Материалы международной конференции

2.5.1. Тайное голосование

2.5.2. Недопущение принуждения избирателей к участию в выборах

2.5.3. Организация голосования вне помещения для голосования

2.5.4. Досрочное голосование

2.5.5. Голосование военнослужащих

2.5.6. Недопущение принуждения к голосованию за определенных кандидатов

Свобода волеизъявления избирателей относится к основным принципам проведения выборов, закрепленным в международных документах. Так, в статье 21 Всеобщей декларации прав человека говорится, что выборы должны проводиться “путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования”. В статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах также отмечается, что проведение выборов должно обеспечивать свободное волеизъявление избирателей. В пункте 7.4 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ государства–участники обязуются, “чтобы голосование проводилось тайно или применялась равноценная процедура свободного голосования”, а в пункте 7.7 того же документа содержится требование, чтобы “никакие административные действия, насилие или запугивание ... не мешали бы избирателям ... голосовать свободно, не опасаясь наказания”. Аналогичное требование помещено и в пункте 5 раздела 4 Декларации о критериях свободных и справедливых выборов: “Государства должны предпринять все необходимые меры для обеспечения соблюдения принципа тайного голосования и для того, чтобы избиратели имели возможность голосовать свободно, без страха и не опасаясь запугивания”.

Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств содержит подробные характеристики принципов тайного голосования и свободного волеизъявления. Так, статья 5 Конвенции гласит:

“1. Соблюдение принципа тайного голосования означает исключение какого бы то ни было контроля за волеизъявлением избирателей, обеспечение равных условий для свободного выбора.

2. Право граждан на тайну голосования не может быть никоим образом и чем бы то ни было ограничено.

3. Выборы проводятся с использованием процедуры тайного голосования.

4. Избирательные органы обеспечивают соблюдение предусмотренных конституцией, законом, иными правовыми актами условий, которые исключают возможность осуществления какого бы то ни было контроля или наблюдения за заполнением избирателем бюллетеня в месте тайного голосования, совершения кем бы то ни было действий, нарушающих тайну волеизъявления избирателя”.

Согласно пункту 2 статьи 8 Конвенции, “участие гражданина в выборах является свободным и добровольным. Никто не может принудить его голосовать “за” или “против” какого-либо определенного кандидата (кандидатов), определенного списка кандидатов, никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление. Ни один избиратель не может быть принужден кем бы то ни было объявить, как он намерен голосовать или как он голосовал за кандидата (кандидатов), списки кандидатов”.

Таким образом, понятие “свобода волеизъявления” включает в себя две составляющие:

• тайное голосование, т.е. отсутствие контроля за волеизъявлением избирателей;
• отсутствие принуждения в процессе волеизъявления.

Эти две взаимосвязанные компоненты закреплены и в российском избирательном законодательстве. Пункт 3 статьи 3 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” устанавливает, что “участие гражданина Российской Федерации в выборах и референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах и референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению”. А в статье 7 того же закона говорится, что “голосование на выборах и референдуме является тайным, исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина”.

Однако практика реализации этих положений закона обнаруживает ряд негативных тенденций.

Если говорить о процедуре тайного голосования, то основными претензиями являются недостаточное количество кабин для тайного голосования и наличие оборудования, которое не исключает возможности контроля за волеизъявлением гражданина (вместо кабин – столы с небольшими перегородками). В результате значительное число избирателей вынуждено голосовать открыто. Согласно отчету миссии ОБСЕ/БДИПЧ, на выборах депутатов Государственной Думы 7 декабря 2003 г. открытое голосование наблюдалось на 29% посещенных миссией избирательных участках (в том числе на 49% посещенных участках Санкт-Петербурга и 36% посещенных участках Москвы). При этом отмечалось, что на отдельных участках члены участковых избирательных комиссий “активным образом уговаривали избирателей не пользоваться кабинами для голосования”¹.

