ФОРМИРОВАНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО БОЛЬШИНСТВА В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЕ:
воля народа или парламентские процедуры?

Последние выборы в Государственную Думу принципиальным образом изменили соотношение политических сил в высшем представительном органе страны, обеспечив партии “Единая Россия” доминирующие позиции в нижней палате парламента. В отличие от предыдущих парламентских выборов 1999 г., основной сенсацией которых стал неожиданный по своим масштабам успех проправительственного избирательного блока “Единство”, созданного в самом преддверии выборов, победа “Единой России” была предопределена целым рядом факторов. Интригу выборов составлял лишь вопрос о том, сможет ли фракция “Единой России” получить конституционное большинство в Государственной Думе.

По результатам выборов эта планка партией не была достигнута. Более того, “Единая Россия” немного не дотянула и до простого большинства. В федеральном избирательном округе партия провела 120 депутатов по списку, и еще 103 кандидата, выдвинутых и поддержанных “Единой Россией”, победили в одномандатных округах. Таким образом, в общей сложности партия получила 223 мандата, т.е. менее половины от общей численности депутатского корпуса. Однако после выборов к фракции “Единая Россия” присоединилось большинство депутатов, избранных в одномандатных округах без поддержки какого-либо избирательного объединения, либо выдвинутых и поддержанных другими избирательными объединениями. В числе последних оказались 24 депутата, выдвинутых другими политическими партиями, а также один депутат, прошедший по федеральному списку избирательного блока “Родина”. В результате, численность данной фракции достигла 306 человек, что составляет более двух третей от общей численности депутатского корпуса¹.

Таким образом, фракция партии “Единая Россия” расширила свой состав за счет депутатов, прошедших в Думу при поддержке других политических партий и избирательных блоков. При этом была продемонстрирована особая заинтересованность в таком расширении, поскольку количество переходило здесь в принципиально иное качество: фракция получала конституционное большинство в нижней палате парламента. Данное обстоятельство привлекло внимание к правовым аспектам порядка формирования депутатских объединений, который позволяет депутатам, выдвинутым избирательными объединениями, входить в состав фракций, созданных на основе других партий и избирательных блоков. Речь идет о норме п. 5 ст. 16 Регламента Государственной Думы, согласно которой депутаты, “не вошедшие ни в одно из депутатских объединений при их регистрации либо выбывшие из депутатского объединения, в дальнейшем могут войти в любое из них при согласии депутатского объединения”. Эта проблема обсуждалась на состоявшихся в начале февраля 2004 г. в московском Общественно-политическом центре общественных слушаний по теме “О недопустимости монополии на власть в Государственной Думе”². Главным предметом обсуждения стала идея обращения в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности процитированной нормы Регламента Государственной Думы (с такой инициативой выступает депутат В.Рыжков). В плане совершенствования действующего законодательства свою задачу инициаторы обращения в Конституционный Суд видят в том, чтобы привести данное положение Регламента в соответствие с Конституцией Российской Федерации и предусмотреть в законодательстве (в законе о статусе депутатов, или в законе о политических партиях, или в Регламенте Государственной Думы) запрет для депутатов, выдвинутых политическими партиями, вступать во фракцию, созданную на основе другой партии.

Выступавшие на слушаниях политики и эксперты по существу сошлись на том, что обеспеченное с помощью регламентных норм конституционное большинство фракции “Единая Россия” в нижней палате парламента способствует дальнейшему усилению процессов монополизации политической жизни страны и подавлению политической конкуренции, сращиванию исполнительной и законодательной ветвей власти, деформированию процессов нормального политического структурирования гражданского общества. Однако ряд выступавших, отметив важное политическое значение обсуждаемой инициативы, связанной с привлечением внимания общества к рассматриваемой проблеме, скептически оценили собственно правовые перспективы судебного оспаривания регламентной нормы и соответствующего изменения действующего законодательства. С таким подходом трудно согласиться. Прежде всего, он не учитывает то обстоятельство, что в данной ситуации борьба за право (за правовые формы политической жизни в целом и парламентского процесса в частности) и есть главное политическое дело. В противном случае политика будет сведена к пиар–акциям, не имеющим реального политического значения. Что же касается перспективы судебного оспаривания п. 5 ст. 16 Регламента Государственной Думы, то у нее, на мой взгляд, есть достаточно серьезные правовые основания.

