г. Москва 26 апреля 2005 г.

(часть 1)

ИВАНЧЕНКО: Уважаемые коллеги, как мы и обещали на нашем предыдущем заседании, когда мы проводили общественные слушания по открытости органов власти, не прошло и двух недель, как мы проводим очередные общественные слушания по вопросу правового статуса Федерального Собрания Российской Федерации.

Более того, в рамках этих слушаний мы готовы презентовать, обсуждать инициативный проект федерального конституционного закона о Федеральном Собрании Российской Федерации. Я оставлю за собой возможность короткого выступления. А сейчас хотел бы слово предоставить Владимиру Александровичу Рыжкову, который является практическим политиком вот уже более 10 лет, имеет собственный опыт применения законодательства, регламентирующего статус депутата Государственной Думы, работы депутата с избирателями, работы депутатов в округах. Поэтому Вам слово, Владимир Александрович.

РЫЖКОВ: Спасибо, Александр Владимирович. Я хотел бы начать с краткой информации об итогах наших прошлых круглых столов. Вы знаете, что мы провели за последний месяц два общественных круглых стола. Один из них был посвящен Закону о выборах депутатов Государственной Думы.

Как мы и договаривались, нами, было отправлено обращение на имя Президента, руководителей обеих палат, руководителей фракций. К сожалению, я должен сказать, что к мнению нашего круглого стола Государственная Дума совершенно не прислушалась и приняла закон о выборах в Госдуму в том наихудшем виде, который мы здесь подробно обсуждали. То есть, все самые антидемократические и разрушительные новеллы - и отмена одномандатных округов, и семипроцентный барьер, и изгнание независимых наблюдателей с избирательных участков, и повышение планки, при которой бесплатное телевидение превращается в платный долг; и запрет блоков, и снижение брака по подписям с 15 процентов до 5, и увеличение избирательного залога до 2 миллионов долларов. То есть все антидемократические драконовские меры, которые внедрила "Единая Россия" в без того отвратительный президентский законопроект, остались.

Мы - независимые депутаты и в целом думская оппозиция, как вы знаете, в течение нескольких часов на пленарном заседании пытались оспорить эти новеллы. Мы выносили на отдельное голосование все те принципиальные поправки, которые обсуждались в этом зале. Все эти поправки были "Единой Россией" отклонены. Поэтому, к сожалению, в случае с Законом о выборах, наши усилия не дали результатов.

Несколько иная ситуация сложилась по другому нашему круглому столу. Если вы помните, мы рассматривали здесь проект закона об открытости органов власти, о предоставлении информации. С ним ситуация более благоприятная. Во-первых, по итогам нашего круглого стола мы направили открытые письма всем ключевым участникам процесса.

Во-вторых, я выступил на комитете по законодательству у Владимира Николаевича Плигина, и мы договорились, что комитет не стал отклонять наш законопроект. Комитет отложил решения на более поздний срок, и Плигин сейчас ведет диалог с Министерством экономики, с Германом Грефом для того, чтобы убедить Минэкономику поддержать принятие нашего законопроекта в первом чтении и потом на базе уже принятого в первом чтении нашего законопроекта вместе с правительством подготовить окончательный вариант закона.

И как вы знаете, вчера Президент Российской Федерации в своем Послании прямо поименовал данный федеральный закон и сказал, что его надо немедленно принимать. Так что в этом смысле, я считаю, что наши общественные слушания по данному закону имеют конкретный результат и в виде того, что Дума не отклонила пока нашу законодательную инициативу, и в виду того, что Президент прямо назвал этот закон в числе своих приоритетов.

Что касается нашего сегодняшнего собрания, то поверьте, нам в голову не приходило, что наш сегодняшний разговор будет так актуален в свете вчерашнего Послания. Потому что в сущности то, что вчера сказал Президент о правах парламентской оппозиции, то, что вчера сказал Президент по поводу института парламентских расследований - это как раз и есть предмет нашего сегодняшнего круглого стола.

Если говорить более конкретно, всем участникам розданы три материала - это проект федерального конституционного закона о Федеральном Собрании Российской Федерации, пояснительная записка к этому федеральному закону и аналитическая записка по поводу правового регулирования статуса Федерального Собрания.

В сущности о чем идет речь? Вы знаете о том, что у нас Конституция устанавливает общие правовые как бы вот принципы и рамки работы политической системы. Подробности правового статуса и полномочий тех или иных федеральных органов власти описываются достаточно часто в федеральных конституционных законах. У нас есть ряд законов, статутных, или статусных, которые описывают полномочия, правовой статус и порядок деятельности даже в какой-то степени федеральных органов государственной власти.

Хочу напомнить, что у нас есть ФКЗ о Правительстве Российской Федерации, одним из авторов которого я в свое время являлся и даже возглавлял рабочую группу Государственной Думы по разработке ФКЗ о Правительстве Российской Федерации.