Впрочем, следует отметить, что в Москве и Санкт-Петербурге в силу специфики этих больших городов детальный контроль за волеизъявлением избирателей, голосующих открыто на избирательном участке в день голосования, практически нереален. Избиратели здесь не испытывают страха, что их волеизъявление станет известным и что за этим может последовать наказание. Однако в других частях страны, особенно в малых городах и сельской местности (где реже бывают международные, да и национальные наблюдатели), затруднения в осуществлении тайного голосования действительно могут таить опасность контроля за волеизъявлением избирателей. В связи с этим следует отметить обнаруженный миссией ОБСЕ/БДИПЧ факт, что в Давлекановском районе Республики Башкортостан все избирательные участки были без кабин для голосования.

На одном из избирательных участков Тосненского района Ленинградской области на выборах Президента РФ 14 марта 2004 г. международные наблюдатели зафиксировали факт нарушения тайны голосования со стороны наблюдателя, назначенного кандидатом в Президенты и действующим Президентом В.В. Путиным: наблюдатель был замечен в “попытках подглядывания за отметками в бюллетене до момента попадания бюллетеня в урну и в угрожающем поведении по отношению к тем, кто не проголосовал за Владимира Путина”. При этом “члены УИК вели себя пассивно ко всему происходящему”².

Принуждение избирателей к участию в выборах (прямое или косвенное) является в Российской Федерации основным фактором, нарушающим принцип свободы волеизъявления. Следует отметить, что российское избирательное законодательство для большинства выборов предусматривает наличие порога явки, при недостижении которого выборы признаются несостоявшимися³. Таким образом, отказ от участия в выборах можно считать одним из видов волеизъявления, которое влияет на результат выборов, т.е. на признание выборов состоявшимися или несостоявшимися.

Как уже отмечалось, российские законы запрещают “оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах”. Однако на практике применяются самые разные виды воздействия.

В качестве наиболее безобидного, но, тем не менее, наиболее массового воздействия следует отметить интенсивную агитацию за участие в выборах органов власти и избиркомов, когда основной упор делается не на гражданский смысл выборов, а на их затратность и дороговизну. Эта агитация обычно состоит исключительно в призывах прийти на выборы, без информирования избирателей о кандидатах и партиях, что помогло бы избирателям сделать осознанный выбор.

Косвенным способом принуждения избирателей к участию в выборах является укоренившаяся практика совмещения выборов различного уровня, поощряемая избирательными законами⁴. Опыт показывает, что в региональных выборах, не совмещенных с федеральными, участвует значительно меньшее число избирателей, чем на федеральных выборах; еще меньше активность избирателей на муниципальных выборах в крупных городах, не совмещенных с выборами более высокого уровня. Таким образом, совмещая день голосования на региональных и муниципальных выборах с днем голосования на федеральных выборах, органы власти фактически принуждают избирателей, добровольно голосующих на федеральных выборах, но не желающих голосовать на региональных и муниципальных, к участию и в этих выборах. Одним из побочных результатов такого принуждения является высокий уровень голосования “против всех” на региональных и муниципальных выборах, совмещенных с федеральными⁵.

В то же время имеются и факты прямого воздействия на избирателей с целью привлечения их на избирательные участки.

По поручению или предложению администрации государственные, муниципальные и частные предприятия обеспечивают продажу продуктов и потребительских товаров на участках для голосования, при этом зачастую – по сниженным ценам. При этом иногда получение товара или услуги обусловливается непосредственным участием в выборах⁶. Используется и такой вид привлечения избирателей, как выдача рядом с помещениями для голосования социальных пособий, медицинская диагностика и даже парикмахерское обслуживание⁷. Подобные виды агитации играют существенную роль в повышении явки и, кстати, влияют на социальный состав голосующих.

Российское законодательство запрещает проведение лотерей и тотализаторов, выигрыш в которых определяется итогами голосования. Однако бесплатные лотереи очень часто используются администрацией для привлечения избирателей в помещение для голосования⁸.

В Пермской области, где 7 декабря 2003 г. одновременно с выборами депутатов Государственной Думы проходил референдум по объединению области с Коми-Пермяцким автономным округом (на котором была необходима 50%-ная явка), по данным Пермского регионального правозащитного центра, осуществлялось массовое принуждение жителей к голосованию⁹. Так, 3 декабря председатель департамента образования Пермской области направил руководителям учреждений образования письмо, в котором просил “взять под личный контроль участие в голосовании преподавателей, сотрудников и студентов”. Руководители учреждений образования, здравоохранения, культуры, внутренних дел обязывали своих сотрудников получать справки об их участии в голосовании.

