Материалы международной конференции

2.8.1. Свобода создания и участия в выборах политических партий

2.8.2. Процедуры выдвижения и регистрации кандидатов

2.8.3. Равные условия состязания кандидатов и политических партий

Одним из главных критериев свободных, честных, справедливых и подлинных выборов является наличие свободной конкуренции кандидатов и (или) партий. Этому принципу посвящен ряд положений международных документов, в частности, Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ.

Согласно пунктам 7.2, 7.5–7.8 этого документа, государства-участники:

“7.2 – допускают, чтобы все мандаты, по крайней мере, в одной палате национального законодательного органа, были объектом свободной состязательности кандидатов в ходе всенародных выборов;<…>

7.5 – уважают право граждан добиваться политических или государственных постов в личном качестве или в качестве представителей политических партий или организаций без дискриминации;

7.6 – уважают право отдельных лиц и групп лиц создавать в условиях полной свободы свои политические партии или другие политические организации и предоставляют таким политическим партиям и организациям необходимые юридические гарантии, позволяющие им соревноваться друг с другом на основе равенства перед законом и органами власти;

7.7 – обеспечивают, чтобы закон и государственная политика допускали проведение политических кампаний в атмосфере свобод и честности, в которой никакие административные действия, насилие или запугивание не удерживали бы партии и кандидатов от свободного изложения своих взглядов и оценок, а также не мешали бы избирателям знакомиться с ними и обсуждать их или голосовать свободно, не опасаясь наказания;

7.8 – обеспечивают, чтобы не устанавливались какие-либо юридические или административные барьеры для беспрепятственного доступа к средствам массовой информации на недискриминационной основе для всех политических группировок и отдельных лиц, желающих принять участие в избирательном процессе”.

Пункт 6 статьи 9 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств гласит: “Подлинные выборы предполагают равные и справедливые правовые условия для регистрации кандидатов, списков кандидатов и политических партий (коалиций). Регистрационные требования должны быть ясными и не содержать условий, способных стать основанием для привилегий либо ограничений дискриминационного характера. Не допускается произвольное или дискриминирующее применение норм о регистрации кандидатов, списков кандидатов и политических партий (коалиций)”.

Согласно подпункту “б” пункта 2 статьи 10 указанной Конвенции, при проведении справедливых выборов обеспечиваются “равные возможности каждому кандидату или каждой политической партии (коалиции) для участия в избирательной кампании, в том числе для доступа к средствам массовой информации и телекоммуникаций”.

Таким образом, для реализации принципа свободной конкуренции необходимы:

• свобода создания и участия в выборах политических партий;
• система выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов), обеспечивающая возможность баллотироваться всем партиям и отдельным лицам, которые пользуются поддержкой избирателей;
• возможность для партий и кандидатов состязаться между собой на равных условиях, включая равные возможности доступа к средствам массовой информации.

За годы, прошедшие после принятия Конституции РФ и первых выборов в Государственную Думу, партийная система страны еще не устоялась. Каждые последующие парламентские выборы приводили к изменению состава партий и блоков, представленных в Думе – во всех случаях появлялась хотя бы одна новая фракция и за барьером оставалась хотя бы одна из ранее представленных.

Очевидно, что законодательство о политических партиях должно быть таким, чтобы партийная система могла и далее развиваться и способствовать реализации политических прав граждан. Однако принятый в 2001 г. Федеральный закон “О политических партиях” оказался направленным в первую очередь на ограничение политической конкуренции. Этот закон и последующие новые законы о выборах предусмотрели, что политические партии становятся единственной формой общественного объединения, имеющей право участвовать в федеральных и региональных выборах. При таком подходе законодатель обязан был в максимальной степени обеспечить возможности для граждан образовывать политические партии – иначе ограничиваются их права на участие в политической жизни.

Однако закон, напротив, создал массу ограничений для политически активных граждан. Он запретил создание региональных партий; в результате даже в региональных выборах могут участвовать только региональные отделения федеральных партий. Для того чтобы партия могла существовать и участвовать в выборах, она должна была по закону 2001 г. иметь не менее 10 тыс. членов, при этом более чем в половине субъектов РФ партия должна была иметь региональные отделения численностью не менее 100 членов. Численность остальных региональных отделений не могла быть менее 50 членов.