У нас есть ФКЗ об уполномоченном по правам человека. У нас есть законы, которые устанавливают статус высших судов Российской Федерации. У нас есть закон о Счетной палате, который, так сказать, существует и достаточно часто модифицируется. Но у нас нет закона, который бы устанавливал статус, полномочия и рамки деятельности палат Федерального Собрания.

Я знаю, что среди специалистов есть разные точки зрения. Одни специалисты считают, что в Конституции даны исчерпывающие полномочия и статус палат Федерального собрания, Федерального Собрания в целом, и что все остальные вопросы должны регулироваться регламентом палат. Но у меня лично другая точка зрения.

С моей точки зрения, принятие федерального конституционного закона о Федеральном Собрании было бы в высшей степени полезным для страны. Объясню почему: Конституция не исчерпывает всех вопросов, которые встают, когда мы сталкиваемся со статусом Федерального Собрания и с работой Федерального Собрания.

Более того, мне лично представляется, что отдавать многие принципиальные вопросы на откуп регламенту, который принимается постановлениями палат, нецелесообразно. С моей точки зрения, есть ряд принципиальных политических и конституционных вопросов, которые не могут регулироваться таким актом, как регламент Палаты Федерального Собрания.

Речь идет о порядке выборов руководящих органов палаты. Речь идет о порядке формирования комитетов. Речь идет о правах парламентского меньшинства, или парламентской оппозиции. То есть очень многие вопросы, очень многие вопросы слишком опасно отдавать на откуп регламенту.

Позвольте мне привести один пример, который, на мой взгляд, лучше всего иллюстрирует опасность передачи конституционных вопросов регламентам палат. Вы знаете о том, что для того, чтобы создать группу в Государственной Думе, сначала было достаточно 12 депутатов в первой Государственной Думе, Виктор Леонидович хорошо это помнит. Затем планка была поднята до 35 депутатов Государственной Думы довольно быстро. А в декабре прошлого года, точнее, в декабре 2003 года на первом же заседании нового состава Государственной Думы планка была поднята до 55 депутатов.

То есть теперь требуется 55 не входящих во фракции депутатов для того, чтобы создать группу в составе Государственной Думы. Но, дамы и господа, это же антиконституционная норма, с моей точки зрения! Потому что, вдумайтесь, вторая по численности фракция Госдумы - коммунисты - имеет всего 47 депутатов. Партия, которая получила на выборах более 10 процентов голосов, имеет фракцию 47 депутатов, и получается, что планка для создания группы - это 15-20 процентов голосов избирателей. Это же немыслимо, это же абсурд.

Фактически эта норма регламента является запретительной. У нас, между прочим, сегодня уже 25 независимых депутатов - это значительная численность, сопоставимая с численностью фракций "Родина", ЛДПР и коммунистов. Но мы не имеем возможности создать организованную группу и быть представленными в Совете Государственной Думы, мы не имеем возможности быть представленными в комитетах, в руководстве комитетов Государственной Думы, несмотря на то, что за нас проголосовали миллионы и миллионы избирателей.

Если в сумме взять эти 25 человек одномандатников, и сколько за них проголосовало людей, то, по моим оценкам, это 2-3 миллиона голосов. Но мы совершенно лишены всяческих прав в Государственной Думе. Так вот, даже на этом примере возникает вопрос: а можем ли мы оставлять такие вопросы на усмотрение самой палаты. Либо же необходим конституционный закон, который гарантирует определенные права и гарантирует определенную защиту для меньшинства, для думской оппозиции.

Вот, кроме того, целый ряд вопросов, которые можно было бы урегулировать федеральным конституционным законом, есть как раз в нашем проекте. Я их просто бегло назову, чтобы дать вот как бы предмет для дискуссии и для нашего обсуждения. Здесь у нас раскрываются, например, такие важные вещи, как парламентские слушания. Парламентские слушания - это важный инструмент. Нужно дать гарантии и для депутатов и для граждан, для их представительства на парламентских слушаниях.

Дальше. В нашем проекте федерального закона мы гарантируем думской оппозиции право быть представленным в руководстве Государственной Думы и в руководстве комитетов Государственной Думы. Сегодня это право, как вы знаете, сплошь и рядом не соблюдается.

Дальше. В нашем законопроекте есть целая глава - третья, которая так и называется - "Гарантии деятельности парламентской оппозиции". Сюда включается и право занимать руководящие посты, и право выступления в средствах массовой информации, и право публичных выступлений в Государственной Думе. А я хочу сказать, что только меня палата дважды специальным голосованием лишала права выступить. Один раз это было по Закону о выборах губернаторов, а второй раз это было тоже по какому-то острому вопросу, причем у меня были все законные права требовать слово.

