|
Перейти
к первой части
2. Государственный аппарат
Андрей ФЕДОРОВ: "В нынешнем виде государственный аппарат
не может быть реформирован, поскольку работает не на государство,
а на себя"
Сегодня государственный аппарат перестал быть целостной системой,
как это было при советской власти и в первый период президентства
Ельцина. Государственный аппарат окончательно расслоился на
пять составных частей: администрацию президента, управление
делами президента, аппарат правительства, силовую часть и
региональные аппараты. Начну в обратном порядке.
Региональному государственному аппарату
свойственно сознательное ограничение мобильности. Этот интересный
момент я отметил совсем недавно. Если раньше многие чиновники
регионального аппарата думали о переезде в Москву, то сейчас
у них нет таких карьерных устремлений. Региональные чиновники
поняли, что у себя на местах будут иметь не меньше, а может
быть даже и больше, чем в Москве. Поэтому не приходится говорить
о резервах обновления федерального государственного аппарата
в регионах. У весьма небольшой и, может быть, не самой лучшей
части чиновников на местах есть такие амбиции.
Силовые структуры все больше и больше
походят на ящик Пандоры. Это абсолютно непрозрачная часть
государственного аппарата, и происходящие в ней процессы могут
развиваться крайне непредсказуемо. Насколько я знаю, во второй
половине июля силовые структуры ждут серьезные изменения,
но реформировать их никто не будет. В деятельность силовиков,
контролируемую лично президентом, не могут вмешиваться ни
Государственная дума, ни Совет Федерации. Можно начать административную
реформу, создать кодекс государственного чиновника, но силовые
структуры будут существовать самостоятельно и бесконтрольно.
Что касается аппарата правительства,
то я большой его противник. Как показывает опыт, это мощнейшая
бюрократическая прокладка, занимающаяся внутренней селекцией
входящих документов и не дающая министерствам реализовывать
собственные концепции развития. Она живет по собственным законам
и не подчиняется никому, кроме руководителя аппарата правительства.
Управление делами президента - это уникальная
часть государственного аппарата, в которой сейчас сосредоточено
множество контролирующих полномочий. Один из судей Конституционного
Суда как-то сказал мне: понимаешь, я могу проголосовать и
просто так, но ведь управление делами президента дает за это
машину, дачу и воду горячую на дачу. Эту финансово самую сильную
часть государственного аппарата тоже не могут затронуть никакие
реформы. В настоящий момент управление делами президента имеет
в своем подчинении порядка 380 тысяч человек, контролирует
собственность стоимостью примерно 22-24 миллиарда долларов
и подчиняется исключительно президенту.
Владимир РЫЖКОВ:
Бывший управляющий делами президента Павел Бородин говорил
мне, что в год они зарабатывают один миллиард долларов.
Андрей ФЕДОРОВ:
Сейчас даже больше.
Евгений ЯСИН:
Управление делами ведет предпринимательскую деятельность,
которая делает президента абсолютно независимым. А вот от
распределяемых этой структурой благ зависят очень многие.
Андрей ФЕДОРОВ:
Администрацию президента тоже следует воспринимать как изолированную
часть государственного аппарата. Поэтому я считаю, что сегодня
все попытки его реформировать будут бесполезны. Единственное,
что можно сделать - сократить количество министерств и чиновников
на 10-20%. Но по сути это ничего не изменит, поскольку пятичленная
структура госаппарата останется прежней.
Как можно быть сегодня в России сторонником
административной реформы, когда еще не существует ее концепции?
А основные противники реформы - представители государственного
аппарата. Вряд ли кто-то по собственному желанию откажется
от возможностей перераспределения и контроля через материальные
механизмы законодательной, исполнительной и судебной власти.
В реформе госаппарата надо идти по пути наименьшего сопротивления:
делать то, что можно делать. В нынешнем виде он не может быть
реформирован, поскольку работает не на государство, а на себя.
Алексей САЛМИН:
Говоря об аппарате правительства, включаете ли вы в него аппарат
министерств и ведомств?
Андрей ФЕДОРОВ:
Аппарат министерств и ведомств сегодня серьезной роли не играет.
Стратегически ключевыми бюрократическими ресурсами обладают
администрация президента и аппарат правительства.