После окончания двухлетнего переходного периода оказалось, что данные требования смогли выполнить 44 партии. Заметим, что в первоначальной редакции закон не требовал предоставления в регистрирующий орган списка членов партии. По оценкам экспертов, большинство зарегистрированных партий реально не имели численности, необходимой в соответствии с законом.

Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 168-ФЗ резко увеличил требования к численности партий. С января 2006 г. партия должна иметь не менее 50 тыс. членов, при этом более чем в половине субъектов РФ партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 500 членов. Численность остальных региональных отделений не может быть менее 250 членов.

Кроме того, теперь закон обязывает партии при регистрации региональных отделений предоставлять в территориальный орган Министерства юстиции список членов регионального отделения. Это затрудняет развитие оппозиционных партий, поскольку граждане в ряде регионов могут опасаться вступать в них, если об их членстве станет известно властям.

Особо следует отметить сочетание требования о минимальной численности регионального отделения и нормы о том, что член партии может состоять только в региональном отделении по месту своего проживания. В результате остается неясным, могут ли граждане, проживающие в регионе, где число желающих быть членами данной партии не достигает 250 человек, вступить в эту партию. Если не могут, то тем самым ограничиваются их политические права.

В условиях неразвитой партийной системы важную роль играли избирательные блоки, образуемые избирательными объединениями для участия в конкретных выборах. Блоки, прошедшие в Государственную Думу, впоследствии преобразовывались в политические партии или иные политические организации. Тем самым избирательные блоки играли важную роль в формировании партийной системы. Так, из блока “Выбор России” возникла партия Демократический выбор России, из блока “Явлинский–Болдырев–Лукин” – Объединение “Яблоко” (впоследствии – Российская демократическая партия “Яблоко”), из блоков “Союз Правых Сил” и “Единство” – политические партии с теми же названиями (позже партия “Единство” объединилась с ОПОО “Отечество”, образовав партию “Единая Россия”).

Однако этот позитивный процесс оказался прерван в результате того, что в 2005 г. в избирательное законодательство внесены изменения, отменяющие институт избирательных блоков. Тем самым небольшие и средние партии лишены возможности естественным путем объединяться и сформировать более крупные партии.

Опыт прошедших в 2004–2005 гг. выборов депутатов законодательных органов государственной власти субъектов РФ показал, что блоки пользуются значительной поддержкой избирателей¹. Ликвидация блоков при существенной слабости региональных отделений большинства партий приведет к серьезному снижению конкуренции на региональных выборах, к доминированию на них одной политической партии.

Процедуры выдвижения и регистрации кандидатов играют важнейшую роль в избирательном процессе: от этих процедур зависит, какой выбор будет у избирателя. Таким образом, от них зависит реализация не только пассивного, но и активного избирательного права.

Главная задача указанных процедур – обеспечить возможность выдвижения и регистрации тех кандидатов, которые пользуются поддержкой избирателей и имеют шансы на избрание. С другой стороны, целесообразно отсечь от избирательной гонки несерьезных кандидатов, тех, которые не имеют и не смогут получить ощутимой поддержки со стороны избирательного корпуса. Большое количество таких кандидатов затрудняет выбор избирателя, засоряет информационное пространство и сужает агитационные возможности основных кандидатов.

К сожалению, за 15 лет, прошедших с первых альтернативных выборов, так и не удалось выработать действенные процедуры, позволяющие решить обе задачи.

Начиная с декабрьских выборов 1993 г. и до 1999 г. универсальным и единственным способом поддержки выдвижения кандидата или списка кандидатов являлся сбор подписей избирателей. Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” определил предельное количество подписей, которое может устанавливаться специальными законами: 2% от числа зарегистрированных избирателей. Для кандидатов в депутаты Государственной Думы, баллотирующихся по одномандатным округам, во всех четырех прошедших кампаниях необходимое число подписей составляло 1% от числа зарегистрированных в округе избирателей. Этот уровень (1% от числа зарегистрированных избирателей) стал неким стандартом, который был скопирован и во многих региональных законах. Для федеральных списков кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы начиная с 1995 г. установлено более низкое относительное количество – 200 тысяч (что составляет около 0,2% от числа избирателей в федеральном округе). Для выборов Президента РФ законы 1995 и 1999 гг. предусматривали сбор одного миллиона подписей (около 1% от числа избирателей в федеральном округе), закон 2003 г. – два миллиона подписей (около 2% от числа избирателей в федеральном округе).