За меня подписались независимые депутаты и от всех независимых депутатов просили мне предоставить слово. Но палата специальным голосованием нам и мне конкретно в этом слове отказала. В нашем законопроекте мы гарантируем такое право выступать, так же как гарантируем определенный объем времени в электронных государственных СМИ с государственным участием.

Кроме того, у нас есть Глава 5-ая в законопроекте - "Парламентский контроль" - это очень важно. Дело в том, что в Конституции, как вы знаете, этот вопрос, мягко говоря, изложен очень туманно. Но мы считаем, что не выходя за рамки Конституции, его можно конкретизировать в нашем федеральном конституционном законе.

Здесь есть Статья 33-ая - "Парламентский запрос", здесь есть депутатский запрос, которого сегодня фактически нет, кстати говоря. Вы тоже должны это знать, что сегодня есть парламентский запрос, но для этого вы должны вынести на палату, через профильный комитет добиться включения в повестку дня, и только если большинство проголосует "за", ваш парламентский запрос пойдет соответствующему адресату. А, извините, индивидуальный депутат, за которым стоят десятки тысяч голосов; и партия, за которой стоят миллионы голосов - нет. Почему член Совета Федерации и депутат Государственной Думы не может один инициировать запрос, хотя во всех парламентах мира такое право есть у каждого законодателя. Почему мы ограничены в этом праве? Здесь мы восстанавливаем справедливость.

Дальше 35-ая Статья оговаривает право палаты приглашать должностных лиц, 36-ая Статья вводит бюджетный контроль. Вы знаете, что сейчас мы можем это делать опосредованно через Счетную палату. Но почему парламент не может непосредственно осуществлять бюджетный контроль? Совершенно нет ответа на данный вопрос.

Дальше. Мы предлагаем, 39-ая Глава, да, 38-ая Статья, очень важная - "Контроль над собственностью". Мы начисто лишены сегодня права контролировать вопросы собственности, а ведь это - ключевой вопрос. В России по-прежнему гигантская государственная, в частности, федеральная собственность. Дальше, 39-ая Статья, то, о чем вчера Президент сказал в Послании - "Парламентские расследования".

Два года назад закон принят в первом чтении и до сих пор эта поправка не принята - о праве Госдумы, в целом Федерального Собрания проводить парламентские расследования. Мы предлагаем это расписать, разъяснить и так далее. Здесь есть инициатива, и статус расследования, комиссия по расследованию и сроки парламентских расследований и так далее.

Дальше, Глава 6-ая. Мы предлагаем расширить права Федерального Собрания по назначению должностных лиц. Здесь речь идет о назначении председателя правительства. Мы предлагаем ввести новеллу - это выражение недоверия членам правительства. Попрошу обратить ваше внимание - не правительству в целом, членам правительства. Если вы помните, январь, февраль бушевали бури вокруг монетизации, вы понимаете, о ком даже я говорю. Это было бы возможно в том случае, если бы данная норма закона уже существовала и работала.

Назначение судей, Генпрокурора, уполномоченных по правам человека, председателя, аудитора Счетной палаты, ЦБ, Центризбирком. То есть все, что есть в Конституции, здесь конкретизируется, и даже немного мы стараемся здесь расширить.

Ну, и последняя часть закона нашего законопроекта - это финансовая и материальная независимость Государственной Думы. Как вы знаете, сейчас Федеральное Собрание зависит от Управления делами Президента, и это тоже в некоторых деликатных ситуациях сказывается на степени независимости и, скажем так, самостоятельности, политической самостоятельности нашего Федерального Собрания.

Вот такая смелая инициатива. Как видите, она значительно, так сказать, расширяет полномочия Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания. Она дает дополнительные гарантии думской оппозиции. Как вы видите, она раскрывает целый ряд крупных инициатив, в том числе поддержанных вчера Президентом, в частности, права оппозиции и институт парламентских расследований.

У меня есть конкретное предложение. Мы все-таки стремимся, чтобы как и прошлые наши общественные слушания имели конкретные результаты. Для этого я бы предложил такой вариант работы. Сегодня высказаться специалистам, присутствующим здесь. Нам очень важно ваше мнение, ваши поправки и замечания. Это не священный текст, наоборот, - это текст, отрытый к переработке, доработке, улучшению и т.д.

Наши специалисты, которые здесь присутствуют, с которыми мы вместе разрабатывали данный законопроект, все внимательно зафиксируют, и мы внесем соответствующие корректировки в законопроект.

Давайте дадим друг другу ровно неделю на то, чтобы мы внесли необходимые корректировки в данный законопроект. На следующей неделе я готов с моими коллегами-депутатами Государственной Думы внести данную законодательную инициативу в установленном порядке на рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации.