Евгений ЯСИН:
Но и в правительстве есть определяющий блок, пусть даже внутри
он неоднороден и даже противоречив. Алексей Кудрин, Герман
Греф и еще пара членов кабинета играют важную роль в политической
жизни страны.
Алексей САЛМИН: "До 2008 года политического
субъекта административной реформы не появится"
Однажды ради любопытства я записался в агитаторы, чтобы узнать,
как на самом деле проводятся выборы. Практика меня поразила.
Нас заставляли ловить и загонять на избирательные участки
каких-то алкоголиков. Причем фиксировался каждый человек,
который должен был быть доставлен на избирательный участок.
Очень тщательно проводилась процедура подсчета голосов. А
после того как явка достигла 95-96%, агитаторов выгнали. Потом
мы узнали, что проголосовало аж 99,7%. После нашей тяжелой
работы все равно просто написали другую цифру.
Каков был смысл последней операции?
И зачем вообще нужна была эта сложная процедура подготовки
и проведения выборов? Ответив на этот вопрос, мы поймем многое
и про нашу политическую систему, и про государственный аппарат.
В политической системе, где нет конкуренции
и где в государственном аппарате не работают механизмы конкуренции,
действует не правило процедуры, а правило приличия. Даже тиран
перед быдлом не появляется без штанов. Эти правила приличия
объясняет многое из происходящего. Сегодня то, что мы считаем
демократическими процедурами, в значительной степени продиктовано
правилами приличия.
Если посмотреть на механизм принятия
внешнеполитических решений последнего времени, то с удивлением
можно обнаружить, как во внешнеполитической среде зреет потребность
в новом Политбюро, ЦК, которое бы принимало решения или же
согласовывало их. Вплоть до того, что в обсуждаемой сейчас
концепции законопроекта Совета Федерации о координации внешнеполитических
решений предлагается создать коллегию, которая опиралась бы
на аппарат Совета безопасности и включала бы глав основных
министерств, руководителей комитетов и палат Федерального
собрания. При этом четыре раза за последние двенадцать лет
президент принимал почти одинаковые указы, в которых Министерство
иностранных дел назначалось ответственным за координацию внешней
политики.
Проблема здесь не в механизме, а в отсутствии
духа. После 1991 года все в российской политической системе
строилось на страхе перед возвращением коммунизма. Для значительного
сегмента общества этот страх был невидимым стержнем политической
системы. А потом он исчез. Коммунисты оказались ликвидны.
И произошла интересная вещь. Когда к власти пришел Путин,
когда он был еще премьер-министром и исполняющим обязанности
президента, все говорили о бонапартизме. Но под бонапартизмом
скрывался самый настоящий термидор. Все вернулось на круги
своя, и оказалось, что нынешняя система держится на том же,
на чем и советская. И тогда, и сейчас до предпоследнего момента
соблюдаются правила приличия, но в последний момент все равно
принимается циничное и неправовое решение. Только в советское
время все строилось на идеологии, а сейчас - на технологии.
Народ по-прежнему не подпускается к процессу, в эту святая
святых. Но если тогда идеологи знали, как надо, то сейчас
это знают технологи.
Владимир Рыжков очень верно подметил, что
происходит реабилитация не сталинизма, а Сталина как исторической
личности. Недавно на телеканале ТВЦ выступал историк Юрий
Жуков, который очень точно выразил эту тоску по новому образу
Сталина. В его версии истории выражается скрытая идеологема,
своего рода абстинентный синдром. Жуков говорит: Какой Сталин
может быть? Сталин, который разделался с революционерами,
с ленинцами, с опасным Тухачевским; Сталин, который навел
порядок; Сталин, который на самом деле был прагматиком и оппортунистом.
Все это полуправда, за которой скрывается идеологема. Такая
полуправда хуже лжи.
Я совершенно не согласен с Андреем Федоровым
в том, что наша административная система не реформируема.
Надо вносить хотя бы минимальные поправки в эту систему соблюдения
правил приличия, надо по возможности настаивать на изменениях,
очень хорошо понимая всю ограниченность этих мер. Но до 2008
года политического субъекта административной реформы не появится.
Ведь его нельзя придумать и сконструировать. Субъект должен
возникнуть сам по себе, в процессе естественного развития
и даже перерождения общества. Через подобное перерождение
надо пройти, старательно стабилизируя систему, поскольку в
такие периоды ее неустойчивость особенно опасна.