Практика свидетельствует, что нормы, устанавливающие такое количество подписей, обычно позволяют обеспечить альтернативность выборов. Так, на выборах депутатов Государственной Думы 2003 г. на основании подписей избирателей были зарегистрированы 22 федеральных списка. На выборах депутатов Государственной Думы 1999 г. только на основании подписей избирателей были зарегистрированы 1512 кандидатов (более 6 кандидатов на один мандат). На выборах Президента РФ 2000 г. на основании подписей избирателей было зарегистрировано 12 кандидатов, на выборах 2004 г. (после увеличения вдвое необходимого числа подписей) – 5 кандидатов.

В то же время в некоторых регионах сбор даже 1% подписей оказывается затруднительным. Так, на выборах Мэра Москвы в 1999 г. на основании подписей избирателей были зарегистрированы всего два кандидата (один из них – действующий Мэр Ю.М. Лужков), а на выборах 2003 г. – только один кандидат (Ю.М. Лужков).

Но главное – процедуры сбора подписей и их проверки не обеспечивают решение основной задачи – регистрации именно тех кандидатов, которые пользуются поддержкой избирателей. С одной стороны, значительная часть кандидатов и списков кандидатов получают на выборах даже меньше голосов избирателей, чем количество представленных ими подписей. Например, на выборах депутатов Государственной Думы 1995 г. таких списков было 16 (из 43), на выборах 2003 г. – 7 (из 22). Среди экспертов постоянно обсуждается тема массовой подделки подписей избирателей. Еще в 1997 г. отмечалось, что “такой подход без должной ответственности лиц, собирающих подписи избирателей, действенного механизма проверки представленных в избирательные комиссии подписных листов привел к криминализации этого процесса, массовым фальсификациям подписных листов”².

С другой стороны, по результатам проверки подписей отказ в регистрации получают кандидаты, явно пользующиеся поддержкой избирателей. Например, на выборах депутатов Государственной Думы 1999 г. не смог зарегистрироваться на основании собранных подписей депутат Государственной Думы Э.А. Воробьев³. На выборах губернатора Ростовской области 2001 г. из-за “забракованных” подписей не был зарегистрирован депутат Государственной Думы Л.А. Иванченко (получивший на предыдущих губернаторских выборах 31,6% голосов). На выборах Думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа 2004 г. по результатам проверки подписных листов в регистрации было отказано списку окружного отделения Аграрной партии России – за два месяца до этого список данной партии на выборах в Государственную Думу занял на территории автономного округа второе место, получив 13,0% голосов.

Эти проблемы до сих пор не нашли адекватного решения, несмотря на то, что законодатели уделяли им много внимания и значительно обогатили закон подробными нормами.

В качестве одного из путей были предложены альтернативные способы поддержки выдвижения кандидатов. В 1999 г. в “рамочный” федеральный закон была внесена диспозитивная норма, позволяющая в специальных законах устанавливать избирательный залог в качестве замены сбору подписей. В новом законе от 12 июня 2002 г. было уже императивно разрешено кандидатам и избирательным объединениям на выборах любого уровня (кроме выборов Президента РФ) заменять сбор подписей залогом.

Однако эта разумная мера была в значительной степени обесценена непродуманными нормами, касающимися размера залога. Если по закону от 30 марта 1999 г. залог мог устанавливаться в размере не более 15% от предельной суммы расходов средств избирательного фонда, то закон от 12 июня 2002 г. жестко привязал залог к этой предельной сумме – 15%, не больше и не меньше. Элементарные расчеты показывают, что размер залога получается слишком высоким для того, чтобы для кандидатов он был предпочтительнее сбора подписей⁴. Не случайно на выборах депутатов Государственной Думы 2003 г. число кандидатов, зарегистрированных на основании залога, составило лишь 8,6% от общего числа кандидатов, зарегистрированных по одномандатным округам.

Изменения, внесенные в избирательное законодательство Федеральным законом № 93-ФЗ от 21 июля 2005 г., позволяют субъектам РФ снижать размер залога до 10% от предельной суммы расходов средств избирательного фонда, однако это послабление принципиально не решает проблему.