Очень надеюсь на то, что это будет поддержано и администрацией Президента, и думским большинством, потому что иначе это будет ревизия президентского Послания. Я надеюсь, что к концу этой недели впечатление от того, сказал Президент еще не до конца выветрится в головах представителей думского большинства. И тогда у нас появится реальный шанс поднять статус Федерального Собрания, расширить возможности фракций, депутатских групп и отдельных депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации. И надеюсь, что тогда у нас может появиться реальный институт парламентских расследований, реальный институт бюджетного контроля, контроля над собственностью и т.д., и т.д. - то, о чем я говорил.

Поэтому просьба - высказываться откровенно, одновременно конструктивно, по возможности внося конкретные предложения по тексту законопроекта. Поверьте, я и мои коллеги в Государственной Думе, которые будут вносить данный закон, - мы крайне заинтересованы в том, чтобы внести как можно более качественный, интересный и перспективный для России текст законопроекта. Вот то, что я хотел сказать. Спасибо.

ИВАНЧЕНКО: Так, уважаемые коллеги. У нас, собственно говоря, было запланировано два докладчика: один из них - Павлушкин Алексей Владимирович, который работал над этим законопроектом достаточно долго, и он сейчас будет готов в своем выступлении конкретизировать многие концептуальные положения.

Я со своей стороны, может быть, попытаюсь компенсировать отсутствие Автономова Алексея Станиславовича, хотя он также обещал подойти. Он разрабатывал как раз часть законопроекта, касающуюся общих положений. И в аргументации положений, которые сейчас вам изложил Владимир Александрович о том, что этот законопроект нужен, я бы хотел добавить еще буквально несколько аргументов. В чем состоит их суть? Вообще, для любого государства с республиканским устройством - а я напираю именно на то, что Россия является республикой - наличие закона, специального закона, регламентирующего статус высшего законодательного органа, является незыблемым атрибутом.

Я вспомнил бы даже опыт Временной российской республики 1917 года, где после царских Дум предусматривалось существенное усиление статуса российского парламента, который даже, если бы эти наработки были восприняты, возможно, избирал бы и первого российского президента в период между февралем и октябрем 1917 года.

Дальше. Российские, советские конституции - они также говорили о России как республике. Но республика была другая - советская, которая выражала монопольное господство одной партии. И практически эта конструкция не работала из-за того, что она объединяла в себе и законотворчество, и исполнение принятых законов, еще и руководство одной партии.

Поэтому особенностью нынешнего этапа республиканского развития Российской Федерации является то, что по ныне действующей Конституции Россия провозглашается не только республикой, но ее государственное устройство должно быть построено на принципе разделения властей. Почему этому закону нужен статус федерального конституционного закона? - он должен восполнить, в том числе пробелы Конституции, которые, ну, все-таки не устанавливают четкого разграничения полномочий между президентской властью, исполнительной и представительной (законодательной) властью.

Я считаю, что вообще многие беды нынешнего положения России от того, что мы уже после десяти лет действия Основного закона не можем упорядочить деятельность государственных органов и десять лет заняты отстраиванием исключительно вертикали исполнительной власти, мы исчерпали ресурс накачивания исполнительной власти.

Меня, вы знаете, вчера порадовало одно: умолчание в выступлении Президента злополучного слова "вертикаль", авиационного термина, или еще точнее сказать сталинского - который звучал на протяжении многих лет, но не дал никакого результата.

На наш взгляд, концептуальная значимость федерального конституционного Закона о статусе Федерального Собрания Парламента Российской Федерации, а именно так Конституция закрепила статус Федерального Собрания, состоит в том, что с помощью этого закона институт президентской власти может получить так необходимую ему горизонталь взаимоотношений, взаимодействия с Федеральным Собранием, с нижней, с верхней палатой, и с судебной властью.

Без создания горизонтали этих отношений, без отладки механизмов взаимодействия Федерального Собрания с институтом президентской власти мы считаем, что перспектив демократического развития для российской государственности практически не будет.

Было бы нескромно, наверное, умолчать и о том, что, очевидно, в дальнейшем потребуется такая же работа по конституированию и статуса президентской власти в Российской Федерации. Ибо, сказав "а" и не сказав "б" - мы были бы, наверное, не последовательны. Если Федеральное Собрание получает конституционный статус с помощью федерального конституционного закона, то, очевидно, и Президент, как институт российской государственности, также должен получить свое оформление в виде статуса федерального конституционного закона.

Я на этом, пожалуй, закончу, потому что это те важные концептуальные вещи, которые мы должны понимать, начиная, может быть, более детальное обсуждение этого закона.

Пожалуйста, слово Алексею Владимировичу Павлушкину, научному работнику, эксперту в сфере парламентского права, кандидату юридических наук. Пожалуйста, Алексей Владимирович.