Большое число фактов принуждения избирателей к участию в выборах было зафиксировано на выборах Президента РФ 14 марта 2004 г. Значительный резонанс вызвала информация о том, что в Хабаровске больницы отказываются госпитализировать пациентов без открепительного удостоверения¹⁰. В том же Хабаровске отмечалось принуждение к голосованию студентов. Так, представители миссии ОБСЕ/БДИПЧ наблюдали на нескольких участках, что “проголосовавшим студентам ставилась печать в зачетку их ровесниками – членами молодежных организаций”¹¹. Факты принуждения зафиксированы и в Еврейской автономной области, и в ряде других регионов. Известны случаи, когда руководство предприятий заставляло своих сотрудников брать открепительные удостоверения и голосовать не по месту жительства, а по месту расположения предприятия¹².

Хотя российское избирательное законодательство подробно регламентирует порядок голосования вне помещения для голосования, оно предоставляет довольно широкие возможности для того, чтобы представители избирательной комиссии могли появиться дома у избирателя, который не обращался с просьбой о голосовании вне помещения. Дело в том, что по закону для выезда к избирателю с переносной урной достаточно устного обращения, в том числе переданного при содействии других лиц. При этом подтверждения от самого избирателя не требуется. Хотя, в принципе, избиратель может отказаться от голосования в момент прибытия к нему членов избирательной комиссии с переносной урной, однако это требует определенного мужества.

Организаторы российских выборов злоупотребляют использованием данной нормы закона. Избирательные комиссии принимают в качестве заявок на голосование вне помещения целые списки избирателей, составленные органами социального обеспечения, поликлиниками, ветеранскими организациями и просто “доброжелателями”. Довольно часто оказывается, что избиратель внесен в такой список помимо его воли¹³.

Отметим, что избиратели, голосующие на дому, обычно не имеют доступа к официальным информационным материалам о кандидатах, часто не могут самостоятельно передвигаться и соответственно лишены информации, позволяющей сделать сознательный выбор.

Наблюдатели миссии ОБСЕ/БДИПЧ отмечают, что избиратели, голосующие вне участка, часто лишены возможности осуществить тайное голосование. Особенное беспокойство вызывает голосование в больницах, где с переносной урной приходят ко всем больным, независимо от того, просили они это или нет.

Следует отметить, что доля избирателей, голосующих вне помещения для голосования, довольно высока. Кроме того, она не связана линейно с общей явкой. Так, на выборах депутатов Государственной Думы 7 декабря 2003 г. в среднем по стране вне избирательных участков голосовало 3,1% общего числа избирателей, или 5,5% от числа принявших участие в выборах. На выборах Президента РФ 14 марта 2004 г. (когда проблема явки была более острой из-за более высокого порога) этот показатель был значительно выше: 4,3% от общего числа избирателей, или 6,6% от числа принявших участие в выборах. При этом в отдельных регионах данная доля была существенно выше: в Псковской области 10,1% от общего числа избирателей, или 16,5% от числа принявших участие в выборах; в Тамбовской области 13,0% от общего числа избирателей, или 18,0% от числа принявших участие в выборах¹⁴.

Во всех 19 субъектах РФ, где в период с октября 2004 г. по май 2005 г. прошли выборы депутатов региональных законодательных органов, доля избирателей, голосовавших вне помещения для голосования, от числа принявших участия в выборах оказалась еще выше, чем та же доля на президентских выборах. При этом в 12 регионах даже число избирателей, голосовавших вне помещения для голосования, было выше, чем на выборах депутатов Государственной Думы 7 декабря 2003 г., несмотря на то, что общая явка на региональных выборах была ниже, причем в ряде случаев значительно ниже. Так, во Владимирской области число избирателей, проголосовавших на избирательных участках на выборах областного Законодательного Собрания 20 марта 2005 г., оказалось на 42% ниже, чем на выборах в Государственную Думу, но при этом число голосовавших вне избирательных участков повысилось на 27%. В Воронежской области, на проходивших также 20 марта 2005 г. выборах областной Думы, число избирателей, проголосовавших на избирательных участках, было на 21% ниже, чем на выборах в Государственную Думу, но при этом число голосовавших вне избирательных участков повысилось на 58,6%.