Прежде всего, следует иметь в виду, что в теоретическом плане проблема возможности для депутата отказаться в своей парламентской деятельности от той политической линии, которая была заявлена им на выборах, должна рассматриваться в контексте соотношения таких конституционно-правовых принципов, как принцип независимости парламентария и принцип народного суверенитета. Согласно конституционно-правовой доктрине, принцип независимости депутата является лишь одним из средств реализации принципа народного суверенитета, осуществляемого путем парламентского представительства интересов народа. Поэтому независимость депутата не должна наносить ущерба народному суверенитету. При этом под независимостью депутата понимается его независимость от различных форм группового давления – партийного, корпоративного, регионального, местнического и т.п. Но отсюда вовсе не следует, что депутат независим от политической воли избравшего его народа, что он может игнорировать волю народа в ущерб принципу народного суверенитета (а именно это, по сути дела, и произошло в процессе формирования депутатских объединений в Государственной Думе).

В современном обществе одним из наиболее эффективных инструментов выражения и реализации политической воли народа в процессе осуществления государственной власти являются политические партии. Допуск партий к государственной власти в условиях демократии, политического плюрализма и многопартийности осуществляется через свободные выборы посредством волеизъявления избирателей. В русле принятой конституционно-правовой традиции под политической партией в российском законодательстве понимается общественное объединение, созданное в целях участия граждан в политической жизни общества “посредством формирования и выражения их политической воли, … а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти ...” (п. 1 ст. 3 Федерального закона “О политических партиях”). В отличие от иных общественных объединений, которые выражают групповые (корпоративные) интересы, политическая партия выступает как субъект политической системы и выражает волю и интересы граждан в политической форме, т.е. в такой всеобщей форме, которая соответствует всеобщности государства как формы выражения и осуществления общей воли народа – источника государственной власти.

Если предположить, что депутат настолько независим от выдвинувшей его партии, что может отказаться от какой бы то ни было связи с ней и даже перейти в другую партию, то это поставит под вопрос возможность партии представлять политические интересы граждан в органах государственной власти. Ведь у политической партии нет другого способа представлять эти интересы и осуществлять таким образом политическую волю народа, кроме как через деятельность выдвинутых ею депутатов, объединенных во фракцию или депутатскую группу либо действующих в качестве независимых депутатов. Как отметил в одном из своих решений Федеральный конституционный суд Германии, политическая партия – это посредник между индивидом и государством, “с помощью которого воля граждан может осуществляться и в период между выборами”³. При этом разумеется, что обязанность депутата учитывать в своей деятельности волю граждан вовсе не предполагает, что он связан конкретными тезисами своей предвыборной политической платформы, должен голосовать в соответствии с указаниями партии или решением фракции и т.п. Более того, в соответствии с распространенной парламентской практикой депутат, как правило, может даже выйти из фракции и из партии, не утратив свой мандат, если он считает, что они перестали выражать политическую волю народа должным образом. Но при этом сам он обязан продемонстрировать своей деятельностью приверженность той общей политической линии, обеспечившей ему поддержку избирателей, в которой нашла выражение политическая воля народа. А это предполагает, что “партийный депутат” не примкнет к фракции партии, за которую его избиратели не голосовали на выборах.

Здесь принципиально важно, что речь идет о взаимосвязи между депутатами и избирателями, выстроенной на основе их общей политико-партийной позиции, а вовсе не о зависимости депутата от партии. Предлагаемый запрет для депутатов, выдвинутых и поддержанных на выборах политическими партиями, вступать во фракцию, созданную на основе другой партии, нельзя рассматривать как элемент юридической конструкции императивного партийного мандата. Эта конструкция (включающая в себя жесткую связанность депутата партийно-фракционной дисциплиной и возможность отзыва депутата партией) ориентирована на подчинение депутата самой партии как организации, имеющей свои собственные партикулярные (корпоративно-групповые) интересы, а не воле избирателей, выражаемой и реализуемой с помощью партии. Кроме того, линия аргументации, связанная с обоснованием введения императивного партийного мандата (а эта идея прозвучала в некоторых выступлениях на общественных слушаниях) не соответствует конституционно-правовым положениям о том, что Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – это представительный орган Российской Федерации, представляющий интересы всего российского народа.