Еще одной альтернативной мерой стала введенная в 2002 г. норма, освобождающая от сбора подписей (и внесения залога) партии, представленные в Государственной Думе, и выдвинутых ими кандидатов. В какой-то мере это справедливо, поскольку факт прохождения в Государственную Думу уже является подтверждением серьезности партии и ее кандидатов. Однако опыт последних лет показал, что, обеспечив себе льготный режим выдвижения, думские партии начали усложнять процедуру выдвижения для других субъектов избирательного процесса – своих потенциальных конкурентов.

Одной из главных задач было создание действенных процедур проверки подписных листов. Однако результатом всех нововведений стало то, что “забраковать” действительно фальсифицированные подписи стало значительно труднее, чем подписи, честно собранные путем тяжелой и неблагодарной работы.

Принципиальным недостатком системы проверки подписных листов является то, что совершенно разные по своей природе недостатки имеют одинаковые юридические последствия. Российское законодательство различает недостоверные и недействительные подписи. По определению, которое дано в законе, недостоверная подпись – это “подпись, выполненная от имени одного лица другим лицом”, или, иными словами, подделанная (фальсифицированная) подпись. Недействительная подпись – это “подпись, собранная с нарушением порядка сбора подписей избирателей и (или) оформления подписного листа”. Перечень оснований для признания подписи недействительной обширен, но большинство из этих оснований связаны с ошибками и неточностями (иногда незначительными) со стороны избирателей, сборщиков подписей или уполномоченных инициативной группы.

Очевидно, что закон не должен предусматривать одинаковые правовые последствия для недействительных и недостоверных подписей, приравнивая, таким образом, уголовное преступление к мелкой ошибке при заполнении документа. Однако закон их приравнивает. В результате основная масса отказов в регистрации по итогам проверки подписных листов связана не с выявленными фальсификациями подписей, а с мелкими недостатками, неизбежными при честном сборе подписей в условиях избирательного цейтнота.

То, что основная масса подписей “бракуется” избирательными комиссиями не по причине их фальсификации, легко видеть на примере работы ЦИК РФ на федеральных выборах. Так, на выборах депутатов Государственной Думы 2003 г. основными причинами “выбраковки” подписей стали:

• неполные, неверные данные документов сборщика, не оговорены исправления – 22,35%;
• неполный адрес места жительства сборщика – 17,06%;
• дата внесения подписи выполнена не избирателем – 13,71%;
• нет даты подписи сборщика, не оговорены исправления в дате – 6,57%;
• неполный адрес места жительства избирателя – 6,42%;
• иные нарушения данных уполномоченного, не оговорены исправления – 6,28%.

В совокупности по этим основаниям были “забракованы” 72,4% подписей. В то же время по единственному основанию для признания подписи недостоверной (т.е. фальсифицированной) – подписи избирателя выполнены другим лицом – отвергнуто всего 0,47% из всех “забракованных” подписей⁵. И это не удивительно, поскольку выявление поддельных подписей – трудоемкая и дорогостоящая процедура, требующая привлечения квалифицированного эксперта–почерковеда.

Закон разрешает не проверять все представленные подписи, а производить выборочную проверку не менее 20% от необходимого числа подписей. При этом до 2005 г. основанием для отказа в регистрации служило обнаружение при выборочной проверке 25 и более процентов недействительных и недостоверных подписей. Допустимое превышение числа представляемых подписей по сравнению с необходимым количеством также составляло 25%.

Законы 2005 г. уменьшили допустимый процент брака и допустимое превышение числа представленных подписей для федеральных выборов до 5%, а для региональных и местных выборов – до 10%. Однако, по изложенным выше причинам, эти новеллы мало помогут борьбе с фальсификациями подписей. В то же время очевидно, что они приведут к усилению административного произвола при регистрации кандидатов и, в конечном счете, к снижению конкуренции на выборах.

Кроме того, полагаем принципиально неверным саму возможность отказа в регистрации на основании того, что при выборочной проверке выявлен большой процент недействительных подписей. Такая возможность допустима в случае недостоверных (т.е. фальсифицированных) подписей, поскольку фальсификация подписей избирателей представляет угрозу основам конституционного строя и законным интересам граждан РФ. Отказ же в регистрации в случае обнаружения в подписных листах недействительных подписей не может быть оправдан до тех пор, пока не будет доказано, что общее количество представленных достоверных и действительных подписей менее требуемого количества⁶.

