Международная конференция
"Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов"

Стенограмма заседаний

День первый, 12 октября 2005 г., Москва, гостиница "Националь"

ВЕДУЩАЯ: Спасибо. Судя по выступлениям на нашей конференции, все-таки небезнадежна эта тема. Коллеги, следующий выступающий Владимир Васильевич Пылин, доктор юридических наук, профессор Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета.

ВЛАДИМИР ПЫЛИН, доктор юридических наук, профессор Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета.

“Некоторые проблемы правового регулирования выборов в Российской Федерации и пути их решения”.

Я полагаю, избирательное законодательство России соответствует основным международным избирательным стандартам, многие из которых стали таковыми благодаря примеру нашей страны, а в утверждении ряда иных Россия вместе с другими государствами принимала непосредственное и активное участие.

Тем не менее, сегодня у нас в стране, пожалуй, только ленивый не критикует выборы, а вместе с ними и избирательное законодательство. Редко кто из специалистов и ученых в своих трудах либо в выступлениях аргументировано не высказывал серьезные замечания по поводу правового регулирования выборов и референдума. Этим вызвано и появление работ, направленных на поиск решений “Как же нам уйти от самых бестолковых выборов?”.

И основанием такой критики являются не сами основополагающие избирательные стандарты, а, прежде всего, правовое регулирование некоторых из них, которое в ряде случаев не отвечает как принципам демократии, так и даже конституционным положениям, и к тому же, которое усугубляется часто низким уровнем организации правоприменения.

В прошлогоднем Послании Федеральному Собранию Президент России особо подчеркнул, что “ создание в России свободного общества свободных людей - эта самая главная наша задача”. В своем новом Послании на 2005 г. глава государства значительно конкретизировал содержание и пути решения данной стратегической задачи.

Полагаю, что в деле преодоления отчуждения избирателей от выборов одним из ключевых направлений деятельности всех демократических сил общества должно стать активное участие в реализации и развитии выдвинутых Президентом задач по превращению институтов народовластия в эффективный инструмент укрепления гражданского общества и его государства, в борьбе с беспределом и вседозволенностью значительной части чиновничества, в том числе с бюрократизмом и оторванностью от избирателей многих избиркомов, начиная с ЦИК России.

Несоответствие правового регулирования избирательной системы принципам демократии и действующему законодательству видно на примере института избирательных комиссий. Как известно, избиркомам принадлежит ключевая роль в организации подготовки и проведения выборов, и они обязаны быть независимыми. Под предлогом придания им еще большей независимости ЦИК России, не обращая внимание на критические замечания, инициировал в Федеральном законе от 12 июня 2002 года №67 целый ряд радикальных изменений в порядок формирования избирательных комиссий. Вследствие которых, многие комиссии стали формироваться ни представительными органами власти, а вышестоящими избиркомами. Председатели комиссий также стали не избираться, а назначаться вышестоящими избиркомами, либо избираться, но только по предложению соответственно ЦИК России и избиркомов субъектов Федерации. Тем самым, выразив без оснований недоверие представительным органам власти впредь формировать избиркомы, эту ответственную функцию возложили на более зависимые от исполнительных органов вышестоящие избиркомы. При этом если раньше государственные и муниципальные служащие не могли составлять более одной трети от общего числа членов избиркомов с правом решающего голоса, то теперь, видимо, чтобы сделать комиссии еще более независимыми, но теперь уже от избирателей, их доля увеличена до 50 процентов, это, не считая работников учреждений, подведомственных исполнительным органам. В результате в стране становиться все больше комиссий, руководителями которых являются государственные и муниципальные служащие. Вследствие этого возрастает число комиссий, которые не только по форме, но и по своей зависимости, стали похожи на филиалы органов исполнительной власти. После этого не приходится удивляться тому, что использование административного ресурса, делающего выборы далеко не свободными, не сокращается, а увеличивается.

По-прежнему, несмотря на многие предложения и замечания, мало, что сделано для радикального изменения характера предвыборной агитации и расширения информированности избирателей о кандидатах. Закон только красиво декларирует свободу проведения агитации всем гражданам и общественным объединениям. На самом деле, в период выборов действие конституционных норм в значительной степени приостанавливается в части свободы массовой информации, свободы искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, связанным с предвыборной агитацией. При этом никто не лишает граждан и общественные объединения в период выборов свободы слова, но их, в том числе даже многие политические партии, лишают главного — свободы производить и распространять информацию через средства массовой информации, а также выпускать и распространять агитационные печатные материалы. Вот и получается, что вопреки принципам демократии сами избиратели по существу лишены возможности непосредственно участвовать в предвыборной агитации. Какие же это свободные выборы, если избиратели и даже многие партии реально не могут участвовать в предвыборной агитации, если предвыборная агитация стала монополией только кандидатов и тех партий, которые зарегистрировали списки кандидатов? При этом даже и им запрещено вести предвыборную агитацию за других кандидатов и за другие избирательные объединения.