С учетом сказанного, можно сделать вывод, что правовой статус депутатов должен быть выстроен таким образом, чтобы, с одной стороны, обеспечить независимость депутатов от партикулярного давления, а с другой – способствовать реализации политической воли народа, выраженной путем голосования за депутатов как сторонников определенной партийно-политической позиции. Какими способами правовой регуляции решается данная задача, зависит от конкретно-исторической ситуации, от степени развитости парламентаризма, от общего состояния правовой системы и тенденций развития политико-правовой практики той или иной страны. В условиях давно сложившихся демократий при формировании правового статуса депутатов акцент делается на законодательном закреплении принципа их независимости. Что же касается соответствия парламентской деятельности депутата заявленной им на выборах политической позиции (что является в данном случае формой реализации политической воли народа), то это обеспечивается главным образом надлежащей организацией политической и парламентской практики.

Так, в большинстве европейских конституций содержатся нормы о независимом мандате, зафиксировавшие переход от исторических форм мандата, характерных для сословных конституций, к современному парламентаризму. И хотя с точки зрения нормального правового сознания достаточно очевидно, что, голосуя за кандидатов, выдвинутых политическими партиями, избиратели учитывали их партийные характеристики и были вправе рассчитывать, что депутаты будут проводить в парламенте линию соответствующей партии, законодательство этих стран, как правило, не содержит норм, гарантирующих подобное “политическое постоянство” парламентариев. Правда, есть и исключения. Например, в Конституции Португальской Республики (ч. 1 ст. 163) закреплена норма, согласно которой депутаты утрачивают свой мандат, если они “становятся членами другой партии, от которой они не баллотировались на выборах”⁴. Однако в большинстве демократических государств осуществление депутатской деятельности в русле выраженной на выборах политической воли народа обеспечивается силами самих политических партий без помощи со стороны законодателя.

Существенную роль при этом играет электоральная зависимость депутатов от своих избирателей и их расчет на партийную поддержку в будущем. Так, хотя согласно законодательству США принцип независимости депутата является основополагающим в его правовом статусе, политическая практика такова, что “член Конгресса должен действовать постоянно с оглядкой на своих избирателей: учитывать не только возможную реакцию в соответствующих округах на акты Конгресса, но и добиваться принятия решений (финансовые программы оказания помощи, инвестиции, правительственные контракты и т.п.), которых ждут от него избиратели”, а чтобы соответствовать этим ожиданиям, депутат (будучи формально независимым от своей фракции) постоянно нуждается в поддержке и помощи со стороны руководства фракции⁵. Следует иметь в виду, что в странах развитой демократии политическая карьера – это, как правило, дело всей жизни человека, тесно связанное с партийной работой, с постепенным продвижением вверх по внутрипартийной иерархии – от низовых звеньев до выдвижения в высший представительный орган страны. Политик, установивший с помощью партии взаимодействие со своими избирателями, дорожит этой налаженной взаимосвязью и не станет перечеркивать свои политические перспективы из-за сиюминутных выгод. Все это достаточно прочно удерживает депутата в поле партийного влияния, а главное – в русле той политической линии, которую ждут от него его избиратели.

В конечном итоге основными факторами, обеспечивающими приверженность депутата заявленной им на выборах политической позиции, является уровень развития партийной системы, в рамках которой исторически сложился достаточно устойчивый баланс различных политических сил, наличие сильной и самостоятельной политической оппозиции как в обществе, так и в парламенте, эффективные механизмы сдержек и противовесов в системе взаимодействия различных ветвей власти и т.п. В России же в настоящее время все названные факторы фактически отсутствуют. Если до выборов в Государственную Думу 2003 г. еще можно было говорить о наличии в рамках политической системы нескольких политических центров притяжения, удерживающих “партийных” депутатов в сфере своего влияния, то после выборов стало ясно, что этот баланс разрушен. Монополизация политического и парламентского процессов со стороны так называемой “партии власти”, созданной исполнительной властью с целью обеспечения дополнительных рычагов влияния на законодательную ветвь власти⁶, дала этой партии широкие возможности для давления на депутатов, избранных при поддержке других партий. А отсутствие эффективной политической оппозиции в обществе и в парламенте делает подобные политтехнологические манипуляции практически бесконтрольными.