Законы 2005 г. также исключили возможность для кандидатов и партий одновременно представлять подписи избирателей и вносить избирательный залог. Такая возможность предоставлялась законами 1999 и 2002 гг. и являлась гарантией реализации пассивного избирательного права. Ликвидация этой возможности в совокупности с отмеченным выше ужесточением требований к подписным листам и тенденцией к росту размера избирательного залога (в связи с ростом предельных размеров избирательных фондов) неизбежно приведет к снижению конкуренции на выборах, к усилению отсева оппозиционных кандидатов.

Велика доля отказов в регистрации кандидатов и списков кандидатов и по иным причинам, не связанным с “выбраковкой” подписей избирателей. Масса отказов связана с оформлением документов. При этом закон не дает возможность кандидатам и партиям исправить допущенные неточности⁷.

В период 1999–2002 гг. значительное число случаев отказа в регистрации или отмены регистрации кандидатов было связано с неточностями в их декларациях о доходах и имуществе. В 2002 г. недостоверность сведений о доходах и имуществе была исключена из оснований для отказа в регистрации и отмены регистрации. Однако в числе таких оснований оставалась, например, недостоверность сведений о работе кандидата. Так, на выборах депутатов Государственной Думы 2003 г. в регистрации было отказано бывшему Генеральному прокурору РФ Ю.И. Скуратову из-за неточно указанной должности: Скуратов указал, что он является исполняющим обязанности заведующего кафедрой в Московском государственном социальном университете, в то время как формально он занимал должность профессора той же кафедры. Законы 2005 г. исключили и это основание для отказа в регистрации, однако многие другие возможности для отстранения от выборов оппозиционных кандидатов остаются.

Еще большую тенденцию к пренебрежению избирательными правами граждан демонстрирует практика отмены или аннулирования регистрации кандидатов и списков кандидатов. Хотя институт отмены регистрации существует с 1990 г., угрожающие формы он приобрел после принятия Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” от 19 сентября 1997 г., в котором был установлен широкий, расплывчатый и открытый перечень оснований для отмены регистрации. Впоследствии (в 2002 г.) этот перечень был уточнен и сделан закрытым, однако переломить тенденцию уже не удалось.

Наиболее скандальными случаями отмены регистрации в период 1998–2002 гг. стали:

• В.И. Черепкова на выборах мэра Владивостока (сентябрь 1998 г.);
• А.М. Макашова в Промышленном одномандатном округе № 152 (Самарская область) на выборах депутатов Государственной Думы (декабрь 1999 г.);
• А.Х. Амирханова на дополнительных выборах депутата Государственной Думы по Ингушскому одномандатному округу № 12 (июль 2000 г.);
• А.В. Руцкого на выборах губернатора Курской области (октябрь 2000 г.);
• А.И. Саурина (набравшего в первом туре 49,6% голосов) перед вторым туром на выборах главы Балаковского муниципального образования (Саратовская область, январь 2001 г.);
• В.И. Черепкова между двумя турами на выборах губернатора Приморского края (июнь 2001 г.);
• В.А. Штырова на выборах Президента Республики Саха (Якутии) – решение Верховного Суда республики об отмене регистрации было отменено Верховным Судом РФ, и В.А.Штыров был избран Президентом (декабрь 2001 г.);
• А.А. Климентьева на выборах мэра Нижнего Новгорода (сентябрь 2002 г.).

Снятия В.И.Черепкова в 1998 г., А.Х.Амирханова⁸ в 2000 г. и А.И.Саурина в 2001 г. привели к срыву выборов. Снятие А.М.Макашова было уже после выборов признано незаконным, после чего областной суд отменил результаты выборов по данному округу, но это решение было отменено Верховным Судом РФ.

В этот период решения об отмене регистрации кандидата в качестве санкции за допущенные нарушения стали непременным атрибутом выборов, превратились в одну из избирательных технологий. Так, на выборах депутатов Московской городской Думы в декабре 2001 г. в последние две недели перед выборами Мосгорсуд отменил регистрацию восьми кандидатов, большинство из которых имели хорошие шансы на победу.