Все эти данные, если они не являются результатом фальсификации, свидетельствуют о несвободном характере голосования вне помещения для голосования.

Досрочное голосование на выборах в Российской Федерации существует с 1991 г., и с 1995 г. число избирателей, голосующих досрочно, отмечается в отдельных строках итогового протокола: отдельно – число проголосовавших в территориальной комиссии (или комиссии муниципального образования) и отдельно – в участковой комиссии.

Из-за многочисленных злоупотреблений от досрочного голосования отказались вначале (в 1999 г.) на федеральных выборах, а Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ запретил проведение досрочного голосования также на региональных выборах и референдумах, оставив эту процедуру только для муниципальных выборов и местного референдума. Однако Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ вновь разрешил проведение досрочного голосования на региональном референдуме¹⁵.

Электоральная статистика показывает, что в периоды, когда не было принуждения к досрочному голосованию, оно носило весьма ограниченный характер (как это и должно быть). Так, в Москве на декабрьских выборах 1995, 1997 и 1999 гг. досрочно проголосовавшие избиратели составляли 0,2–0,4% от общего числа избирателей, или 0,4–0,6% от числа избирателей, принявших участие в выборах. Несколько выше был уровень досрочного голосования в летний период, когда часть избирателей проводит выходные за городом, а часть уезжает в отпуск¹⁶. При этом большая часть избирателей голосовала досрочно в участковых избирательных комиссиях. Это связано с тем, что, во-первых, участковые комиссии обычно ближе к дому, чем территориальные, а во-вторых, досрочное голосование в участковых комиссиях проводится в последние 3 дня перед днем выборов, т.е. тогда, когда кампания заканчивается и избиратели уже могут сделать осознанный выбор.

Однако в последние годы стала распространяться практика массового досрочного голосования в территориальной комиссии (комиссии муниципального образования); причем основным контингентом досрочно голосующих оказываются государственные и муниципальные служащие, работники государственных и муниципальных учреждений, а также пенсионеры, которые в том же здании, где проводится досрочное голосование, получают продуктовые наборы или что-то аналогичное (во многих случаях досрочное голосование является условием получения данных наборов). Такие явления свидетельствуют о принуждении к участию в досрочном голосовании.

Закон предусматривает, что избиратель имеет право досрочно проголосовать только при наличии уважительной причины, по которой он не сможет прийти на избирательный участок в день голосования. При этом избиратель обязан написать заявление и указать в нем причину досрочного голосования. Практика показывает, что эти заявления пишутся по единому шаблону и причины могут оказаться комическими, например, состояние здоровья (т.е. масса избирателей заранее знает, какое у них будет состояние здоровья через неделю).

Отметим, что проведение досрочного голосования гораздо труднее контролировать, чем обычное голосование. Кроме того, проведение досрочного голосования часто сопровождается агитацией за определенных кандидатов, поскольку в это время агитация не запрещена.

Одним из примеров кампании, где широко использовалось досрочное голосование, были выборы депутатов Московской городской Думы в декабре 2001 г. На этих выборах в среднем по Москве досрочно проголосовали 1,5% от общего числа избирателей (в 7,5 раза больше, чем на предыдущих аналогичных выборах), из них 0,8% в территориальных комиссиях. При этом доля досрочно проголосовавших четко различалась по административным округам Москвы. Если в 14 районах (из 17) Северо–Восточного административного округа досрочно голосовало менее 1% избирателей, то во всех 16 районах Южного административного округа уровень досрочного голосования превышал 1,5%, а в одном из районов округа он достиг 4,9% от числа зарегистрированных избирателей (или около 12% от числа принявших участие в голосовании)¹⁷. Это наглядно иллюстрирует, какую роль в организации досрочного голосования играют органы исполнительной власти – префектуры административных округов и управы районов.