Очевидно, что в столь различных общественно-политических условиях одна и та же модель правового регулирования парламентских процедур, предполагающая отсутствие запрета на смену депутатами своей “партийной принадлежности” будет действовать по-разному. Если в рамках парламентской практики сложившихся демократий данная правовая конструкция не только не ведет к злоупотреблению принципом независимости депутата но и, в конечном итоге, способствует более полной реализации воли избирателей, то у нас ситуация совершенно иная: принцип независимости депутата используется для того, чтобы с помощью административного ресурса существенно изменить послевыборное соотношение политических сил в парламенте, искажая таким образом итоги выборов и ущемляя волю избирателей.

Для понимания масштабов и механизмов искажения воли избирателей важно иметь в виду, что оспариваемый порядок регламентации парламентских процедур – это конечный момент в длинной цепи законодательных решений, обеспечивших “Единой России” монопольные позиции в нижней палате российского парламента. Речь идет прежде всего об избирательных законах и законе о политических партиях, которые разрабатывались ЦИК России и вносились в Государственную Думу от имени Президента РФ в преддверии выборов. В этих законах “удачно” соединились интересы исполнительной власти, стремящейся к созданию контролируемого парламента и управляемого политического пространства, с одной стороны, и партийных фракций, заинтересованных в том, чтобы в оградить свои партии от превратностей честной политической конкуренции, – с другой. По сути дела был заключен негласный договор, по которому партии обеспечили чиновникам возможность иметь собственные “партии власти” и доминировать в рамках партийной системы, а те, в свою очередь, способствовали формированию закрытого “клуба многопартийности”. Именно этим, на мой взгляд, можно объяснить то обстоятельство, что основные политические силы согласились с практикой совмещения отечественными чиновниками партийных и государственных должностей по модели административно-командной системы советского типа (а вовсе не по образцам правовой демократии), когда исполнительная власть, в формировании которой общество не принимает участия, сама создает свои партии и ставит руководителями этих партий чиновников высокого ранга вопреки конституционному принципу разделения властей и действующему законодательству⁷.

Однако административное давление исполнительной власти на политический процесс, откровенное использование ею административного и медийного ресурсов на выборах депутатов Государственной Думы (отмеченное как отечественными, так и зарубежными наблюдателями) не смогло обеспечить “Единой России” искомое ею конституционное большинство в нижней палате парламента. В этом выразилась принципиальная позиция электората, который даже в условиях созданных законодательных преференций и административного давления не дал этой партии и половины депутатских мандатов, обеспечив таким образом условия для политической конкуренции и политической оппозиции. И именно Регламент Государственной Думы способствовал качественному искажению воли народа в таком принципиальном для демократии моменте, как наличие реальной политической конкуренции и политической оппозиции в парламенте и в обществе. Применительно к конкретной ситуации последних выборов в Государственную Думу подобное нарушение волеизъявления избирателей усугубляется еще и тем обстоятельством, что народ проголосовал за депутатов, выдвинутых другими партиями (избирательными блоками), именно потому, что каждая из этих партий (блоков) в той или иной мере противопоставляла себя “Единой России”, выступавшей в качестве безусловного фаворита избирательной гонки. На таком противопоставлении строилась электоральная стратегия практически всех остальных избирательных объединений не только в федеральном округе, но и в одномандатных избирательных округах. Голосуя за выдвиженцев данных объединений, избиратели учитывали их партийную позицию и рассчитывали, что они будут проводить политику, отличную (в тех или иных значимых для граждан аспектах) от политики партии “Единая Россия”.

Ожидаемое избирателями подтверждение “партийными” депутатами–одномандатниками в ходе парламентской деятельности заявленной ими на выборах политической позиции могло быть обеспечено либо путем создания депутатской группы из их числа на основе соответствующей политической платформы, либо независимым голосованием депутатов, если им не удалось сформировать депутатскую группу. В данной связи следует отметить, что создание такой депутатской группы существенно затруднялось тем обстоятельством, что необходимая для этого численность была предусмотрительно повышена решением думского большинства с 35 до 55 человек практически сразу же после избрания нового состава Думы (соответствующие изменения в Регламент были внесены уже 29 декабря 2003 г.)⁸. И тем не менее у этих депутатов оставалась возможность независимого (от давления какой-либо фракции или депутатской группы) голосования в соответствии с той партийной позицией, с которой они шли на выборы. Отказавшись от этой возможности и вступив во фракцию “Единая Россия”, депутаты произвольно распорядились полученными от народа мандатами в своих личных интересах, нарушив волеизъявление избирателей, которые голосовали за них как за представителей других политических партий и избирательных блоков.