Алексей ПАВЛУШКИН: "Нынешние инициативы по реформе госаппарата
приведут к очередному перераспределению полномочий от представительных
органов к исполнительным"
На мой взгляд, основная проблема в том, что до сих пор нет
ни юридической, ни временной синхронизации в реформировании
государственного аппарата. Сначала появился федеральный закон
о местном самоуправлении, потом федеральный закон об органах
государственной власти в субъектах, а закона о федеральных
органах исполнительной власти у нас до сих пор нет и, кажется,
не будет. В результате же может получиться так, что если парламент
и будет формировать правительство, то все равно структура
органов исполнительной власти будет утверждаться, как и сейчас,
указами президента. Это совершенно непродуктивно.
Кроме того, практически никто не занимается
анализом опыта деятельности региональных органов власти и
органов местного самоуправления. Конечно, это не государственный
аппарат, хотя сейчас делаются попытки встроить органы местного
самоуправления в структуру органов государственной власти.
Отчасти такой анализ проводился комиссией Козака. Очень хороша
была сама идея инвентаризации функций и полномочий всех органов
публичной власти на всех уровнях. После ее проведения были
бы выделены органы власти, наиболее приближенные к населению,
а полномочия закреплены за каждым уровнем власти. Но реализовать
эту идею не получается, особенно на уровне местного самоуправления,
где опять пытаются внедрить единую для всех российских регионов
систему и в обязательном порядке заставить формировать органы
исполнительной власти. Хотя, согласно Конституции, население
само вправе решать, нужны ему вообще органы исполнительной
власти, и если да, то какие именно. Нынешние инициативы по
реформе госаппарата приведут к очередному перераспределению
полномочий от представительных органов к исполнительным. И
в этом я вижу большую проблему.
Вообще о государственном аппарате в регионах
и о местном самоуправлении мы слышим в основном отрицательные
отзывы. В их основе лежат главным образом противоречия между
федеральным и региональными законодательствами, зачастую весьма
формальные и даже смешные. Во многих случаях в этом виновата
противоречивость федерального законодательства. Законы принимались
в разное время, в них записывались разные нормы, и теперь
субъекты, дословно переписывая один федеральный закон, нередко
противоречат другому. В итоге виноватыми все равно оказываются
они.
Что можно сделать для оптимизации функционирования
государственного аппарата в субъектах? В первую очередь попытаться
выявить положительный опыт. Во многих конституциях, уставах
и законах субъектов используются очень интересные модели взаимодействия
и контроля представительной власти над исполнительной. Региональные
парламенты во многих субъектах наделены б?льшими полномочиями
по контролю над исполнительной властью, чем федеральный парламент.
Ведь сейчас нет ни политического, ни общественного контроля,
а если убрать пусть даже самый слабый контроль представительных
органов, то исполнительная власть станет абсолютно бесконтрольной.
Иногда региональные законодательные органы могут достаточно
полно контролировать исполнительную власть, но на федеральном
уровне это не учитывается. Реформа региональных органов государственной
власти и органов местного самоуправления идет сверху. Законодательство
субъектов подверстывается под единую федеральную модель, абсолютно
не учитывая специфику каждого региона нашей огромной страны.
Любое отклонение фактически будет недопустимо.
Алексей АВТОНОМОВ: "Без реформы политической системы не изменится
и государственный аппарат"
Без реформы политической системы не стоит говорить и о реформе
государственного аппарата, обеспечивающего деятельность исполнительной
власти. Описанный Андреем Федоровым пятичленный государственный
аппарат обеспечивает функционирование сложившейся политической
системы. Именно поэтому она не реформируема. Ее не для чего
реформировать. Проблема не в том, что бюрократия не готова
отказаться от нынешних своих возможностей. Опыт зарубежных
стран показывает, что всегда можно найти компромиссы. В Великобритании
реформа государственной службы шла двадцать лет, потому что
у нее были цели. Основной задачей было обеспечение постепенного
перехода к новой модели госаппарата. В отличие от политической
системы, его невозможно реформировать в один момент - и в
силу чиновничьего менталитета, и в силу исполняемых госаппаратом
функций.