После изменений в 2002 г. законодательства данная тенденция лишь усилилась. В качестве примера можно привести выборы глав исполнительной власти субъектов РФ, состоявшиеся в ноябре–декабре 2004 г. Из 11 избирательных кампаний в 5 возникли скандалы, связанные с отменой регистрации или отказом в регистрации кандидатов, имеющих шансы на победу. От участия в выборах были отстранены:

• в Брянской области – действующий губернатор Ю.Е. Лодкин;
• в Волгоградской области – мэр Волгограда Е.П. Ищенко⁹;
• в Курганской области – депутат Законодательного Собрания Свердловской области С.А. Капчук;
• в Псковской области – мэр Пскова М.Я. Хоронен¹⁰;
• в Ульяновской области – генеральный директор ОАО “Ульяновский хладокомбинат” С.А. Герасимов (перед вторым туром).

Особо следует отметить практику отмены регистрации кандидата, вышедшего во второй тур выборов. Конституционный Суд РФ уже высказывал свою позицию по этому поводу. В Постановлении № 10-П от 11 июня 2002 г. было сказано: “Если отменена регистрация кандидата, который на общих выборах получил весьма значительный по сравнению с другими кандидатами процент голосов избирателей, то проведение повторного голосования ставит под сомнение легитимность выборов. Поэтому федеральному законодателю надлежит применительно к таким случаям урегулировать вопрос о назначении новых выборов, исходя из указанного конституционно-правового критерия”¹¹.

Эта правовая позиция Конституционного Суда была попросту проигнорирована законодателями. При этом ряд депутатов дважды безуспешно пытался ввести в законодательство нормы, рекомендованные Конституционным Судом. В июне 2002 г. – сразу же после принятия указанного постановления – депутаты Государственной Думы В.Н. Лысенко, С.С. Митрохин и Б.Б. Надеждин внесли соответствующий законопроект. Этот проект был рассмотрен Государственной Думой только в мае 2004 г. и был отклонен, при этом тот пункт законопроекта, который был связан с отмеченной выше позицией Конституционного Суда, вообще не обсуждался. В ходе работы над проектом Федерального закона “О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации” группа депутатов подала соответствующую поправку, но она также была отвергнута.

При этом практика отмены регистрации кандидата, вышедшего во второй тур выборов, продолжается. В апреле 2003 г. Норильский городской суд отменил регистрацию кандидата на должность Главы “Единого муниципального образования город Норильск” профсоюзного лидера В.В. Мельникова, набравшего в первом туре 47% голосов и опередившего основного соперника на 15%. После этого все остальные кандидаты сняли свои кандидатуры, и городская избирательная комиссия вынуждена была признать выборы несостоявшимися¹².

На выборах мэра Владивостока, прошедших в июле 2004 г., во второй тур вышли два кандидата: депутат Законодательного Собрания Приморского края В.В. Николаев (26,8%) и депутат Государственной Думы В.И. Черепков (26,4%). Однако после первого тура регистрация В.И.Черепкова была отменена Ленинским районным судом Владивостока. Депутату инкриминировали “использование преимуществ своего должностного положения”, а именно: использование служебного помещения – общественной приемной депутата и бланков депутата Государственной Думы в целях своей предвыборной агитации¹³.

На выборах Главы Администрации Ульяновской области в декабре 2004 г., как уже упоминалось выше, после первого тура была отменена регистрация генерального директора ОАО “Ульяновский хладокомбинат” С.А. Герасимова, набравшего в первом туре 20,9% голосов избирателей.

Отметим, что высшие судебные инстанции Российской Федерации изредка высказывают правовую позицию, которая контрастирует со сложившейся судебной практикой. Так, в определении Кассационной коллегии Верховного Суда РФ 6 марта 2000 г. (по делу об отказе в регистрации В.В. Жириновского на выборах Президента РФ) отмечается, что, “согласно общему правилу, какая-либо ответственность может возникать при наличии вины лица, не исполнившего обязанность, либо исполнившего ее ненадлежащим образом (отступления от этого правила допускаются лишь в случаях, специально установленных законом)... Без наличия вины кандидата ... права избирателей ... не могут быть защищены за счет необоснованного ограничения права и возможности кандидата быть избранным на должность Президента РФ, каковым является обжалованный заявителем отказ в регистрации кандидата”¹⁴.

Не менее важный вывод был сделан в уже цитированном Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 июня 2002 г.: “Отмена регистрации кандидата, выступающая в качестве санкции за совершенное правонарушение, как связанная с ограничением избирательных прав, должна осуществляться на основе вытекающего из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципа соразмерности. Поэтому суд, принимая соответствующее решение, не вправе исходить из одних лишь формальных оснований отмены регистрации”.

