Материалы международной конференции

2.6.1. Заградительный барьер и представительность парламента

2.6.2. Отказ избранных кандидатов от мандатов

Один из главных принципов демократии заключается в том, что результаты выборов должны соответствовать воле народа.

Этот принцип выражен в следующих положения международных документов.

Всеобщая декларация прав человека (статья 21 пункт 3): “Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах ...”

Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств (статья 9 пункт 1): “При подлинных выборах обеспечивается выявление свободно выраженной воли народа и непосредственное ее осуществление”.

Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (пункт 6): “Воля народа, выражаемая свободно и честно в ходе периодических и подлинных выборов, является основой власти и законности любого правительства”.

Декларация о критериях свободных и справедливых выборов (раздел 1): “В любом государстве полнота власти может проистекать только из волеизъявления народа, выраженного на подлинных свободных и справедливых выборах ...”

Из указанных положений следует, что государство должно стремиться установить для выборов законодательных органов власти такую избирательную систему, которая позволила бы адекватно отражать волю избирателей в составе избранного органа.

Анализ практики проведения выборов по смешанной мажоритарно–пропорциональной избирательной системе свидетельствует, что степень представительности избираемых органов (Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации) оказывается недостаточной, особенно при завышенном заградительном барьере.

Так, на выборах депутатов Государственной Думы (где действовал 5%-ный заградительный барьер) за списки, допущенные к распределению депутатских мандатов было подано от числа избирателей, принявших участие в голосовании:

• в 1993 г. – 87,1% голосов;
• в 1995 г. – 50,5% голосов;
• в 1999 г. – 81,4% голосов;
• в 2003 г. – 70,7% голосов.

На выборах депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, прошедших в 2003 г. – первой половине 2005 г., за списки, допущенные к распределению депутатских мандатов, было подано от числа избирателей, принявших участие в голосовании:

• в Республике Калмыкия (7 декабря 2003 г., 10%-ный барьер) – 52,2%;
• в Ульяновской области (7 декабря 2003 г., 5%-ный барьер) – 61,6%;
• в Свердловской области (14 марта 2004 г., 5%-ный барьер) – 70,7%;
• во Владимирской области (20 марта 2005 г., 7%-ный барьер) – 69,2%.

Такая низкая степень представительности приводит к существенному искажению волеизъявления избирателей при распределении депутатских мандатов. Так, партия “Единая Россия” по итогам голосования на выборах депутатов Государственной Думы в 2003 г. получила лишь 37,6% голосов избирателей, т.е. меньше половины, однако по результатам распределения мандатов эта партия получила 53,3% мандатов (в списочной половине Думы). Аналогичная ситуация в Вологодской области (38,8% голосов, 52,9% мандатов), Свердловской области (38,2% голосов, 57,1% мандатов), Республике Калмыкия (41,7% голосов, 80,0% мандатов).

Подобные негативные проявления требуют внесения существенных изменений в законодательство с целью увеличения степени представительности законодательных органов власти и недопущения столь сильного искажения волеизъявления избирателей. Такими мерами могли бы быть снижение заградительного барьера и (или) повышение минимально допустимого уровня представительности (доли голосов, поданных в совокупности за списки, допущенные к распределению мандатов) с 50% (установленного в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 17.11.1998) по крайней мере до 75%.

Однако изменения, внесенные в избирательное законодательство в 2005 г., имеют противоположную направленность. Заградительный барьер на выборах депутатов Государственной Думы не снижен, а, напротив, увеличен до 7%. Для выборов депутатов законодательных органов власти субъектов Федерации установлена максимально возможная величина заградительного барьера – 7%, и это может стимулировать уже проявившуюся тенденцию к повышению барьеров в законах субъектов Федерации, в большинстве из которых барьер пока установлен на уровне 5%¹. При этом введение в действие нормы об ограничении заградительного барьера отложено до 1 января 2006 г., что позволит провести в декабре 2005 г. выборы депутатов Московской городской Думы с 10%-ным барьером.

Минимально допустимый уровень представительности повышен только для выборов депутатов Государственной Думы и всего лишь до 60%, что явно недостаточно, поскольку тем самым допускается потеря до 40% голосов избирателей.

