Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е.

ПРОПОРЦИОНАЛЬНАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА 
В РОССИИ

ИСТОРИЯ, СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ, ПЕРСПЕКТИВЫ

4.4.1. Основания для введения заградительного барьера 

4.4.2. Заградительный барьер и представительность парламента 

4.4.3. Заградительный барьер и методика распределения мандатов 

Заградительный барьер является фактором, вносящим искажение в пропорциональное представительство. Именно поэтому его введение и установление его конкретного размера должно быть серьезно обосновано.

Одной из первых, если не первой, заградительный барьер ввела Германия на выборах в бундестаг и ландтаги. Вслед за этим барьеры были введены и во многих других странах. При этом в демократических странах величина барьера обычно невысока: в Израиле 1%, в Дании 2%, в Швеции 4%, в Германии 5%. Из европейских государств самый высокий барьер (8%) установлен в Лихтенштейне¹. Не так давно до 10% был повышен барьер в Турции, что привело к негативным последствиям: в парламенте оказались представлены всего две партии, причем исламистская Партия справедливости, получив 34% голосов, завоевала две трети мест; а две умеренные партии, получившие в сумме 18%, оказались “за бортом”.

Каковы же обоснования для введения заградительного барьера? Наиболее распространенным является тезис о необходимости создать условия для эффективной работы парламента, препятствием чему является множество мелких фракций. Второе обоснование – необходимость отсечь от парламента партии, получающие голоса избирателей на уровне “шума”, в предположении, что избиратель голосует за них случайно и они, таким образом, реально никого не представляют².

Следует отметить, что оба основания весьма актуальны для российских выборов в Государственную Думу. Как было показано в разделе 2.3, в выборах 1995, 1999 и 2003 годов принимали участие по 10–20 избирательных объединений и блоков, получавших менее 1% голосов. Если бы не было заградительного барьера, этим объединениям и блокам досталось бы по одному–два места, и в Думе было бы два–три десятка депутатов, реально избирателей не представляющих. Вряд ли парламент от этого стал бы более работоспособным. Кроме того, на каждых следующих выборах число списков, скорее всего, увеличивалось бы, поскольку стало бы ясно, что для того чтобы попасть в Думу, достаточно создать собственный список и получить всего лишь 0,5% голосов (а возможно, и меньше).

Таким образом, наличие заградительного барьера на выборах в Государственную Думу оправданно. А вот какова оптимальная величина этого барьера? 5%, как было на выборах первых четырех созывов? 7%, как предлагают для следующих выборов? Или, напротив, барьер должен быть ниже, чем 5%?

Вернемся к обоснованиям введения барьера и начнем со второго обоснования. Что такое “шум”? По мнению О.Н. Каюнова³, показателем “шума” является процент недействительных бюллетеней. Сколько же это? На выборах 1995 г. недействительные бюллетени составили 1,91%, на выборах 1999 г. – 1,95%, на выборах 2003 г. – 1,98%. Таким образом, при данном подходе “шум” оценивается в размере примерно 2%.

Другой подход основан на статистическом анализе. Уже не раз обсуждалось⁴, что результаты голосования на свободных выборах должны удовлетворять уравнению Ципфа–Парето:

lg N_i = A – B lg i ,

где i – ранг кандидата или списка (в порядке убывания голосов), N_i – число голосов, полученных i-м кандидатом или списком.

В данном случае мы не обсуждаем, возможно ли использование уравнения Ципфа–Парето для анализа нарушений на выборах. На наш взгляд, это уравнение является удобной моделью для решения вопроса о “шуме”. Дело в том, что графики Ципфа–Парето (т.е. зависимости N_i от i) при выполнении указанного уравнения должны иметь вид прямой. Но при построении таких графиков для результатов выборов в Государственную Думу обнаруживается, что графики обязательно имеют один–два излома. Это означает, что характер голосования за группу партий-лидеров и группу партий-аутсайдеров – разный.