Вследствие этого агитация все больше приобретает характер самовосхваления, популистских обещаний, громких лозунгов, недостоверной критики и т. д. Все это пышно процветает, так как чаще всего не получает никакого отпора. Закон необоснованно создает сверхпривилегированные условия кандидатам, заботливо ограждая их от оппонентов, от критики и наказов избирателей.

Надо обязательно найти механизмы реального включения в предвыборную агитацию избирателей и всех политических партий. А таких предложений немало содержится в трудах наших ученых.

В целях установления действительного равенства кандидатов пора честно признать, что привнесенная в нашу избирательную систему процедура создания кандидатами собственных финансовых фондов давно обанкротилась. От этого избиратели лучше знать кандидатов не стали. Зато они хорошо узнали могучую силу капитала, узнали, что такое подкуп, предвыборная “благотворительная” деятельность. “Денежные мешки” в значительной степени вытеснили из избирательного процесса многих достойных кандидатов из числа молодежи, рабочих, учителей, врачей и других рядовых служащих, которым негде взять немалые денежные средства.

Для обеспечения, а не декларирования равенства прав кандидатов целесообразно предоставить им возможность использовать средства массовой информации только на безвозмездной и равной основе. От образования каждым кандидатом избирательного денежного фонда следует отказаться вообще.

Опасному процессу отчуждения граждан от выборов и референдума, во многом способствуют и нормы законодательства, вносящие в выборы и референдумы рыночные условия, позволяющие, например, в обход избирателей путем самовыдвижения и внесения избирательного залога приобретать, а точнее покупать статус зарегистрированного кандидата.

Рыночные механизмы серьезно препятствуют и проведению референдумов вследствие возложения на граждан-инициаторов их проведения значительного бремени финансовых расходов. Это стало одной из причин, по которой референдум, хотя в соответствии с Конституцией РФ и является высшим непосредственным выражением власти народа, однако как в стране, так и в большинстве субъектов Федерации и даже в подавляющим большинстве муниципальных образований не используется вообще. Так, в соответствии законами о референдумах граждане обязаны за счет своих средств изготавливать подписные листы для сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума. За счет своих средств организовывать сбор указанных подписей и изготавливать для каждого участника референдума текст проекта нормативного правового акта в случае вынесения его на референдум. За счет своих средств организовывать агитацию с целью поддержки, как инициативы проведения референдума, так и вопросов, вынесенных на референдум. Фактически вместо стимулирования гражданской инициативы закон уже экономически, введя плату за демократию, серьезно препятствует ее проявлению, устанавливая даже в столь благородном деле безнравственный принцип наказуемости инициативы. Так постепенно для граждан демократия, конституционное право непосредственно участвовать в управлении делами государства и в осуществлении местного самоуправления, а не своих личных вопросов, стали платными. Платная демократия для граждан в современных условиях - это нонсенс, абсурд. Тем более что когда инициаторами проведения референдума выступают органы власти, то они за свой счет этого не делают, а делают за счет налогоплательщиков. Необходимо исключить из законодательства подобные двойные стандарты, исключить все нормы, возлагающие финансовое бремя на граждан и политические партии при проведении выборов и референдумов, исключить любые рыночные механизмы при осуществлении народовластия. А то некоторые пессимисты стали даже запугивать, что если не пресечь увлечение рыночными механизмами в развитии демократии, то скоро ни только партии, получившие менее 3 процентов голосов избирателей, будут обязаны возмещать СМИ в полном объеме стоимость предоставленных им бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади, но подобную обязанность возложат и на самих избирателей, если кандидаты, за которых они голосовали, наберут менее 3 процентов голосов.

Обращают на себя внимание тревожные симптомы, связанные с тем, что в последнее время часть форм и механизмов народовластия в ряде регионов и мест в нарушение закона игнорируются, подменяются видимостью демократизации. Это вновь со всей очевидностью граждане прочувствовали на давно ожидаемом реформировании местного самоуправления. Сама реформа является во многом новаторским и значительным шагом в развитии демократии, прежде всего, за счет приближения самого местного самоуправления к месту жительства населения.

