бюрократии, в которой вся ответственность
делегируется наверх, первому лицу государства, тогда как
все полномочия закреплены за отдельными чиновниками. Такая
система действовала и до революции 1917 года, и при советской
власти.
Идея, что русским подходит только сильная
власть, - сомнительная и порочная. Власть предержащим удобно
говорить о том, что народ - быдло, что ему нужна только
сильная власть и управляемая демократия. Так они сохраняют
свое положение, свою власть над народом. Ведь без системы
с разделением властей, без демократии со всеми ее плюсами
и минусами никакой другой народ у нас не появится. Как показывает
опыт других стран, повышение открытости общества всегда
окупается. За это имеет смысл бороться.
Сейчас складываются благоприятные обстоятельства
для обсуждения реформы политической системы и перехода к
парламентской республике. Это может показаться странным,
особенно учитывая тенденцию возвращения системы к прежней
авторитарной модели. Но, как мне кажется, когда Ирина Хакамада
говорила об правительстве парламентского большинства на
Гражданских дебатах, она имела в виду, что в 2008 году еще
достаточно молодой президент Путин должен будет покинуть
политическую арену. Существующие институты не оставляют
ему возможностей для продления политической карьеры. И,
возможно, он согласиться поменять законодательство, а, может
быть, и Конституцию, чтобы от имени правящей партии продолжать
деятельность на посту премьер-министра. Хакамада открыто
говорила об этой возможности. И неважно, плохо это или хорошо.
Важно то, что этой возможностью можно и
нужно воспользоваться. Не надо рассчитывать, что изменения
произойдут в одночасье. Следует мыслить стратегически и
понимать, что действительно изменить что-то можно лишь в
долгосрочной перспективе. В этом отношении меньше всего
меня заботит судьба Владимира Путина. Действительно, он
человек слабый, но, в отличие от Владимира Рыжкова, я не
стал бы однозначно утверждать, что это плохо для страны.
Поясню почему.
Либеральные реформы 1990-х годов создали
в стране внутренние импульсы развития, благодаря действиям
активных акторов общественной и экономической жизни. Ни
политическое, ни экономическое вмешательство государства,
по большому счету, не нужно. Все происходит само собой и
складывается удачно: динамика курса рубля, накопление резервов,
прекращение оттока капиталов. Причем здесь правительство,
причем здесь президент? Просто работает рыночная экономика.
В этих условиях страна может позволить себе слабого президента.
Но его делают сильным другие люди, и здесь возникают проблемы.
Владимир РЫЖКОВ:
Но слабость Путина наносит ущерб экономическому развитию
страны. Все знают о невероятной коррупции, в том числе в
его личной команде. Решения, подобные миграционному законодательству,
после принятия которого несколько миллионов человек были
выброшены из России, наносят колоссальный ущерб. Именно
это я имел в виду, говоря, что наш лидер не соответствует
задачам, стоящим перед страной. Впрочем, согласен, могло
бы быть и хуже.
Евгений ЯСИН:
Сейчас я говорю лишь о тех благоприятных обстоятельствах,
которые могли бы способствовать продвижению идеи политической
реформы. С моей точки зрения, без нее невозможна и реформа
государственного аппарата. До тех пор пока не будет разделения
властей и системы общественного контроля над действиями
правительства и других государственных органов, разговоры
о создании эффективной административной системы ни к чему
не приведут. В существующей системе невозможно правительство,
по мечте Александра Шохина, состоящее из восьми ответственных
министров, потому что глава правительства должен распределять
свои обязанности. У министров не может быть полномочий самостоятельного
принятия решений, не одобренных президентом и премьер-министром.
Если же правительство будет утверждаться парламентом, а
министр представлять политическую партию, то и сферу ответственности
каждого члена правительства можно будет расширить. С коррупцией
же в нынешней политической системе не сможет бороться даже
самый сильный президент. Даже если он будет расстреливать
коррупционеров, как это делал Сталин, то завтра появятся
новые, еще более жадные.
Владимир РЫЖКОВ:
Политическое правительство способно победить коррупцию,
потому что его члены будут заботиться о рейтинге партии
и думать о следующих выборах.
Евгений ЯСИН:
Так и получается, что решить многие актуальные проблемы
мы можем, только создав настоящую демократическую систему,
самостоятельные партии, разделение властей и ответственное
правительство. Именно это надо сейчас делать в России. Судя
по посланию Федеральному собранию, это понимают и в администрации
президента, уже начав работать над будущим Путина.
Александр ИВАНЧЕНКО:
Второй круг обсуждения посвящен государственному аппарату.
Бюрократия в нашей действительности занимает так много места,
что остальным субъектам остается лишь обочина политической
и экономической жизни. Какова структура государственного
аппарата? Возможно ли изменить положение вещей и ограничить
влияние бюрократии? Каким образом этого добиться? Вот основные
вопросы второй части нашей дискуссии.
----------------------------------------------------------
1 Семинар проходил до возбуждения Генеральной прокуратурой
РФ дела против главы финансовой группы "Менатеп", совладельца
нефтяной компании ЮКОС Платона Лебедева.
Перейти ко
второй части
В начало
|