Так вот, на выборах 1993 г. лидерская группа (т.е. те, кто выше первого излома) заканчивалась на Российском движении демократических реформ, получившем 4,1% голосов (следующий список получил 1,9%), в 1995 г. лидерская группа заканчивалась на Аграрной партии России, получившей 3,8% голосов (следующий список получил 2,6%), в 1999 г. лидерская группа заканчивалась на Партии пенсионеров, получившей 2,0% голосов (следующий список получил 1,2%). Таким образом, в рамках данного подхода мы тоже получаем, что “шум” не превышает 2–3% голосов.

Еще один подход предусматривает анализ участия партий и блоков в нескольких выборах. Так, из 39 объединений и блоков, не прошедших в Думу на выборах 1995 г., в следующих выборах в том или ином виде участвовали 10. При этом из шести объединений и блоков, получивших 3–5% голосов, в новых выборах участвовали все шесть, а из 33 оставшихся – только 4.

В качестве примера можно привести Аграрную партию России, преодолевшую барьер на выборах 1993 г., а в 1995 и 2003 гг. получившую соответственно 3,8 и 3,6%⁵, партию Демократический выбор России и ее политического преемника Союз Правых Сил (в 1995 г. – 3,9%, в 1999 г. – 8,5%, в 2003 г. – 4,0%), Российскую партию пенсионеров, получившую в 1999 г. 2,0%, а в 2003 г. в блоке с Партией социальной справедливости – 3,1% и, наконец, “Яблоко”, трижды проходившее в Думу, но в 2003 г. получившее всего 4,3%.

Расчеты также показывают высокую степень корреляции между результатами голосования за одну партию на разных выборах, если партия на них получила более 2%, в то время как для партий, получивших меньше, значимой корреляции не наблюдается⁶.

Все это означает, что партии и блоки, получающие 2–5% голосов, обычно имеют собственный электорат, и голоса за них ни в коем случае нельзя рассматривать как “шум”.

Еще одним подтверждением того, что партии, получившие более 2 или 3% голосов, рассматриваются как серьезные, служат нормы федеральных законов, предусматривающие государственное финансирование партий, получивших более 3%, и освобождение от компенсации средствам массовой информации партий, получивших более 2%. Как бы ни относится к самим этим нормам, но они являются красноречивым индикатором.

Таким образом, со всех точек зрения получается, что “шум” – это менее 2% голосов (в крайнем случае, менее 3%).

Перейдем теперь к доводу о работоспособности парламента⁷. Для того чтобы парламент, насчитывающий несколько сотен депутатов, был работоспособен, он должен быть структурирован. Обычно основу структуры парламента составляют фракции. Фракций должно быть не слишком много, и в каждой необходимо иметь достаточное число членов для полноценной работы.

Однако в Государственной Думе трех первых созывов помимо фракций, образованных партиями и блоками, прошедшими в Думу по спискам, создавались еще группы депутатов – в основном из одномандатников. Таким образом, общее количество депутатских объединений в Думе первого созыва составляло 11, в Думе второго созыва – 7, в Думе третьего созыва – 9. Опыт показывает, что такое количество депутатских объединений не мешает эффективной работе парламента.

Что касается размера фракций, то 5%-ный барьер при 225 депутатах, избираемых по спискам, гарантировал прохождение в Думу 11 кандидатов из списка, допущенного к распределению мандатов. Таким образом, 5%-ный барьер гарантировал фракцию не менее 11 депутатов (разумеется, без учета возможности выбытия депутата из фракции). Обычно получается больше, поскольку партии и блоки, допускаемые к распределению мандатов, получают значительно меньше 100%. Так, наименьшее число депутатов в 1993 г. было у Демократической партии России (14), в 1995 и 1999 гг. – у объединения “Яблоко” (31 и 16), в 2003 г. – у блока “Родина” (29).

Что было бы, если бы барьер составлял 3%? В 1993 г. в Думу прошли бы не 8, а 9 объединений и блоков, наименьшее количество депутатов (10) было бы у Российского движения демократических реформ. В 1995 г. в Думу прошли бы не 4, а 10 объединений и блоков, наименьшее количество депутатов (11) было бы у Аграрной партии России. В 1999 г. в Думу прошли бы те же 6 объединений и блоков. В 2003 г. в Думу прошли бы не 4, а 8 объединений и блоков, наименьшее количество депутатов (8) было бы у блока “Российская партия пенсионеров и Партия социальной справедливости”.