ПАВЛУШКИН: Спасибо. Владимир Александрович достаточно подробно и четко изложил основные новеллы и практически даже во многом содержание самого законопроекта. Тем более, что он у нас всех есть на руках. Поэтому каждый может самостоятельно ознакомиться с проектом. Я бы здесь хотел бы остановиться на наиболее подробно проблемах, с которыми сталкиваешься при изучение этого проекта. Ведь этому предшествовало широкое обсуждение, достаточно много было экспертных оценок этой идеи. Давались замечания юристов на данный законопроект. И здесь я, естественно, хотел бы остановиться именно на юридических проблемах, с которыми сталкиваешься при изучении данного проекта федерального конституционного закона.

Хочу сразу заметить, что основная идея этого проекта - он должен быть выдержан исключительно в русле, в рамках ныне действующей Конституции Российской Федерации 1993 года. Естественно, можно было бы расширять до невозможности пределы компетенции и полномочий Федерального Собрания. Я поясню с чем это связано. Да, у нас длительное время всевластие Советов было, и мы помним, к чему это привело в 1993 году? К противостоянию, конфронтации. И, возможно, поэтому при разработке новой Конституции постарались до минимума ограничить права, в том числе и контрольные, парламента Российской Федерации, и даже не упомянув там возможность принятия специального Закона о статусе нашего парламента.

Однако, у нас почему-то всегда так получается, как маятник: качается в одну сторону -- сначала у нас сверхполномочия парламента, в какой-то момент оказывается, что у него практически нет полномочий. Причем, основных, важных полномочий, в том числе по контролю за исполнительной властью, за президентом и за другими органами государственной власти.

Так вот здесь была, на мой взгляд, основная задача: оставаясь в рамках Конституции, не дополнять, а именно развить конституционные положения. Ведь ряд положений, которые развиваются в данном проекте, они уже есть в Конституции. Не всегда достаточно подробно, но там тоже есть положение, пусть небольшое, о парламентском контроле. Этот контроль, конечно, в основном это через Счетную палату - бюджетный контроль и т.д.

Но мы пришли к выводу, что это можно сделать, не меняя действующую Конституцию, а развивая ее в других законодательных актах. Тем более, что у нас -- правильно говорилось -- в регламентах палат парламента вводятся определенные обязательные правила для правительства, президента. Хотя это и сугубо внутренние акты самих палат, но они уже часто выходит за рамки самих палат, там и взаимоотношения с другими органами государственными власти прописываются, В федеральных законах также есть очень много полномочий нашего парламента, правда, в весьма усеченном виде, сформулированном в виде общих положений.

Тот же Бюджетный кодекс. С одной стороны, он закрепляет определенные контрольные полномочия парламента, но с другой стороны, многими специалистами признается, что этих положений не достаточно. Это является, в том числе одной из идей, которая должна учитываться при анализе этого законопроекта.

Почему это действительно может быть федеральный конституционный закон? Здесь уже говорилось, в Конституции прямо он не поименован. Есть действительно две точки зрения об этом. Кто-то придерживается строгой позиции: этот закон федеральный конституционный назван в Конституции, он имеет право на жизнь, не назван - нет. Есть и другая точка зрения, что должна быть действительно вся система органов государственной власти развита в федеральных конституционных законах. Вот уже практически все из них мы назвали, они приняты. Только еще о Верховном Суде Российской Федерации нет федерального конституционного закона, который тоже возможно вытекает из Конституции. И, естественно, что если будет Федеральный конституционный закон о Федеральном Собрании, то здесь уже никуда не уйти от необходимости принятия Закона о Президенте Российской Федерации, точно такого же - Федерального конституционного.

Тем более, что есть большие плюсы именно в такой форме акта, как федеральный конституционный закон. Первое - усложненный порядок принятия. То есть консолидация всех сил в парламенте, причем в обеих его палатах - и в Государственной Думе, и в Совете Федерации, что он принимается квалифицированным большинством в две третьих от общего числа членов палат парламента. Именно на этот вид законов не распространяется вето президента. То есть президент по каким-либо причинам в любом случае не сможет его не подписать.

Есть, конечно, еще вопрос: будут ли распространяться на федеральный конституционный закон полномочия Конституционного Суда Российской Федерации. И это тоже - вопрос теоретический, спорный. Одна точка зрения, что Конституционный суд может рассматривать вопрос о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных конституционных законов. Согласно другой точке зрения - нет.

Ну, если позволите, я остановлюсь на таких ключевых моментах, которые всегда вызывали большую дискуссию среди специалистов в сфере конституционного права. Хочу здесь сказать еще об одном важном отличии федерального конституционного закона от федерального закона. Ведь у нас в том же Федеральном законе о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы уже в развитие Конституции закреплен ряд полномочий контрольных парламента в целом, отдельного депутата - тот же парламентский запрос, депутатский запрос. И если вспомнить, что первый Президент Российской Федерации в свое время с большим сомнением, подписал этот закон, и даже опубликовав письмо о том, что - этот закон не соответствует Конституции, поскольку в Конституции нет таких контрольных полномочий парламента.