Единственный положительный момент, да и то
с оговорками, в том, что государственный аппарат в регионах
работает на себя. Это предполагает хоть какое-то перераспределение
власти по вертикали. Без него федеральный аппарат может замкнуться
на себе, что в итоге приведет к краху государственного управления
и экономической катастрофе. Аппарат, работающий только на
себя, мешает нормально развиваться всем остальным институтам,
потому что неизбежно подминает их под себя. Отчасти этот процесс
уже начался, в том числе в регионах.
Повторю, без реформы политической системы
не изменится и государственный аппарат. Пока у нас остается
слабый президент при существование мифа о сильном президенте,
силовые структуры никто не реформировать не будет. Сейчас
они сильны сами по себе, и президент может на них опереться.
В случае же реформы будет утеряна их самодостаточность, и
не совсем понятно, каковы будут их функции, поскольку полномочия
по горизонтали в нынешней системе не перераспределены. Президент
занимается всем и в тоже время ничем. Правительство также
заинтересовано в сохранении своей самодостаточности. Ликвидировать
аппарат правительства нельзя хотя бы потому, что некому передать
эти полномочия. Сегодня даже у различных частей исполнительной
власти существенно отличаются интересы. Это, в конечном счете,
ведет к дестабилизации. Что случится с травоядными животными,
которые попадут на необитаемый остров в отсутствие хищников?
Они все съедят и вымрут. Так же и аппарат, к сожалению, проедает
все доступные внешние ресурсы, а потом либо конфликт внутри
аппарата ликвидирует государство, либо оно само начинает умирать.
Реформа государственного аппарата может проходить
только путем перераспределения полномочий по горизонтали и
по вертикали. Она невозможна без реформы политической системы,
без определения сферы ответственности президента как гаранта
Конституции, определяющего стратегическую линию развития страны,
без определения функций правительства, занимающегося повседневной
хозяйственной деятельностью, без определения политической
роли Государственной думы и Совета Федерации, чьи полномочия
тоже могут быть перераспределены. Наверное, и президент не
должен так часто вмешиваться в законодательный процесс. В
нынешнем виде государственный аппарат еле поддерживает управляемость
в стране. Противоречия же между региональными и федеральным
аппаратом позволяют отчасти обеспечивать интересы регионов
и сохранять минимальный баланс разделения властей. Иначе коллапс
существующей политической модели произошел бы намного быстрее.
Алексей САЛМИН:
Алексей Автономов затронул очень серьезную проблему, требующую
специального обсуждения. Я глубоко убежден в том, что уровень
авторитаризма в стране давно был бы намного выше, если бы
не противоречия не только между федеральным и региональными
аппаратами, но и вообще между различными ветвями и уровнями
исполнительной власти. Расплачиваться за это приходится неконсолидированностью
политики в тех областях, где она нужна.
Александр ИВАНЧЕНКО: "Выйти из затяжного кризиса российской
государственности без мобилизации гражданского потенциала
не удастся"
Строительство вертикали власти, которое президент заявил своим
первым шагом после избрания в марте 2000 года, спустя три
года им же признано неэффективным. Это была политическая кампания,
не имеющая под собой серьезного государственного замысла.
Было найдено направление критики - субъекты Федерации и их
законодательство, противоречащее федеральному. На таком смягченном
образе врага федеральный государственный аппарат отработал
три года. Сегодня эта кампания выдохлась, потому что построить
"вертикаль власти" в государстве невозможно, это термин ни
политический, ни государственный, ни правовой, а скорее пилотажный,
как горбачевская "перестройка".
Сегодня мы наблюдаем очередную PR-компанию
идея правительства парламентского большинства, которая в принципе
могла бы стать предметом серьезной общенациональной дискуссии
и консолидации определенных политических сил. В преддверии
парламентских и президентских выборов необходим серьезный
разговор власти и, прежде всего, президента с обществом. Власти
нельзя ограничиваться пустыми обещаниями и косметическими
поправками в федеральный конституционный закон о правительстве.
Я согласен с Владимиром Рыжковым: внести поправки в закон
ничего не стоит, профессионалы подготовят предложения за два
часа работы. Но это будет бюрократический косметический ремонт.