Таким образом, мы видим, что снижение барьера на выборах в Думу первых четырех созывов привело бы к усилению дробления фракционного состава Думы и появлению в ней фракций с крайне малым числом членов. Можно спорить, достаточная это или чрезмерная плата за повышение представительности нижней платы парламента.

Однако при избрании всех 450 депутатов по пропорциональной системе ситуация кардинально меняется. В этом случае даже 3%-ный барьер гарантируют прохождение не менее 13 кандидатов. Поэтому нет никаких серьезных доводов против снижения барьера до 3%. Что касается увеличения барьера до 7%, то антидемократичность этой нормы, инициированной “единороссами” и поддержанной рядом других фракций, была очевидна с самого начала⁸.

На выборах в региональные ассамблеи проблема заградительного барьера выглядит по-иному. В малочисленных ассамблеях никакой разумный барьер не сможет гарантировать создание крупной фракции. Например, при избрании по спискам 30 депутатов даже прохождение 5%-ного барьера не гарантирует попадание в ассамблею более одного кандидата из списка.

Для малочисленной ассамблеи также не столь критичным является структурирование. Таким образом, обоснование, связанное с эффективной работой ассамблеи, здесь не работает. Остается обоснование, связанное с “шумом”. Но, как показано выше, этим фактором можно обосновать барьер не выше 3%.

Вопрос о заградительном барьере был одним из главных при рассмотрении Конституционным Судом Российской Федерации запроса Саратовской областной Думы о конституционности закона о выборах депутатов Государственной Думы. Вот что сказано в постановлении Конституционного Суда от 17 ноября 1998 г. № 26-П:

“В странах с устойчивой многопартийной системой пятипроцентный барьер является средним показателем, позволяющим без искажения принципа пропорциональности выполнять те задачи, ради осуществления которых он вводится в пропорциональной и смешанной избирательных системах, и потому не рассматривается как чрезмерный. Между тем в Российской Федерации с ее еще только складывающейся и неустойчивой многопартийной системой пятипроцентный барьер в зависимости от различных условий может выступать и как допустимый, и как чрезмерный.

… Пятипроцентный барьер недопустимо использовать вопреки предназначению пропорциональных выборов. Поэтому законодатель должен стремиться к тому, чтобы при его применении была обеспечена максимально возможная реализация принципа пропорционального представительства. Во всяком случае применение пятипроцентного барьера недопустимо, если избирательные объединения, преодолевшие этот барьер, тем не менее все вместе не получат хотя бы абсолютного большинства голосов избирателей (т.е. 50 процентов плюс один голос), принявших участие в голосовании.

Кроме того, следует учесть, что, по смыслу статей 1 и 13 Конституции Российской Федерации, демократия, основанная на политическом многообразии и многопартийности, исходит из необходимости существования оппозиции и не допускает монополии на власть. Поэтому, если пятипроцентный барьер будет преодолен лишь одним избирательным объединением, избирательным блоком, даже при условии, что за него подано большинство голосов, ему не могут быть переданы все депутатские мандаты по федеральному округу, так как это противоречило бы принципу пропорциональности выборов в условиях демократии и, следовательно, делает применение пятипроцентной оговорки недопустимым.

Для подобных случаев Федеральному Собранию надлежит определить механизм правового регулирования, позволяющий соблюсти требования, вытекающие из демократического характера основ конституционного строя Российской Федерации. Установление конкретных положений, закрепляющих такой механизм (введение “плавающего” барьера, анонсированное блокирование объединений и т.п.), является прерогативой законодателя”⁹.

Таким образом Конституционный Суд указал на два условия, которые должны обязательно выполняться при выборах по пропорциональной системе: прохождение в ассамблею не менее двух списков и получение списками, допущенными к распределению депутатских мандатов, более 50% голосов.