Особенно высока доля досрочно голосовавших была на повторных выборах депутатов муниципальных Собраний, проходивших во многих районах Москвы 16 мая 2004 г. Так, в округе № 5 района Строгино она составила 41% от числа принявших участие в выборах, а в шести из восьми участковых комиссий округа № 2 района Академический число избирателей, значащихся досрочно проголосовавшими, превысило половину от общего числа проголосовавших. Такой высокий показатель может объясняться как прямой фальсификацией, так и принуждением к голосованию служащих государственных и муниципальных учреждений. Например, в районе Хорошево-Мневники было отмечено массовое единовременное голосование сотрудников 9-й гарнизонной поликлиники МВО под руководством заместителя главврача, который отмечал проголосовавших в своем списке¹⁸.

Высокий уровень досрочного голосования и подобные же факты принуждения к участию в нем отмечены в Санкт-Петербурге в декабре 2004 г. в ходе муниципальных выборов¹⁹.

Хотя военнослужащие срочной службы не голосуют на муниципальных выборах (если не проживали до призыва на территории данного муниципального образования, что практически исключено), им предоставлено право голоса на выборах в органы государственной власти субъекта РФ, на территории которого они служат.

Между тем обстановка в армии не позволяет военнослужащему в полной мере использовать свои избирательные права, кандидаты и партии фактически лишены права и возможности вести агитацию среди военнослужащих, при этом кандидаты, уже занимающие руководящие должности, в силу своего должностного положения таким доступом активно пользуются.

Голосование военнослужащих срочной службы, вне зависимости от того, происходит ли оно на общих избирательных участках или на участках, образованных на территории воинских частей, осуществляется вполне организованно. Фактически у солдата нет никакой возможности отказаться от участия в голосовании.

Наблюдатели миссии ОБСЕ/БДИПЧ отметили, как проходило голосование военнослужащих в Хабаровске на выборах Президента РФ: “Солдаты входили на участок строем, и их по очереди вызывали голосовать в том порядке, в котором их имена были указаны в списке избирателей”²⁰.

Факты принуждения к голосованию за определенных кандидатов, по-видимому, более редки и тем более гораздо реже оказываются документированными. Тем не менее Комиссия Государственной Думы по изучению практики применения избирательного законодательства Российской Федерации при подготовке и проведении выборов и референдумов в Российской Федерации, существовавшая в 2000–2003 гг., в своих материалах отметила широкое распространение психологического воздействия на избирателей, являющегося по сути шантажом. По данным Комиссии, руководители местных органов исполнительной власти и организаций, предприятий и учреждений “предупреждали” о возможном приостановлении бюджетного финансирования, замораживании строительства, невыплатах заработной платы, отключении электроэнергии и газа, в том случае, если подчиненные им избиратели не отдадут свои голоса за указанного ими кандидата.

В качестве косвенного подтверждения нарушения свободы волеизъявления избирателей можно рассматривать результаты голосования в ряде регионов Российской Федерации на выборах депутатов Государственной Думы 2003 г., в которых соперничали 23 списка партий и блоков. Так, в восьми районах Республики Мордовия за “Единую Россию” проголосовало более 90% избирателей, участвовавших в голосовании, причем явка в этих районах также превышала 90%. Рекордсменом оказался Старошайговский район, где из 11 906 зарегистрированных избирателей 11 781 принял участие в выборах (99,0%), при этом 11 443 проголосовали за “Единую Россию” (97,1%).

Более 90% голосов получила “Единая Россия” также в 12 районах Республики Татарстан, и в них активность избирателей также была выше 90% (причем в двух районах явка составила 99,9%). Здесь рекордсменом по единомыслию стал Алькеевский район, где из 15 232 зарегистрированных избирателей в голосовании приняли участие 15 020 (98,6%), из которых 14 591 (97,1%) проголосовал за “Единую Россию”.

Более 90% за “Единую Россию” зафиксировано и в трех районах Кабардино-Балкарской Республики, и в этих районах явка также была выше 90%.

Эти данные, если не являются результатом фальсификации, свидетельствуют о нарушении свободы волеизъявления в указанных районах.

¹ См.: Российская Федерации. Выборы в Государственную Думу 7 декабря 2003 г. Отчет Миссии ОБСЕ/БДИПЧ по наблюдению за выборами. Варшава, 27 января 2004. С. 21–22.

следующий раздел