Кроме того, использовав многопартийность как средство прихода к власти, они по существу отказались от принципа многопартийности, когда дело дошло до осуществления властных полномочий. Между тем в условиях демократического государства многопартийность является не только важнейшим средством выявления воли народа в ходе выборов, но и способом реализации этой воли в процессе формирования структуры представительного органа власти и реализации его функций. Данное обстоятельство нашло отражение не только в ст. 13 Конституции Российской Федерации, гарантирующей политическое многообразие и многопартийность, но и в ст. 3 самого Регламента, согласно которой “деятельность Государственной Думы основывается на принципах политического многообразия и многопартийности, свободного обсуждения и коллективного решения вопросов”.

Изложенная выше аргументация, обосновывающая неконституционность п. 5 ст. 16 Регламента, в равной мере относится как к депутатам, прошедшим в Думу по спискам политических партий в федеральном округе, так и к депутатам, выдвинутым партиями в одномандатных округах. Причем, применительно к депутатам–списочникам. можно сказать, что неконституционность нормы Регламента, позволяющей депутатам поменять свою фракционную принадлежность, станет еще нагляднее, если реализуются идеи некоторых политтехнологов по усилению влияния исполнительной власти на деятельность оппозиционных фракций путем внедрения в них “десанта” из фракции “Единая Россия” (во всяком случае, такую возможность всерьез обсуждали применительно к фракции “Родина”). Пойдет или нет парламентская практика по этому пути, принципиального значения не имеет. Главное, что норма Регламента допускает такую возможность, а сложившаяся политическая практика не имеет внутренних механизмов, способных противодействовать подобному развитию событий. Это означает, что норма чревата серьезным искажением воли избирателей, и, следовательно, она противоречит Конституции РФ.

Чтобы защитить нарушенные права граждан, необходимо облечь изложенную выше логику политико-правового анализа ситуации в логику правовой позиции, позволяющей рассчитывать на судебную защиту нарушенных прав. Речь идет об оспаривании правомерности п. 5 ст. 16 Регламента Государственной Думы РФ, позволяющей депутатам, выдвинутым политическими партиями и избирательными блоками, вступать в депутатские объединения, созданные на основе других избирательных объединений. При этом следует иметь в виду, что правовая позиция по данному вопросу (во всяком случае, с точки зрения формы ее изложения) во многом зависит от того, какой путь защиты нарушенного права мы выберем.

Прежде всего можно обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации. Возможность такого обращения вытекает из нормы ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации, согласно которой Конституционной Суд разрешает дела о соответствии Конституции нормативных актов Государственной Думы. По-видимому, это будет первое обращение по поводу такого нормативного акта, как Регламент Государственной Думы.

В данной связи следует отметить, что и зарубежный опыт проверки конституционности парламентских регламентов в настоящее время весьма ограничен. Как свидетельствует анализ конституционного судопроизводства зарубежных стран, осуществляемый Международным отделом Конституционного Суда Российской Федерации, дела по проверке конституционности парламентских регламентов крайне редко встречаются в общем массиве судебных решений. Характерная для конституционного правосудия стран развитой демократии политика невмешательства во “внутренние дела” парламентов в значительной мере обусловлена историческими традициями, складывавшимися в эпоху утверждения парламентаризма в борьбе с феодальными ограничениями автономии парламента и независимости парламентариев. Это обстоятельство отмечается, в частности, в одном из решений Конституционного Суда Итальянской Республики. Однако далее Конституционный Суд Италии подчеркивает наличие в конституционной системе достаточно четкого обозначения границ подобной самостоятельности парламента: если какой-либо аспект поведения, говорится в решении Суда, “выходит из под действия оценочной (квалификационной) способности парламентского регламента и не оказывается целиком подчиненным его дисциплине (так как вовлекаются также личные блага других членов Палат или блага, принадлежащие третьим лицам), должно преобладать "большое правило" правового Государства и последовательный режим юрисдикции, которому нормально подлежат в нашей конституционной системе все юридические блага и все права”⁹. Такое понимание границ самостоятельности парламента обозначает те параметры, в которых возможна конституционно-правовая оценка нормативных положений регламентов палат. И надо сказать, что в последние годы, как отмечает заведующий Международным отделом Конституционного Суда Российской Федерации Е.Г.Пыриков, наметилась тенденция к использованию этих возможностей в конституционном правосудии стран, относящихся к молодым демократиям (и прежде всего государств СНГ).