Эти требования были впоследствии зафиксированы в федеральных законах о выборах депутатов Государственной Думы и об основных гарантиях избирательных прав – в виде двух групп норм. Одна группа предусматривает признание несостоявшимися выборов по спискам, при которых к распределению мандатов мог быть допущен только один список или все списки, допущенные к распределению мандатов, получили менее 50% голосов. Вторая группа норм предусматривает механизм, который позволяет не допустить (или крайне ограничить) возможность применения норм первой группы.

Очевидно, что a priori никакая величина барьера не может гарантировать, что требования, сформулированные Конституционным Судом, будут выполнены. Поэтому для такой гарантии необходима особая методика допуска к распределению мандатов, получившая название “плавающего” барьера¹⁰.

В законе от 24 июня 1999 г. условия, при которых осуществлялся переход к “плавающему” барьеру, соответствовали минимальным требованиям Конституционного Суда: преодоление основного барьера лишь одним списком и получение списками, преодолевшими основной барьер, менее 50% голосов. При этом по первому основанию барьер мог снижаться до сколь угодно малой величины¹¹, в то время как по второму – лишь до 3%.

В законе от 20 декабря 2002 г. одно из требований Конституционного Суда было “перевыполнено”: к распределению мандатов должны были быть допущены не менее трех списков. В переходных положениях этого же закона для следующих выборов вместе с повышением барьера до 7% было предусмотрено дальнейшее “перевыполнение” – допуск к распределению мандатов не менее четырех списков.

Но, как это и прогнозировалось сразу, следующие выборы пройдут уже по другому закону. Правда, в нем, к сожалению, оставлен 7%-ный барьер, но условия перехода к “плавающему” барьеру изменены: минимальное число списков опять вернулось к двум, а списки, допущенные к распределению мандатов, должны в сумме получить не менее 60%. Аналогичным образом скорректированы и условия признания выборов несостоявшимися. Снижение барьера, как и в законе от 20 декабря 2002 г., никаким нижним пределом не ограничено.

Мы полагаем, что решения законодателей и здесь не вполне верные. Вернемся сначала к цитированной выше позиции Конституционного Суда.

Условие, согласно которому к распределению мандатов должно быть допущено не менее двух списков, не требует “перевыполнения”. Два, три или четыре списка – качество от этого не изменяется. Ведь главное обоснование – не должно быть монополии, не должны все мандаты достаться одной партии. И если две партии в сумме будут представлять почти 100% избирателей и, соответственно, только они получат мандаты, ничего антидемократичного в этом не будет.

Другое дело – суммарный процент голосов, полученных списками, допущенными к распределению мандатов (для простоты будем в дальнейшем называть этот показатель “степенью представительности”). Не случайно в постановлении Конституционного Суда мелькнуло выражение “хотя бы” – хотя бы больше половины голосов. Очевидно, что 50%-ная степень представительности – это тоже мало, но это предельный случай, ниже которого результаты выборы уже необходимо отменять.

“Перевыполнение” данного требования просто напрашивается, если исходить из интересов избирателей, а не партий. Об этом говорилось еще в 2002 г.¹² Но увеличение минимально допустимой степени представительности до 60% – это очень робкая полумера. Тем самым допустимый процент “потерянных” голосов снижается с 50 всего лишь до 40%. Между тем результаты последних выборов в Государственную Думу показали, что даже 70%-ной степени представительности недостаточно. И дело не только в том, что “теряется” 30% голосов, хотя и это важно. Другое последствие: партии, прошедшие в Думу, получают в ней непропорционально большую долю мандатов, и это также приводит к несоответствию состава Думы волеизъявлению избирателей. Поэтому необходимо настаивать на установлении 75%-ной минимальной степени представительности.

Здесь, однако, возникает два вопроса. Первый: до какого предела можно снижать барьер? И второй: можно ли требовать, чтобы выборы признавались несостоявшимися, если все партии вместе получат менее 75% голосов? А вдруг 25% избирателей проголосуют “против всех”¹³?!