Без принятия на базе положений Конституции
о разделении властей, о системе "сдержек и противовесов" между
различными ее ветвями полноценного конституционного закона
о Федеральном собрании и придания Государственной думе и Совету
Федерации контрольных парламентских функций в нашей монархической
государственности ничего не изменится. Если полномочия парламента
не оформить в виде специального закона, то от разговоров мы
никогда не перейдем к реальной модернизации государства.
Кто основной субъект предстоящих парламентских
выборов - граждане, партии? Конечно, нет. Все вопросы решают
администрация президента и силовики, полномочия которых нигде
не закреплены. Такая "вертикаль власти" построена в одном
сегменте общегосударственной системы. Это и есть авторитарное
управление страной. И никого не волнует то, что эта вертикаль
не доходит до общества, что явка на выборах депутатов Государственной
думы не превышает 25%. Бюрократической системе, построенной
для достижения нужного результата, надо сверху обозначить
потенциального победителя и определить неугодных кандидатов.
Вполне узнаваема старая советская модель монопольного удержания
власти, при которой усилия всего государственного аппарата,
особенно силовых структур, были направлены на достижение ложных
целей. В ходе предстоящих выборов власть и аппарат будут работать
против граждан, против партий, в том числе против тех "олигархов",
которые открыто заявили о готовности войти в партийные списки
и финансировать избирательные кампании оппозиционных власти
партий. Обо всем этом знают даже рядовые избиратели, которые
просто не хотят участвовать в псевдовыборах.
И все же я убежден, что есть множество сторонников
реальных реформ государственности и, прежде всего, укрепления
представительных органов власти. Просто они находятся в гражданском
обществе, для оформления публичной политики в котором власть
за четыре прошедшие года ничего не сделала. А новые законы
о выборах и о партиях, которые были приняты по инициативе
администрации президента, даже не ставили перед собой таких
целей.
Когда я заканчивал свою работу в Центральной
избирательной комиссии, мне было очевидно, что страна находится
на пороге бюрократического переворота. Сегодня он приобрел
черты беспредела. Выйти из затяжного кризиса российской государственности
без мобилизации гражданского потенциала нам просто не удастся.
Однако сегодняшние государевы люди, волей обстоятельств призванные
заниматься обществом, не понимают значимости этих проблем
и, что самое печальное, даже не могут вести их публичное обсуждение.
Их просто не учили культуре диалога, они просто не готовы
изучать опыт развития отечественной политической системы.
У них просто нет современного понимания роли партий, выборов
и даже того же местного самоуправления, о котором Дмитрий
Козак, наверное, узнал только тогда, когда стал федеральным
чиновником. Где же ему было узнать об этом, если местное самоуправление,
если и существовало в Санкт-Петербурге, то только до Октябрьской
революции.
Владимир РЫЖКОВ: "Первый фундаментальный шаг на пути реформирования
государственного аппарата - отделение бюрократов от политиков"
Почему в развитых демократических странах проблема государственного
аппарата не столь значима? Потому что она была решена еще
в XIX веке и даже раньше, когда в таких странах как США, Великобритания,
Франция, Германия произошло фундаментальное разделение между
политическим руководством и администрацией, между политиками
и бюрократами. Нашим обществом и политическим классом эта
проблема до сих пор не осознана.
Политическое руководство в России осуществляет
бюрократия. Можно как угодно относиться к Алексею Кудрину,
Герману Грефу, Михаилу Касьянову, но нельзя не понимать, что
они - неизбираемые высокопоставленные бюрократы, сановники,
которые управляют страной вместе с никем не избранными Александром
Волошиным, Владиславом Сурковым, Антоном Даниловым-Данильяном,
Виктором Ивановым и прочими. Но именно эти люди определяют
экономическую, социальную, налоговую, внешнюю политику. Будучи
чиновниками, они не могут отделить себя от своих министерств
и их интересов. И поскольку они не избираются, у их деятельности
есть два мотива. Первый мотив - удержаться на своем месте,
а значит они вынуждены холуйствовать перед президентом, их
назначающим. Второй мотив - заработать авторитет в своем ведомстве,
а значит они неизбежно становятся лоббистами, вырывают куски
бюджета и полномочий в интересах своего министерства. Эта
же система существовала в императорской России. Вспомним,
как министры ходили на доклад к Николаю II, минуя премьер-министра
Петра Столыпина, и интриговали против него. То же самое практиковалось
в советском правительстве.