В обращении в Конституционный Суд Российской Федерации речь может идти о проверке соответствия Регламента тем положениям Конституции, в которых говорится о том, что: Российская Федерация – это демократическое правовое государство (ч. 1.ст. 1); “носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ”, который “осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти…” (ч. 1 и ч. 2 ст. 3); высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3); в Российской Федерации признается политическое многообразие и многопартийность (ч. 3 ст. 13); государство гарантирует равенство прав и свобод гражданин независимо от принадлежности к общественным объединениям (ч. 2 ст. 19), каждый гражданин имеет “право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей” (ч. 1 ст. 32); парламент Российской Федерации является представительным органом (ст. 94). При этом, на мой взгляд, целесообразно сконцентрировать внимание прежде всего на противоречии Регламента конституционному праву граждан участвовать в управлении делами государства через своих представителей, которые наделяются властью народом на свободных выборах. Причем указанное конституционное право граждан надо толковать в рамках системного анализа всех перечисленных выше норм Конституции РФ.

Следует иметь в виду, что более детально данное право гражданина закреплено в ст. 2 и ст. 25 ратифицированного нашей страной Международного пакта о гражданских и политических правах, где говорится, что каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации по политическим убеждениям и без необоснованных ограничений должен иметь право и возможность “принимать участие в ведении государственных дел … через посредство свободно выбранных представителей”¹⁰. Кроме того, данное право закреплено в ст. 3 Протокола № 1 к Европейской Конвенции о защите прав и основных свобод, согласно которой государства–участники Конвенции обязаны “проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечат свободное волеизъявление народа в выборе законодательной власти”. В своем толковании этой статьи Европейский Суд исходит из того, что указанной здесь обязанности государства обеспечить свободное волеизъявление народа корреспондируют субъективные избирательные права каждого отдельного гражданина, включающие в себя “право голоса” и “право выдвигать свою кандидатуру при выборах органа законодательной власти”¹¹. В нашем случае речь идет о “праве голоса” гражданина, которое одновременно есть и его право на свободное волеизъявление, и его право на участие в управлении делами государства через своих представителей, избираемых на свободных выборах.

Правда, возможность подобного обращения в Конституционный Суд существенно осложняется тем, что отдельный гражданин не может подать жалобу на нарушение его конституционного права, поскольку оспаривается не закон, а Регламент Государственной Думы, являющийся подзаконным нормативным актом. Поэтому, согласно ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации, обращение должно иметь форму запроса от одной пятой депутатского корпуса. Очевидно, что в нынешних условиях доминирования в Думе фракции “Единая Россия” собрать такое число подписей под обращением будет весьма проблематично. Если запрос в Конституционный Суд организовать не удастся, то следует попытаться использовать ту возможность судебной защиты, которую предоставляет п. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ, согласно которой Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела (а защита избирательных прав граждан относится к гражданскому судопроизводству) об оспаривании нормативных правовых актов Президента, Правительства и иных федеральных органов государственной власти Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан. К числу таких нормативных правовых актов “иных федеральных органов государственной власти” относится и Регламент Государственной Думы. В соответствии со ст. 252 ГПК РФ, гражданин, считающий, что нормативный акт (в нашем случае – Регламент Государственной Думы) нарушает его права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными актами, вправе обратиться в Верховный Суд с заявлением о признании этого нормативного акта полностью или частично противоречащим закону. При этом в заявлении гражданина об оспаривании п. 5 ст. 16 Регламента Государственной Думы речь должна идти не о неконституционности положений Регламента¹², а об их несоответствии п. 2 ст. 4 закона о гарантиях избирательных прав граждан, в котором говорится, что гражданин Российской Федерации имеет право избирать органы государственной власти независимо от принадлежности к общественным объединениям, а в преамбуле подчеркивается, что государством гарантируются свободное волеизъявление граждан на выборах.

Если Верховный Суд установит, что Регламент как подзаконный нормативный акт противоречит закону, то по смыслу п. 2 ст. 253 ГПК РФ он должен признать его недействующим в части оспариваемой нормы. Правда, реализация данного полномочия Верховного Суда в настоящее время затруднена из-за отсутствия законодательной регламентации процедуры принятия таких решений (см. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ и Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации). Однако отказ принять обращение гражданина на основании отсутствия законодательной процедуры защиты его права по сути дела означает отказ в правосудии. В нашем случае получение такого отказа даст возможность продолжить отстаивание избирательных прав граждан в Европейском Суде по правам человека, поскольку будут исчерпаны все внутренние средства правовой защиты.