Что было сделано в этом проекте в рамках развития конституционных положений. Например, если рассмотреть статью четвертую "Принципы формирования палат парламента", ведь у нас уже за 12 лет несколько раз менялся кардинальный порядок формирования Государственной Думы. Сейчас он в очередной раз поменяется. Мы уйдем от одномандатных округов. Но точно так же менялся и порядок формирования Совета Федерации. Первоначально по Конституции, это были выборы на два года - прямые - населением. Потом это были руководители как законодательного, так и исполнительного органов власти субъектов Российской Федерации. Потом - это уже назначенцы, которые тоже выдвигаются указанными органами государственной власти субъектов Федерации. Причем, если учитывать, что Конституция называет парламент представительным органом, то вот на мой взгляд, что даже предыдущий порядок формирования Совета Федерации, когда это были избранные населением и руководители исполнительной власти субъекта, и избранный населением депутат, который потом становился руководителем законодательного органа субъекта и потом каждый из них по должности представлял свой субъект в Совете Федерации, по-моему, вот он был здесь более представительным и был более приближен к тому, что мы называем народовластием.

Сейчас, особенно в рамках той ситуации, когда фактически руководителя исполнительной власти -- губернатора, президента - субъекта Федерации назначает Президент по согласованию с законодательным органом, потом этот руководитель фактически предлагает законодательному органу на утверждение своего кандидата, то в Совете Федерации у нас получается парламентарий, который к населению не имеет практически никакого отношения. Поэтому, необходимо обсуждать вопрос о принятии федерального избирательного Кодекса, который установит дополнительные гарантии народовластия и разовьет конституционное положение.

Я должен сказать, что мне представляется неправильны, раз было упомянуто слово "кодекс", так сказать, кодифицировать, собрать в законопроекте все полномочия нашего парламента, которые раскиданы по значительному количеству федеральных законов. представляется правильно позиция, когда в проекте в ряде случаев специально была сделана отсылка к к федеральным законам. Конституция дает основополагающие положения о статусе Федерального Собрания, обсуждаемый федеральный конституционный закон конкретизирует их где-то полностью, а где-то только основные положения, которые будут затем развиты в соответствующих федеральных законах.

Например, вряд ли в этом законе можно установить все формы и процедуры контроля парламента за использованием и распоряжением федеральной собственностью. Там очень много процессуальных вопросов, это может быть отдельный федеральный закон, посвященный исключительно этому, и где это все будет четко, подробно, чтобы не создавать, скажем так, искушения для исполнительной власти распоряжаться федеральной собственностью без какого-либо контроля.

То же самое касается и других законов. Так Бюджетный кодекс, я уже отмечал, частично развивает конституционное положение о контроле. Это может быть также отдельный закон о порядке контроля за исполнением, соблюдением федеральных законов. И если смотреть по тексту, ряд положений законопроекта тоже отсылает к соответствующим законам, либо уже действующим, которые, соответственно, потребуют корректировки в связи с принятием возможно данного проекта; либо закона, который придется, разрабатывать и принимать с "чистого листа".

Должен отметить, что при разработке этого проекта очень серьезно был изучен и использован опыт, который уже накоплен за последние десятилетия. То есть ряд идей лежал практически на поверхности. И о необходимости их реализации неоднократного говорили и политики и ученые. Не случайно даже Президент в своем Послании вчера озвучил необходимость Закона о парламентских расследованиях. Такой законопроект уже неоднократно разрабатывался и вносился в Государственную Думу, даже, как уже упоминалось здесь, проходил первое чтение. Наверное, не было политической воли, однако были юридические проблемы, с формулировками, с полномочиями и тому подобное. Но сейчас, я думаю, этот процесс будет ускорен, и мы можем получить полноценные парламентские расследования, как и парламентский контроль в целом. Но если этот контроль будет закреплен на уровне федерального конституционного закона, то я полагаю, что он будет более эффективным.

Должен сказать еще, в аналитической записке об этом также упоминалось, что, по-моему, в 1999 году в рамках программы ТАСИС - это проект Евросоюза помощи ряду стран - был уже подготовлен под руководством Мизулиной проект федерального конституционного закона о Федеральном Собрании - Парламенте Российской Федерации. Этот закон тоже очень достаточно долго обсуждался, в него вносились неоднократно поправки, и тот проект, что я видел, он даже не был внесен в Государственную Думу в виде законодательной инициативы, это, на мой взгляд, получилась достаточно аморфная вещь. Там было очень много политических столкновений; из проекта удаляли все спорные моменты; и та было очень большое, как мне показалось, использование западного опыта. К разработке было привлечено большое количество зарубежных экспертов.