Проблема государственного аппарата - частная
и производная от проблем политической системы. Не изменив
политическую систему, не проведя разделения высокопоставленных
чиновников на категории, мы не сможем оптимизировать полномочия
и структуру госаппарата и не сможем победить коррупцию. Путин
сказал, что нам нужно профессиональное правительство, опирающееся
на парламентское большинство. Я считаю и абсолютно убежден
в своей правоте, что нам нужно дилетантское правительство
политиканов, состоящее из депутатов. Во главе ведомств должны
стоять дилетанты, избранные политики, при этом члены одной
партии или, что немного хуже, коалиции.
В последнее время в государственном аппарате
возникла новая тенденция. Заседания правительства описываются
в прессе как парламентские дебаты. Когда парламент ничего
не значит и не решает, его роль играет кабинет министров.
Скоро заседания правительства будут показывать в прямом эфире.
Происходит парламентаризация аппарата - никем не избранного,
никому не подотчетного, идеологически абсолютно не единого.
Мне возразят, что в администрации президента США тоже работают
не избранные чиновники. Принципиальное различие в том, что
все они много лет являются публичными политиками, состоят
в республиканской партии и утверждены конгрессом.
Поэтому первый фундаментальный шаг на пути
реформирования государственного аппарата - отделение бюрократов
от политиков. Все министры должны быть избранными, публичными
политиками, а их профессионализм имеет второстепенное значение.
Только такое дилетантское правительство способно осуществить
реформу государственного аппарата. Пока страной управляют
чиновники, реформа государственного аппарата невозможна по
определению. Частичные улучшения надо приветствовать, поддерживая
и работу Александра Шохина над проектом административной реформы,
и борьбу с ведомственными инструкциями. Но следует отдавать
себе отчет в том, что фундаментально это не разрешит проблему
коррумпированного и неэффективного государственного аппарата.
Я думаю, надо формировать широкую коалицию общественных деятелей,
которые за время следующей легислатуры объяснят обществу необходимость
таких преобразований политической системы.
Модель правительства парламентского большинства
доказала свою эффективность. Например, в нынешнем кабинете
министров Великобритании постоянно возникают серьезные противоречия
между премьер-министром Тони Блэром и министром финансов Гордоном
Брауном, обладающим вполне сопоставимым с Блэром политическим
весом. Но это противоречие не приводит к краху как у нас,
потому что их цементирует партия и предвыборная мотивация.
Чтобы между ними не происходило, на выборы они выйдут сплоченным
фронтом. Им надо договариваться, иначе они утратят власть.
Правительство должна объединять политическая мотивация, чего
абсолютно нет в российском кабинете министров. Создается ощущение,
что всем на все наплевать. Разумеется, это так, если министров
между собой ничто не связывает, кроме лояльности президенту
и интересов ведомств. Непонятно, ради чего тогда этому правительству
осуществлять реформы.
Мы должны объяснять обществу необходимость
дилетантского правительства. Только этот путь приведет нас
к эффективному государственному управлению. Этот парадокс
трудно понять, еще труднее принять, но объяснять надо. Более
конкретные вопросы реформирования администрации президента,
аппарата правительства и ведомств, силового и региональных
аппаратов должны решать политики, не имеющие к бюрократии
никакого отношения. Получение мандата на проведение подобных
реформ происходит только на выборах и должно быть подкреплено
политической мотивацией.
Евгений ЯСИН:
Можно ли сделать это без пересмотра Конституции?
Владимир РЫЖКОВ:
Да, через механизм правительства парламентского большинства.
Александр ИВАНЧЕНКО:
В послании президента была озвучена разумная мысль - не трогать
Конституцию.
Владимир РЫЖКОВ:
Мы с Алексеем Салминым говорим об этом уже лет десять, повторяя
Токвиля, который начал свою книжку "Демократия в Америке"
с описания парадокса: в Мексике и США был принят один и тот
же текст Конституции, только один был написан на английском,
а другой был дословно переведен на испанский. Америка - демократическая
страна с процветающей экономикой и гражданским обществом.
В Мексике - коррупция, воровство, восстание на границах, сепаратизм,
криминал. Токвиль считал, что текст можно интерпретировать
как угодно, дело в обычаях, политической культуре и политической
практике.