Видимо, более реально добиться принятия дела к рассмотрению именно в Европейском Суде, так как с жалобой в Суд может обратиться любой гражданин, считающий, что его права, предусмотренные Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, нарушены нормативными актами или действиями должностных лиц. Согласно ст. 34 данной Конвенции, “Суд может принимать жалобы от любого физического лица, любой неправительственной организации или любой группы частных лиц, которые утверждают, что явились жертвами нарушений … прав, признанных настоящей Конвенцией или Протоколов к ней”. В соответствии с этим правовое обоснование обращения в Европейский Суд по правам человека российского гражданина (группы граждан) с жалобой о нарушении его (их) права на свободное волеизъявление при выборе законодательной власти состоит в том, что рассматриваемая норма Регламента Государственной Думы противоречит ст. 3 Протокола № 1 к Европейской Конвенции о защите прав и основных свобод, согласно которой государства, подписавшие Конвенцию, “обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечат свободное волеизъявление народа в выборе законодательной власти”.

Принципиальное значение для обоснования правомерности такого обращения имеет то обстоятельство, что Европейский Суд признает наличие “взаимозависимости, которая существует между выборами и составом законодательного органа”¹³. Это означает, что законодательство, определяющее состав законодательного органа (и, в частности, регламентирующее порядок формирования депутатских объединений), также должно быть подчинено задаче обеспечения свободного волеизъявления избирателей. В своем решении по делу Гитанас и другие против Греции от 1 июля 1997 г. Суд отметил, что государства могут достаточно свободно в рамках своего конституционного строя устанавливать статус парламентариев, исходя из необходимости “обеспечить независимость членов Парламента, а также свободное волеизъявление избирателей”¹⁴.

Очевидно, что эти две задачи – обеспечение независимости парламентариев и свободного волеизъявления избирателей – могут входить в противоречие друг с другом. В данной связи следует иметь в виду, что в решении по делу Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии Суд со ссылкой на текст преамбулы Конвенции специально подчеркивает, что норма, гарантирующая свободное волеизъявление народа в выборе законодательной власти, имеет основополагающее значение в структуре Конвенции, поскольку в ней закреплен принцип, присущий подлинно демократическим правовым режимам, в рамках которых наилучшим образом обеспечивается соблюдение прав человека и основных свобод¹⁵. Данная правовая позиция Суда означает, что в случае противоречия между нормами, закрепляющими принцип свободного волеизъявление народа в выборе законодательной власти, и нормами, обеспечивающими независимость парламентариев, приоритет должен быть отдан нормам, гарантирующим свободное волеизъявление народа.

Однако, признавая приоритетное значение права граждан на свободное волеизъявление при выборе органов законодательной власти для установления демократического правопорядка, Суд исходит из того, что этот приоритет не носит абсолютного характера и может быть оговорен определенными условиями. Отсюда, как отмечает Суд, следует возможность введения “подразумеваемых ограничений” при определении данного права в национальном законодательстве (в том числе и с целью обеспечения независимости парламентариев). Но подобные “ограничения, допускаемые в настоящей Конвенции…, не должны применяться для иных целей, нежели те, для которых они были предусмотрены” (ст. 18 Конвенции). Конкретизируя это положение, Суд выработал правовую позицию, согласно которой ограничения прав граждан должны отвечать следующим требованиям: 1) условия, установленные национальным законом, не могут ограничивать права граждан до такой степени, чтобы выхолащивалась сама суть этих прав, и они стали бы неэффективными; 2) эти ограничения должны преследовать правомерные цели и 3) используемые государством средства должны быть соразмерными¹⁶. Принимая решение по делу, Суд обязан проверить, выполнены ли все эти условия таким образом, чтобы было обеспечено свободное волеизъявление избирателей.