В ряде зарубежных стран есть соответствующие законы, но этот опыт не был, использован в должной мере. Иногда зарубежный опыт использовался довольно механически - то есть отдельные нормы отдельных зарубежных законов вставлялись в этот проект и в результате это не всегда было оптимально. Я, например, помню такое интересное положение этого законопроекта о том, Федеральное Собрание является юридическим лицом публичного права. Для нашего законодательства неизвестно такое понятие - юридическое лицо публичного права. Для зарубежного законодательства ряда стан это есть, и в целом мысль была хорошая - максимально гарантировать финансовую и имущественную независимость парламента, его независимость от исполнительной власти, от Управления делами, других структур. Но воплощение этой идеи вызвало очень большую критику со стороны экспертов. Трудно было ввести новое понятие, неизвестное нашему гражданскому праву, даже в проекте федерального конституционного закона.

Хотелось бы еще сказать, что ряд положений законопроекта действительно был использован из уже действующего законодательства. То, что действительно оправдало себя на практике – это было использовано в проекте федерального закона. Например, это уже упоминавшиеся запросы, запросы парламента в целом, запросы отдельных парламентариев. Но это не слепое копирование текста, а в ряде случаев дополнены уязвимые места действующих норм, чтобы не повторять ошибок в уже новом законопроекте.

Не случайно Владимир Александрович сказал, что одна из новелл проекта - это был запрос парламентариев, который вносится не всей палатой в целом, который требует очень серьезной процедуры обсуждения и одобрения, а запрос, который вносится, например, одной девятой от общего числа депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации. Этим повышается существенно статус запроса, поскольку он исходит от лица сразу нескольких парламентариев, но в то же время он позволяет свободно направлять и получать ответ на этот запрос без вмешательства в него руководства соответствующих палат парламента.

Еще хотелось бы сказать, что в этом проекте есть существенные гарантии для парламентской оппозиции. Об этом вчера тоже говорил Президент, что это существенно необходимо. Такие проекты тоже неоднократно разрабатывались в разной форме. Один из проектов, по-моему, 1996 года федерального закона был даже принят Государственной Думой, но отклонен Советом Федерации. Там был ряд очень интересных новелл, которые могли бы сейчас использоваться хорошо на практике, но, к сожалению, развития своего они не получили.

Вот прошло столько лет, и сама жизнь насущно потребовала необходимости введения такого института. Потому что именно оппозиция, в том числе и парламентская оппозиция, не дает обществу, ну, если говорить условно, загнивать, не приводит к тому, что исполнительная власть и часть законодательной власти в лице ее руководства и ее основных фракций считает себя всевластной, может не считаться ни с чьим мнением, поскольку оно достаточно легко может и не услышать это мнение.

Вот если такие гарантии парламентской оппозиции будут закреплены на уровне федерального конституционного закона, то я полагаю, это даст новый толчок развитию всего нашего государства и общества, поскольку в любом случае даже представители немногочисленной оппозиции - это представители народа, избравшего его. И они тоже имеют право на свое мнение, и они должны быть услышаны всем обществом. И парламент - это не воля большинства, это действительно представители интересов всего многонационального народа Российской Федерации в целом, и нельзя при этом забывать о какой-то части этого народа, пусть даже несогласной с официальным курсом, с официальной линией.

Для этого, например, есть те же гарантии, когда оппозиции предоставляется время в федеральных средствах массовой информации. Сейчас даже для Общественной палаты тоже предполагается выделение соответствующего лимита времени. Но для оппозиции пока такого нет, и на это совершенно верно вчера обратил внимание Президент. Я думаю, к этому прислушаются, и это будет использовано.

Хотелось бы еще сказать о том, что в законопроекте закреплен ряд финансово-экономических гарантий деятельности как отдельных парламентариев, так и Парламента в целом. Это связано прежде всего с тем, что, поскольку у нас все три ветви власти самостоятельны и независимы, это должна быть не только организационная, структурная независимость, но в том числе и финансовая независимость. Для этого в законопроекте прямо записано, что вмешательство в финансово-экономическую деятельность парламента не допускается. При этом и сам парламент тоже не будет распоряжаться финансами и бюджетом страны, как ему вздумается, все должно быть строго в рамках бюджетного процесса, но средства, которые в бюджете прямо заложены на деятельность Парламента, будут расходоваться самим Парламентом по назначению. И вмешательство туда каких-либо органов и должностных лиц исполнительной власти я считаю недопустимым. И правильно, что это предлагается закрепить это в данном проекте федерального закона.