До президентства Франсуа Миттерана французская
конституция интерпретировалась так, что президент Шарль Де
Голль лично вел еженедельные заседания правительства, лично
подписывал протокол и лично давал поручения, а премьер-министр,
сидевший за этим же столом, был одним из участников дискуссии,
не более. Когда же президентом стал Миттеран, получилось правое
правительство при левом президенте, и он уже не мог вести
заседания кабинета министров. Тогда и произошло разделение
полномочий между президентом и правительством.
Евгений ЯСИН:
Наша Конституция дает очень широкие полномочия президенту.
Если не внести в нее соответствующие изменения, то он сможет
этим воспользоваться в любой удобный для него момент.
Владимир РЫЖКОВ:
Когда социалист Жоспен был премьер-министром, Ширак имел такие
же полномочия как Путин. По французской конституции Пятой
республики, он единолично мог назначать правительство, в любой
момент мог отправить его в отставку, снять любого министра
и распустить Национальное собрание, где сформировалось оппозиционное
большинство. Почему Ширак этого не сделал?
Алексей АВТОНОМОВ:
Во французском законодательстве есть один нюанс: правительство,
не одобренное в национальном собрании, не может существовать.
И даже если национальное собрание распускается, то правительство
должно быть утверждено его новым составом. В России не так.
Владимир РЫЖКОВ:
Перед Миттераном был выбор сформировать свое правительство
меньшинства или отдать его правым. Он вполне мог бы пойти
по первому пути, но этого не сделал. Из вышесказанного следует
простой вывод: текст нашей Конституции позволяет осуществлять
любую политическую практику, в том числе и внедрить модель
парламентской республики. Проблема не в тексте, а его интерпретации.
В России было все, в том числе и правительство парламентского
большинства Евгения Примакова, которое прекрасно работало
семь месяцев, подготовив, напомню, первый бездефицитный бюджет.
Евгений ЯСИН:
Я просто хочу обратить внимание на те подводные камни, которые
содержит решение не трогать Конституцию. Я вполне понимаю
такую точку зрения, но все же хотелось бы четко представлять
ее последствия.
Александр ИВАНЧЕНКО:
Если сейчас начать переписывать первые разделы Конституции,
касающиеся гражданского общества, прав и свобод граждан, то
мы потеряем все. Что касается полномочий федеральных органов
власти, то принятием федеральных конституционных законов все
можно отладить, не меняя Конституции.
Игорь КЛЯМКИН: "Административная реформа и реформа политической
системы - это две стороны одной и той же проблемы"
Если вопрос о реформировании политической системы в сознании
общества начал актуализироваться только сейчас, то с вопросом
о реформе государственного аппарата это произошло раньше,
примерно год назад. В данном отношении сдвиг, можно сказать,
произошел радикальный. Еще пару лет назад мы здесь собирались,
обсуждали проблемы административной реформы, потом публиковали
материалы в сборниках, сопровождая эти публикации комментариями
насчет того, что данная тематика не привлекает должного общественного
внимания. И это при том, что без реформирования государственного
аппарат страна никуда не продвинется. Теперь положение изменилось,
проблемы административной реформы стали в СМИ едва ли не самыми
популярными. Однако уровень их осознания и обсуждения пока
чрезвычайно низкий. Я могу назвать только одного человека,
который говорит об административной реформе что-то внятное
и дельное на уровне ее целей и принципов. Это - Михаил Дмитриев.
Я согласен с тем, что без реформы политической
системы реформирование государственного аппарата затруднительно.
Но ведь верно и обратное: без реформирования госаппарата реформу
политической системы провести непросто. Правительство парламентского
большинства с ответственными перед депутатами и избирателями
министрами бюрократии не нужна, она заинтересована в том,
чтобы министры и депутаты зависели от нее самой. Поэтому сама
по себе реформа политической системы к реформе госаппарата
не приведет, никакой прямой причинно-следственной связи здесь
нет.
Административная реформа - это совершенно
самостоятельная проблема, осложняющаяся многовековой инерцией.
И она, мне кажется, более сложная, чем какая-либо другая.
Ведь политическую систему мы худо-бедно все-таки изменили,
что-то в ней реформировали. А наша административная система
не реформировалась никогда.