Кроме того, новое законодательство предусматривает выборы Государственной Думы полностью по пропорциональной избирательной системе, что еще больше усугубляет ситуацию. Избрание половины состава Государственной Думы по мажоритарной системе относительного большинства позволяло в некоторой степени увеличить представительность Думы за счет избрания по одномандатным округам представителей других партий и независимых кандидатов. Так, на выборах 2003 г. в Государственную Думу по одномандатным округам были избраны кандидаты, выдвинутые партиями “Яблоко”, Союз правых сил, Народная партия Российской Федерации, Аграрная партия России, “Развитие предпринимательства”, избирательными блоками “Партия Возрождения России – Российская партия Жизни”, “Новый курс – Автомобильная Россия” и “Великая Россия – Евразийский Союз”, которые при голосовании по спискам в совокупности получили 16,4% голосов избирателей.

Таким образом, изменения, внесенные в избирательное законодательство в 2005 г., могут повлечь еще большую потерю голосов избирателей и существенно исказить их волеизъявление при распределении мандатов.

Закон обязывает кандидатов давать письменное обязательство прекратить в случае избрания деятельность, не совместимую со статусом депутата. В то же время закон разрешает избранному кандидату свободно отказываться от получения мандата без указания каких-либо причин такого отказа. Тем самым закон открыто разрешает кандидатам без каких-либо вынуждающих обстоятельств нарушать взятые на себя обязательства.

На выборах депутатов Государственной Думы 2003 г. правом отказаться от получения мандата воспользовались 37 кандидатов, избранных по списку “Единой России” (почти треть от числа полученных этой партией мандатов), среди которых было 29 глав исполнительной власти субъектов Федерации. Значительное количество отказов от мандата наблюдается и на выборах законодательных органов субъектов Федерации. Так, на выборах депутатов Государственного Собрания Республики Мордовия 7 декабря 2003 г. от получения мандатов отказались 9 кандидатов, избранных по списку регионального отделения “Единой России” (из 21 кандидата, избранного по данному списку). На выборах депутатов Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области 14 марта 2004 г. от получения мандатов отказались кандидаты, занимавшие первые три места в списке регионального отделения “Единой России” (т.е. все те, кто был указан в избирательном бюллетене как кандидаты от данного списка; один из них – губернатор области). На выборах депутатов Думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа (14 марта 2004 г.), Законодательного Собрания Калужской области (14 ноября 2004 г.), Воронежской областной Думы (20 марта 2004 г.) и Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа (27 марта 2004 г.) списки региональных отделений “Единой России” также возглавлялись руководителями исполнительных органов власти данных субъектов Федерации, которые затем отказались от получения мандатов. На выборах депутатов Тульской областной Думы 3 октября 2004 г. от получения мандатов отказались 6 кандидатов, занимавших первые или вторые места в списках пяти избирательных объединений и блоков (всего распределялось 24 мандата).

Законы о выборах депутатов Государственной Думы, действовавшие в 1999–2005 гг., предусматривали санкции за такие действия кандидатов, избранных по пропорциональной системе, только для случаев отказа от мандата кандидата, занимавшего в списке одно из первых трех мест. Но и в этом случае предусматривались исключения, недостаточно четко сформулированные. В результате на выборах 1999 и 2003 гг. санкции не были применены при отказе от мандатов федерального министра С.К. Шойгу и мэра Москвы Ю.М. Лужкова, для которых вынуждающими обстоятельствами были признаны замещение ими указанных должностей, т.е. обстоятельства, действовавшие еще в тот момент, когда они давали согласие баллотироваться.

Новый же закон вообще не предусматривает санкций за отказ от мандата. Таким образом, закон поощряет участие в списках (в том числе и во главе списка) лиц, которые не собираются становиться депутатами. При этом получается, что избиратели голосуют за одних лиц (поскольку в избирательные бюллетени в большинстве случаев включаются лишь кандидаты, занимающие три первых места в списке и (или) три первых места в региональной части списка), а мандаты получают другие лица. В этом случае также можно считать, что результаты выборов не соответствуют волеизъявлению избирателей.

Кроме того, в такой ситуации нарушается принцип честности выборов, закрепленный в пунктах 6 и 7.7 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ. Более того, участие руководителей органов исполнительной власти в качестве кандидатов (без их намерения становиться депутатами) представляет собой одну из форм вмешательства органов власти в избирательный процесс, что также не соответствует пунктам 7.6–7.8 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ.

¹ Так, в июле 2005 г. в Закон Новосибирской области “О выборах депутатов Новосибирского областного Совета депутатов” были внесены изменения, повысившие заградительный барьер с 5 до 7%.

следующий раздел