Про парламентские расследования уже достаточно подробно сказали ранее. В данном проекте приводятся и основания для проведения парламентских расследований, поскольку это не должно быть орудием политической борьбы, а должно быть именно действенным инструментом контроля парламента, гражданского общества за властью, за всеми ее ветвями. Для этого надо закрепить четко все положения, процедуры проведения парламентского контроля, чтобы не было различных толкований, и это даже поможет, скажем так, всем ветвям власти консолидироваться и делать это максимально эффективно.

Если вспомнить вот события после Беслана, то тогда тоже была создана специальная парламентская комиссия. И один из первых вопросов, с которым эта комиссия, что нет соответствующей нормативной базы ее деятельности, порядка проведения этих расследований.

Отдельная Глава законопроекта - это назначение и освобождение на должности должностных лиц, в первую очередь, касается, конечно же, исполнительной власти. Начинается это даже с назначения председателя правительства. Я считаю, что здесь достаточно важная новелла - это то, что мы каждый раз практически при назначении председателя правительства сталкиваемся с тем, что часть депутатов не всегда поддерживает, предложенную кандидатуру.

Может быть, это не совсем правильно, но зарубежный опыт показывает, что часто парламент одобряет не конкретного человека в лице председателя правительства, а программу действий всего правительства -- то есть человек, который претендует на должность председателя правительства, приходит уже с заранее готовым документом, в котором он четко обрисовывает, что будет делать правительство, которое будет им сформировано, какая программа действий (социальная, экономическая, финансовая и так далее). И возможно использование здесь опыта ряда зарубежных стран, в частности, Португалии, когда утверждается не только лично человек, но и вся программа действий всего правительства на будущее. То есть если Парламент утвердит и кандидатуру, и программу действий, тогда будет новое правительство во главе с рассматриваемой кандидатурой, и это позволит также эффективно контролировать действия правительства.

Есть в законопроекте отдельная норма, которая посвящена процедуре выражения недоверия членам правительства. В общем-то это тоже достаточно демократическая норма, и в ряде стран она используется, хотя при здесь возникают определенные сомнения, а вправе ли Государственная Дума выражать недоверие не всему правительству в целом, как это сейчас закреплено действующей Конституцией, а только отдельным министрам в соответствующих сферах. Есть тут, конечно, некоторые опасения, связанные с тем, что у нас по Конституции, члены правительства обладают одинаковым статусом. Это коллегиальный орган, который принимает решения в коллегиальном порядке, каждый имеет право голоса. А если каким-то министрам можно будет выражать недоверие и, соответственно, они будут лишаться своего поста; не приведет ли это к резкому размежеванию правительства, его членов по своему статусу. Такие опасения есть, и, возможно, над этой статьей надо еще серьезно подумать, может ли она быть закреплена в данном федеральном конституционном законе, либо же это надо делать непосредственно в тексте Конституции, как, кстати, уже предлагалось, по-моему, в середине 1990-х годов.

Что касается назначения и освобождения от должности других должностных лиц, в частности, судей всех высших судов, то в целом, здесь тоже придерживались позиций Конституции, но в ряде случаев, когда в Конституции не было прямо указано, как и кто назначает определенных должностных лиц, в каком порядке -- например председатель Счетной палаты Российской Федерации. В Федеральном законе о Счетной палате сначала был один порядок назначения председателя на должность, что это прерогатива парламента, поскольку, по-моему, даже Конституция называет Счетную палату органом парламентского контроля; вы знаете, недавно этот порядок был изменен, и теперь кандидатуру председателя Счетной палаты предлагает Президент, а, соответственно, его потом утверждают.

Кажется, что такое положение вещей не совсем соответствует системе разделения властей, установленной действующей Конституции, и в данном проекте федерального конституционного закона фактически предлагается возврат к прежней схеме, которая, на мой взгляд, более полно соответствует Конституции. Есть также новелла с назначением и освобождением от должности членов избирательной комиссии, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

ИВАНЧЕНКО: Только Парламентом.

ПАВЛУШКИН: Только Парламентом, именно так. Сейчас у нас треть членов комиссии назначается Государственной Думой, треть - Советом Федерации, треть - Президентом Российской Федерации. Причем, если мне не изменяет память, то предлагать эти кандидатуры могут как законодательные органы субъектов Российской Федерации, так и исполнительная власть тех же субъектов Федерации.

Но поскольку у нас сейчас руководители исполнительной власти фактически назначаются Президентом, то, наверное, их надо исключать из числа инициаторов таких предложений. В принципе наиболее оптимальным, эта идея тоже не раз предлагалась, будет такой подход: все члены Центральной избирательной комиссии должны назначаться только палатами парламента.

Ну, если позволите, это, наверное, вкратце все проблемные моменты, узловые точки законопроекта. Было бы интересно выслушать и иные замечания, предложения по тексту проекта. Я думаю, что и предложений и замечаний будет достаточно много. И если они будут аргументированы, то их, конечно же, следует учитывать в тексте данного проекта, при его последующей доработке.

Продолжение