Андрей Федоров описал взаимозависимость ее
отдельных элементов и структур и пришел к выводу: ничего изменить
нельзя, надо ждать. Ждать - это делать ставку на время: только
оно, мол, способно что-то изменить. Вопрос лишь в том, на
что работает само время. Что накапливается в нашей инерционной
административной системе - потенциал само преобразования или
потенциал гниения? Я думаю, что второе. А это значит, что
чем дольше и дальше будет откладываться реформа. Тем большими
трудностями и издержками будет сопровождаться ее проведение.
Мне кажется, что и в данном случае, как и
с политической реформой, очень важно формировать общественное
мнение. Я имею в виду не публичное обсуждение технологических
вопросов административной реформы. Их очень много, и они очень
непростые. Но есть две вещи, которые касаются всех и при желании,
всем могут быть разъяснены.
Первая касается отличия демократической административной
системы от бюрократически-коррупционной. Отличие заключается
в том, что в демократической системе государственный чиновник
отвечает не только перед вышестоящим начальством, но и перед
населением. Этого в России никогда не было. Это чрезвычайно
сложно сделать. Такая задача не решается за год, два и даже
за пять лет. Но если она не декларируется как целевая стратегическая
задача на какой-то период┘
Владимир РЫЖКОВ:
Путин подписал указ о поведении госслужащих. Там первая фраза:
"Чиновники должны служить народу".
Игорь КЛЯМКИН:
Это и при советской власти писали. Но при ней не писали, что
государство и его служащие экономически и юридически отвечают
перед населением за принимаемые решения. А это и есть суть
реформы госаппарата. Но в наших СМИ можно услышать о чем угодно,
только не об этом. И в законах, которые принимаются, об этом
ни слова.
Я думаю, что Владимир Рыжков неспроста процитировал
Путина. Дело в том, что такая реакция очень типична, с ней
приходится сталкиваться в самых разных аудиториях. Слова об
экономической и юридической ответственности государства и
чиновников люди воспринимают как нечто давно знакомое, не
раз слышанное: "Чиновники должны служить народу". И очень
непросто разъяснить, чем такого рода идеологические декларации
и моральные сентенции о "служении" отличаются от реальной
экономической и юридической ответственности. Но разъяснять
придется. Предвыборная кампания создает дополнительные возможности
для такой работы. Восприятию этого будут мешать культурные
и психологические барьеры - ведь люди у нас понятия не имеют,
что такое ответственное государство, они никогда в таковом
не жили, оно - вне их опыта. А то, что вне опыта, осваивается
с трудом.
Но если люди не будут понимать суть административной
реформы - и это второе, что я хотел сказать, - то они никогда
не примирятся с необходимостью достойной оплаты труда чиновников.
Наш античиновничий менталитет - оборотная сторона безответственности
бюрократии.
И последнее. Реформа политической системы
и административная реформа - это две стороны одной и той же
проблемы реформы государства. Поочередно их не проведешь.
Это не значит, что они вообще не могут быть разведены во времени.
Это означает лишь то, что программироваться они должны совместно,
как единый проект. И было бы хорошо, чтобы в ходе предвыборной
кампании нашлись силы, которые такой проект предложили бы
обществу. Это не значит, что оно его сразу примет. Но если
не начинать сейчас, то не примет и завтра.
Евгений ЯСИН:
Благодарю всех экспертов, принявших участие в нашем обсуждении.
Подводя итоги, я соглашусь с Владимиром Рыжковым: нам следует
начинать компанию по поддержке идеи ответственного правительства
парламентского большинства; правительства не бюрократов, а
политиков, дилетантов. Пусть эта кампания не принесет результаты
сейчас, но это произойдет через четыре года. В целом наши
позиции достаточно ясны. Необходима реформа политической системы,
но ее следует проводить, не затрагивая Конституцию. Административная
реформа невозможна без демократизации политической системы.
Только тогда можно будет добиться большей эффективности государственного
аппарата и победить его коррумпированность. Мы не согласны
с тем, что чиновники сами себя вытащат из болота. Бюрократия
не может быть субъектом политической и административной реформы.
В этих преобразованиях в первую очередь заинтересованы крупный
бизнес и партии, включая коммунистов. Несомненно, мы должны
апеллировать и к населению, пусть его влияние пока еще невелико.
В начало
|
