Материалы международной конференции

Избирательные стандарты в России: проблемы легитимации¹

Прежде чем говорить об избирательных стандартах и о выборах в России, необходимо выяснить источники избирательных стандартов (международные и национальные), их юридический характер (императивный, диспозитивный, бланкетный, декларативный), а также определить круг правомочных лиц и организаций по оценке соответствия национального законодательства и электоральных процедур международным обязательствам государств.

Вряд ли найдется еще один такой же острый предмет международных отношений, как избирательный процесс, по которому государства столь же рьяно взвешивали бы все нюансы принципа уважения их суверенитета, недопустимости вмешательства в их внутренние дела, нарушения их внутренней компетенции.

Избирательный процесс лишь частично направлен на реализацию прав человека. В своем изначальном качестве данный процесс определяет форму и способы обеспечения управления государством, а в отдельных государствах является составной частью общего процесса демократизации (поддержания демократии). Многие нормы международного института избирательного права направлены на защиту прав государства, а не человека.

Если говорить о Российской Федерации, то современное избирательное право России сложилось в особую юридическую систему, оказывающую определяющее влияние на формирование и функционирование всех институтов новой системы представительной демократии в нашем государстве, и, как полагают ведущие специалисты в данной области, “…постепенно оформляется в самостоятельную отрасль публичного политического права и законодательства Российской Федерации”², в том числе под влиянием международных политических обязательств России. Именно в создании механизма имплементации состоит ценность международных правовых актов.

Сегодняшние мировые реалии таковы. Политические оппозиции действующей власти (будь то народы, борющиеся за самоопределение, либо оппозиционные партии и движения) традиционно являются наиболее горячими поборниками если не примата международных норм в сфере избирательных стандартов, то их временного признания в целях борьбы с существующим режимом – при отрицании норм, посредством которых держится такой режим. Более того, как мы с вами убеждаемся, придя к власти, победившая партия (или иная политическая группа) проводит в жизнь прямо противоположную линию той, в результате которой она к этой власти пришла.

Пример: страны Балтии, установив “демократический” режим, напрочь забыли о правах национальных меньшинств, которыми являются, прежде всего, русскоязычные части населения этих республик, зачастую лишенные не только права голоса, но и гражданства этих государств.

Еще один пример “развитой демократии” (по признанию авторитетных международных организаций) – Польская Республика. Право участия в управлении государством реализуют менее половины взрослого населения (явка на выборах составляет около 40%). Ведущие национальные средства массовой информации благожелательно отзываются только о правых. Партия, победившая на последних сентябрьских выборах, – “Право и Справедливость” – на третий день предлагает кандидата в премьеры, который, по мнению самих аналитиков правого толка, выступает против реализации тех мер социального характера, которые позволили партии победить (налицо манипуляции общественным сознанием). Кандидат в президенты от левых, лидирующий в опросах летом – спикер сейма Чимошевич, – был благополучно “снят” с президентской гонки из-за дела, которое впоследствии развалилось из-за отсутствия состава преступления.

Каким же образом сегодня осуществляется контроль за соблюдением взятых государством на себя обязательств по реализации и защите прав и свобод человека и гражданина?

Наблюдение за соблюдением государствами своих обязательств по международным договорам в этой области осуществляется по сходным схемам (речь идет, прежде всего, о Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г. и Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.). Во-первых, доклады государств. Во-вторых, сообщение одного государства о предполагаемом нарушении другим своих обязательств по договору. В-третьих, сообщения частных лиц о предполагаемом нарушении государством своих обязательств.

Комитет по правам человека, созданный на основе Международного пакта о гражданских и политических правах, рассматривает регулярно представляемые доклады государств (первый – в течение одного года с момента вступления Пакта в силу для данного государства, последующие – с интервалом в пять лет, хотя такая периодичность и не оговорена в самом договоре).