При этом, как отмечает Суд, необходимо рассматривать избирательную систему в контексте той обстановки, в которой она функционирует: “любая избирательная система должна оцениваться в свете политического развития страны, и поэтому определенные ее детали, недопустимые в рамках одной избирательной системы, могут быть оправданы в другой, по крайней мере, при условии, что действующая система обеспечивает “свободное волеизъявление народа в выборе законодательной власти”¹⁷. Применительно к нашей ситуации ясно, что в том контексте “политического развития страны”, в котором действует Регламент Государственной Думы, оспариваемая норма Регламента: 1) ограничивает право граждан на свободное волеизъявление в такой степени, что выхолащивает суть этого права и делает его неэффективным; 2) в реальности используется не для обеспечения независимости парламентариев, а для иных, неправомерных по своей сути, целей; 3) средства, формально используемые для обеспечения независимости депутатов, несоразмерны этой цели.

В соответствии с такой логикой выстраивания правовой позиции по данному делу, можно сказать следующее:

1. Как показывает предыдущий анализ, норма п. 5 ст. 16 Регламента стала последним звеном в серии законодательных решений, способствовавших наращиванию монополизации парламентского процесса. В конечном итоге именно благодаря этой норме произошло качественное искажение воли народа в таком принципиальном для демократии моменте, как наличие реальной политической конкуренции и политической оппозиции в парламенте. Следовательно, оспариваемая норма Регламента Государственной Думы способствовала тому, что право граждан на свободное волеизъявление было нарушено в наиболее существенном для этого права моменте и оказалось ограниченным до такой степени, что фактически утратило свою действенность.

2. Отказ депутатов, выдвинутых рядом партий и избирательных блоков, от статуса независимого депутата и присоединение к фракции “Единая Россия” фактически лишило их возможности свободного голосования, необходимого для выражения политической позиции и интересов избравшего их народа, поскольку депутаты оказались в весьма жесткой зависимости от позиции данной фракции и от принятой в ней фракционной дисциплины. Таким образом, практика наглядно показала, что норма Регламента, позволяющая депутатам, выдвинутым избирательными объединениями, входить в состав фракций, созданных на основе других партий и избирательных блоков, не способствует обеспечению независимости депутатов. Применение этой нормы, повлекшее за собой ограничение права граждан на свободное волеизъявление, фактически было направлено на реализацию совсем иных целей, не связанных с обеспечением независимости депутатов. К числу таких, по сути неправомерных, целей следует отнести установление доминирующего положения фракции “Единая Россия” в нижней палате парламента и ограничение возможностей для эффективной политической конкуренции и политической оппозиции.

3. Рассматриваемая норма Регламента и практика ее применения, будучи формально нацеленными на обеспечение принципа независимости депутатов, в реальности приводят к таким правовым последствиям, которые не соответствуют (как показано выше) целому ряду положений Конституции Российской Федерации, гарантирующих в своей совокупности свободное волеизъявление народа в выборе законодательной власти. В результате нарушаются такие фундаментальные принципы конституционно-правовой демократии, как: 1) принцип народовластия, в соответствии с которым соотношение депутатских мест в парламенте, деление депутатского корпуса на большинство и меньшинство определяются волей народа, голосами избирателей, а не процедурными приемами, игнорирующими результаты выборов; 2) принцип политического многообразия и многопартийности состава избранного гражданами депутатского корпуса; 3) принцип защиты меньшинства, который применительно к парламентской деятельности означает, что большинство в процессе принятия решений должно уважать права депутатов, остающихся в меньшинстве, и учитывать их позиции и интересы (понимая, что это позиции и интересы проголосовавших за них избирателей), а не подавлять меньшинство и монополизировать представительную власть¹⁸.

Разумеется, высказанные здесь соображения могут быть уточнены и конкретизированы. Но в целом правовой характер изложенной позиции, соответствующий Конституции РФ и общепризнанным принципам и нормам международного права, дает основания рассчитывать на успех ее защиты в судебном порядке как на национальном, так и на международном уровнях.

Независимо от перспектив судебного рассмотрения данного дела, затронутая проблема имеет более широкое правовое значение. На этом примере нарушения избирательных прав граждан нормами Регламента Государственной Думы хорошо видно, что правовое положение депутата, его права и обязанности как члена парламента, правовые основы его взаимодействия с политическими партиями и т.п. должны быть урегулированы не в Регламенте, призванном решать внутренние процедурные вопросы работы палаты, а в соответствующих федеральных законах – прежде всего в законе о статусе депутата и законе о политических партиях. А Регламент как подзаконный акт должен соответствовать нормам Конституции и действующего законодательства. Иначе оказывается, что внутренний акт палаты парламента подменяет собой не только федеральные законы, но и основной закон страны.