Полагаем, что в отношении признания выборов несостоявшимися надо оставить минимальное требование Конституционного Суда. Такой исход – это крайняя мера, и увеличивать поле для ее применения неразумно. Поэтому можно предложить следующий вариант.

В случае если степень представительности будет ниже 75%, необходимо перейти к “плавающему” барьеру, но снижать его не беспредельно, а только до 2% (это, как показано в предыдущем параграфе, порог “шума”). Но если при этом степень представительности не достигнет и 50%, тогда барьер можно снижать и дальше¹⁴.

Такой вариант, хоть он и несколько сложнее существующего, является более гибким, дает возможность учесть разные ситуации.

Пункт 16 статьи 35 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” говорит о том, что законом субъекта Федерации может предусматриваться заградительный барьер. Но действительно ли нужно устанавливать заградительный барьер на региональных выборах, и если да, то в каких случаях?

В большинстве субъектов Федерации по пропорциональной системе избирается небольшое число депутатов – от 15 до 30. Квота Хэра (“естественная квота”, или средняя “цена” мандата, см. 4.3.1) составляет: для 15–16 мандатов – более 6%, для 20 мандатов – 5%, для 25 мандатов – 4%, для 30 мандатов – 3,3%. При этом, как отмечалось в 4.4.1, для региональных выборов барьер выше 3% не обоснован.

Однако наличие высокой “естественной” квоты (или “естественного” барьера) еще не означает, что списки, получившие меньшее число голосов, не могут попасть в ассамблею. Более того, для списков, за которых проголосовало немного меньше “естественной” квоты, вероятность получения одного мандата довольно велика. И зависит это в первую очередь от методики распределения мандатов.

В Приложении 2.4 (табл. П-11–П-15) приведены результаты расчетов распределения мандатов с помощью различных методик на примерах региональных выборов 2003–2004 годов, на которых распределялось от 14 до 17 мандатов. Из таблиц видно, что ни одна методика не позволила получить мандаты спискам, за которые проголосовало менее 2% избирателей. Списки, получившие от 2 до 3%, могли довольствоваться мандатом только при применении метода наибольшего остатка в сочетании с квотой Хэра (и то не во всех случаях) или датского метода. Метод Сент-Лагюе позволил получить мандат спискам, набравшим 3,1%, а модифицированный метод Сент-Лагюе повысил этот барьер до 4,0%. Еще более жестко проявил себя метод д’Ондта, не говоря уже о методе Империали.

Понятно, что при увеличении числа мандатов приведенные показатели будут снижаться для всех методик. В данном случае нам важно отметить тенденцию. При распределении небольшого числа мандатов практически все методики отсекают от попадания в ассамблею партии, получающие голоса на уровне “шума” – без всякого установления заградительного барьера¹⁵. Тем самым устраняется искусственность, неизбежная при явном установлении барьера – какой бы величины он ни был.

Справедливости ради следует отметить, что метод наибольшего остатка в сочетании с квотой Хэра может приводить к ситуации, когда “цена” мандата списка-аутсайдера оказывается значительно ниже средней. Так, в Сахалинской области (табл. П-13) избирательный блок СПС при применении данной методики без установления заградительного барьера получил бы мандат, “цена” которого составила бы лишь 44% квоты Хэра. Теоретически можно смоделировать и более резкую ситуацию, когда “цена” мандата будет в 6 раз меньше средней. Впрочем, вероятность такого исхода небольшая, а издержки – невелики по сравнению со снижением представительности ассамблеи за счет искусственно завышенных барьеров.

Следует отметить также модифицированный метод Сент-Лагюе: смысл модификации (замена первого делители с 1 на 1,4) как раз и состоял в том, чтобы избежать явного установления барьера, но достигнуть того же эффекта. Этот метод не позволяет получать мандаты спискам, набравшим голосов существенно меньше, чем квота Хэра. В остальном его результаты мало отличаются от результатов применения метода наибольшего остатка в сочетании с квотой Хэра (см. Приложения 2.1 и 2.4).