В соответствии со статьей 57 названной Европейской Конвенции при получении запроса от Генерального Секретаря Совета Европы “государство-участник представляет разъяснения относительно того, каким образом его внутреннее право обеспечивает эффективное выполнение любого из положений... Конвенции”. Это непосредственно относится и к вопросам выполнения обязательств государств в области избирательного процесса. Следует отметить, что содержащаяся в указанных докладах информация (в отличие от практики, принятой в Комитете по правам человека) хотя и представляется непосредственно Генеральному Секретарю Совета Европы, но не направляется для последующего анализа экспертным органам для выработки соответствующих рекомендаций государствам. В данном случае указанный источник можно охарактеризовать как “пассивное наблюдение”.

Совершенно иначе обстоят дела при работе международных миссий наблюдения в ходе оценки электоральных процедур в странах молодой демократии. Как уже неоднократно отмечали представители РОИИП в своих публикациях³, в деятельности самих международных миссий отсутствует определенный порядок коллегиальной выработки итоговых заключений о соответствии электоральных процедур международным избирательным стандартам. Работа самих миссий не имеет ничего общего с демократией, а их заключения зачастую носят ярко выраженный политический оттенок.

Но более существенной, на наш взгляд, сегодня является проблема отсутствия четких юридических критериев определения степени демократичности политической системы общества и проводимых в нем электоральных процедур.

Всеобщая Декларация прав человека является типичным примером сборника политических норм, действующих собственной силой, а в качестве юридически обязательных обычных норм государства рассматривают не нормы Всеобщей Декларации прав человека 1948 г., а нормы обычного права, пусть сложившиеся под влиянием норм Декларации, но имеющие самостоятельное бытие. Ошибочно мнение некоторых исследователей, которые пытаются придать квазиюридический характер источникам, имеющим сугубо политическую природу.

Можно констатировать: сегодня отсутствуют конкретные и четкие юридические обязательства государств в избирательном процессе⁴, а имеются только декларативные политические международные обязательства, которые по-разному трансформируются в нормы национального права, что является допустимым и возможным с позиции международного публичного права.

Сегодня процесс легитимации (признание соответствия обязательствам) проходит без каких-либо методик и определенных критериев. Более того, в зависимости от политической ситуации порой дается разная оценка.

Большинство нарушений, которые легли в основу решения Судебной палаты по гражданским делам Верховного Суда Украины об отмене второго тура выборов 21 ноября, имели место и при голосовании 26 декабря: допускались нарушения при составлении и уточнении списков избирателей, нарушение порядка и правил агитации, участие в агитации органов исполнительной власти и местного самоуправления, порядка формирования избирательных комиссий, порядка голосования за пределами помещения для голосования. При этом до сих пор вызывает сомнения законность решения Верховного Суда Украины от 3 декабря 2004 г. по отмене результатов второго тура. В мотивировочной части решения нет ссылок на доказательства, на которых основаны выводы суда, а также на конкретные обстоятельства, установленные судом. Так, указывая, что установлены нарушения при составлении и уточнении списков избирателей, суд не указал, сколько граждан было включено в список избирателей более одного раза, сколько лиц, не имеющих право голоса, было включено в список избирателей, на каких избирательных участках допущены такие нарушения. Не указано, в чем заключалось, например, нарушение принципа равных условий и порядка проведения агитации, в чем заключались, где имели место и кем совершались иные нарушения, установленные судом. При таком букете нарушений, как во втором, так и в третьем туре, заключения международных миссий наблюдений (ОБСЕ и СНГ) менялись на взаимно противоположные.

Власти Молдовы не позволили присутствовать на выборах наблюдателям от государств–участников СНГ, и как следствие, у нас отсутствует возможность получить объективную оценку состоявшихся выборов.

Напомним, что власти Молдовы заявили о высылке первых пяти россиян 11 февраля. Их обвинили в нелегальном нахождении на территории страны и незаконной предвыборной пропаганде. В период с 14 по 18 февраля было задержано уже 16 граждан России, 14 из которых были высланы. Им также инкриминировалось нелегальное пребывание в стране и занятие трудовой деятельностью без соответствующего разрешения. А против двух гражданок России – сестер Ромащенко – было возбуждено уголовное дело по статье “контрабанда”, впоследствии переквалифицированное в “отмывание денег”. Накануне выборов, в субботу 5 марта на территории Молдовы на станции Бульбока три вагона с российскими и белорусскими наблюдателями (всего более ста человек) были отцеплены правоохранительными органами Молдовы от поезда и задержаны, а затем отправлены обратно в Россию.