Наиболее существенным ударом по демократии и законности стало лишение населения его конституционного права самому самостоятельно определять путем проведения референдума систему, какой должна быть его собственная власть во вновь созданных муниципальных образованиях. В подавляющем большинстве новых городских и сельских поселениях в отличие от реформы местного самоуправления в 1995-96 годах референдумы проведены не были. Например, в Ленинградской области ни в одном из 204 вновь созданных муниципальных образований референдум не проводился. За население вопрос -- какой должна быть его собственная муниципальная власть, в том числе и даже в действующих муниципальных образованиях, в нарушение законодательства здесь как и в ряде других субъектов Федерации все решили региональные органы государственной власти.

Вину же за это по уже ставшему обыкновению чиновники возлагают на народ, на население — ведь граждане сами не воспользовались своим правом инициировать местный референдум. При этом скрывают тот факт, что на подобное развитие событий бюрократия рассчитывала, а потому во многих бюджетах субъектов Федерации на 2004 и 2005 годы денежные средства на проведение местных референдумов для решения указанных вопросов даже и не планировались. При этом ЦИК России и многие региональные избиркомы, обязанные в силу своих полномочий обеспечивать правовое обучение избирателей и их информирование о законодательстве РФ о выборах и референдумах, проявили противоправное бездействие.

Возникает, конечно, вопрос, если простые граждане не воспользовались своим правом инициировать референдум, то почему это не сделали граждане, являющиеся членами избирательных комиссий? Ведь их численность достигает почти один миллион человек. Это огромная сила, которая должна служить примером. Видимо, не было разрешения.

К сожалению, подобные массовые антидемократические противоправные действия и бездействие повторились и в ходе нынешних муниципальных выборов, имеющих огромное значение для идущего реформирования местного самоуправления. Они выразились в том, что в ряде субъектов Федерации решили сэкономить силы и средства, и вообще обойтись без многих избирательных комиссий. Например, в Ленинградской области во всех городских и сельских поселениях, не спрашивая согласия населения, не стали образовывать избирательные комиссии муниципальных образований, а их полномочия возложили на 17 районных территориальных избиркомов. Более того, было решено не образовывать в большинстве поселений и окружные комиссии, а их полномочии уже путем самовозложения взяли на себя те же 17 территориальных избиркомов. Так область стала инициатором введения в оборот противозаконного самовозложения одними комиссиями на самих себя полномочий других комиссий. Таким образом, каждая территориальная комиссия в составе всего 9 членов стала осуществлять наряду со своими полномочиями еще полномочия значительного числа муниципальных и окружных избиркомов. Например, на одну из территориальных комиссий Леноблизбирком возложил исполнение полномочий сразу 20 муниципальных избиркомов городских и сельских поселений, а своим решением эта комиссия возложила уже сама на себя полномочия еще 244 окружных комиссий. То есть 9 членов одной территориальной комиссии стали одновременно осуществлять полномочия 264 избиркомов. Такой работоспособностью можно было бы восторгаться, если бы подобное бездумное самоуправство не разрушало народовластие и законность, и по абсурдности не било бы все рекорды.

К тому же, если одной из выдающихся заслуг идущей в настоящее время реформы местного самоуправления является прогрессивное разрушение сверхцентрализации муниципальной власти за счет возрождения местного самоуправления в городских и сельских поселениях, то организаторы нынешних муниципальных выборов выстроили глобальную деструктивную сверхцентрализацию уже избирательной власти. Сосредоточив эту незаконную власть в районах всего в руках 9 членов комиссии, среди которых нет даже по одному представителю от подавляющего большинства вновь созданных муниципальных образований. Эти 9 человек, находясь от них за многие десятки километров, а то и за 100-150 километров, организуют на их территориях без участия самих жителей выборы их депутатов. При этом, скорее всего лукавая избирательная статистика эти призрачные несуществующие избиркомы включит в отчеты, и ЦИК России будет докладывать о массовом привлечении широких масс избирателей в непосредственную подготовку и проведение выборов. Представляется, что журналисты дали точное наименование таким деятелям, называя их гробовщиками демократии.

По мнению социологов, бюрократия стала главным препятствием не только развития экономики, но и для демократии. Именно по этому у нас в обществе все больше и больше становиться равнодушных и безразличных граждан, тем самым бюрократией создается благоприятная питательная среда для беспредела.

Государству необходимо укреплять и развивать гражданское общество и его местные сообщества, формы и механизмы народовластия. При слабом гражданском обществе государству не справиться с современными проблемами дезорганизации, безответственности, коррупции, преступности, социального расслоения и разобщения общества и другими острыми проблемами.

продолжение