Несмотря на это, по мнению Международной миссии по наблюдению за выборами в Молдове, прошедшие 6 марта 2005 г. выборы в Парламент Республики Молдова “отвечали большинству обязательств в рамках ОБСЕ и Совета Европы, а также международных избирательных стандартов”⁵.

Учитывая большое количество иностранных и международных миссий наблюдения, аккредитованных на досрочных выборах Президента Кыргызской Республики (в республике присутствовали представители более чем из 50 государств), РОИИП перед днем голосования 8 июля организовал пресс-конференцию в пресс-центре КНИА “КАБАР” с приглашением всех международных миссий по теме “Международные миссии наблюдения: оружие в руках политиков, международный жандарм или помощник демократии?”. Целью мероприятия являлось доведение до сведения общественности методик работы и критериев оценки легитимности выборов каждой международной (иностранной) миссией наблюдения, аккредитованной на досрочных выборах.

Несмотря на письменное и неоднократные устные приглашения, представители ОБСЕ/БДИПЧ не присутствовали на встрече с прессой и не раскрыли тайны своей “политической кухни”. Миссия СНГ, сославшись на отсутствие в стране руководителя миссии, также не присутствовала на пресс-конференции. На мероприятие пришли только представители “второго эшелона” международных миссий, которые были открыты для прессы и для общества.

Миссия РОИИП, пытаясь придать прозрачность работе международных наблюдателей на выборах в Кыргызской Республике, инициировала еще одну пресс-конференцию сразу по окончании времени голосования (до получения какого-либо предварительного результата выборов). Предполагалась, что на этой пресс-конференции миссии международных наблюдателей поделятся своими впечатлениями о “качестве” выборов, не зная их результат: состоялись ли выборы, кто победил и с каким отрывом.

На этот раз представители миссии СНГ присутствовали на мероприятии и дали положительную оценку организации и проведению голосования. Представители ОБСЕ/БДИПЧ проигнорировали публичное мероприятие, оставляя в неведении общественность о своей оценке выборов до получения предварительных результатов.

Приведенные примеры достаточно показательно характеризуют работу международных миссий наблюдения.

Пользуясь отсутствием четких критериев и стандартов демократических процедур, определенные “группы политического участия” запустили процесс “бархатных революций” в постсоветских странах, по своей сути являющийся вмешательством во внутренние дела государств молодой демократии.

Заметим, что право выносить вердикт о “демократичности” либо “недемократичности” электоральных процедур основывается только на “возрасте” демократии и опыте ее материализации. При этом забывается, что отдельные положения избирательного законодательства стран Старого Света не только уступают в демократичности некоторым новеллам стран Восточной Европы, но и противоречат отдельным международным обязательствам, ущемляя в правах определенные категории жителей этих государств.

Что касается российской избирательной системы, то говорить о завершении ее реформирования еще рано – избирательное законодательство наиболее “мягкая” подотрасль современного права, не только в России, но и в мире. И сегодня мы находимся на этапе выработки оптимальной для России (не для наших соседей, как дороги они нам бы не были) демократической системы управления государством с учетом общепризнанных избирательных процедур.

В нынешнем российском законодательстве действительно есть то, что сегодня можно критиковать, в частности, это запрет на наблюдение общероссийским общественным объединениям, одно из которых я представляю. У нас в уставе основной вид деятельности – это защита избирательных прав, но нас сегодня отстранили от наблюдения.

Я не исключаю, что со временем мы еще вернемся и к выборам глав субъектов Российской Федерации и к предоставлению возможности наблюдать за электоральными процедурами общественным объединениям, которые сегодня де-юре лишены этого права.

Сегодня не создана универсальная “дорожная карта”, по которой можно прийти к благополучию и демократии, отчетливо определяя себе путь дальнейшего развития. И эта проблема не только и не столько России, сколько всего международного сообщества.

следующий раздел