К сожалению, судебная практика и после принятия указанных решений продолжает игнорировать эти важнейшие принципы соразмерности вины и санкции и презумпции невиновности кандидата. Наиболее наглядными примерами являются описанные выше случаи Ю.И. Скуратова и В.И. Черепкова, а также кандидатов в депутаты муниципальных Собраний Москвы в 2004 г.

Отдельного упоминания заслуживает практика аннулирования регистрации списка кандидатов (или отказа в регистрации) из-за выбытия из него более 25% кандидатов. Эта практика получила распространение на региональных выборах, где списки включают небольшое число кандидатов, и 25% иногда составляет всего 2 человека.

Такие случаи имели место:

• в Брянской области – в отношении возглавляемого депутатом Государственной Думы С.Ю. Глазьевым избирательного блока “За достойную жизнь”;
• во Владимирской области – в отношении партии “Родина”;
• в Магаданской области – в отношении избирательного блока “Наша Родина – Колыма”;
• в Свердловской области – в отношении Российской партии пенсионеров;
• в Ямало-Ненецком автономном округе – в отношении ЛДПР и избирательного блока “Наш Ямал – в защиту прав и гарантий северян”.

В ряде случаев было доказано, что выбытие кандидатов было обусловлено давлением, которое на них оказывали представители власти. Таким образом, “выбивание” из списка кандидатов с целью аннулирования регистрации списка также превратилось в элемент административной избирательной технологии. В 2005 г. в избирательное законодательство было внесено изменение, увеличившее с 25 до 50% долю выбывших кандидатов, при которой аннулируется список. Однако эта новелла лишь затруднит, но не исключит возможность использования указанной технологии. Кроме того, законодатели отказались признать давление на кандидата обстоятельством, вынуждающим его снять свою кандидатуру. Одновременно в качестве основания для отказа в регистрации списка кандидатов добавлено “выбытие кандидатов, в результате чего число региональных групп в списке кандидатов оказалось меньше установленного законом” – в результате этой новеллы данная технология может получить новое развитие.

В целом изменения, внесенные в избирательное законодательство в 2005 г., расширяют возможности для отмены регистрации кандидатов. Так, в пункт 1 статьи 56 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” добавлен запрет агитации, нарушающей законодательство РФ об интеллектуальной собственности. Сам по себе такой запрет справедлив, однако нарушение пункта 1 данной статьи является основанием для отмены регистрации кандидата¹⁵. Таким образом, к основаниям для отмены регистрации добавляется нарушение довольно запутанного и плохо исполняемого законодательства об интеллектуальной собственности.

Кроме того, запрет на использование преимуществ должностного или служебного положения, относящийся ранее только к лицам, занимающим государственные должности, и журналистам, распространен на “членов органов управления организаций независимо от формы собственности”. К тому же соответствующие нормы сформулированы столь нечетко, что позволяют их трактовать весьма широко. При этом использование преимуществ должностного или служебного положения является одним из оснований для отказа в регистрации или отмены регистрации, и это основание уже начало использоваться в борьбе с оппозиционными кандидатами (выше приводился пример В.И. Черепкова). С введением данной новеллы это основание (изначально придуманное для борьбы с административным ресурсом) может стать основным способом, с помощью которого будут устраняться неугодные кандидаты.

Таким образом, новеллы избирательного законодательства в основном будут способствовать снижению конкуренции на российских выборах.

Следует отметить, что если на федеральных выборах уровень конкуренции пока достаточно высок, то на региональных выборах в ряде субъектов РФ он и сейчас довольно низок. На прошедших в 2003 г. – первой половине 2005 г. выборах по партийным спискам в пяти регионах (Республика Мордовия, Магаданская область, Корякский, Таймырский и Ямало-Ненецкий автономные округа) в выборах участвовало всего 4 списка, а в одном регионе (Усть-Ордынский Бурятский автономный округ) – всего 3 списка.

Низкая степень конкуренции часто наблюдается и в одномандатных округах. Так, на выборах депутатов Государственного Собрания Республики Мордовия 2003 г. в день голосования баллотировалось всего 77 кандидатов на 23 мандата (в среднем 3,3 кандидата на один мандат), в четырех округах было лишь по два кандидата.

Вопросам обеспечения равных условий состязания кандидатов и политических партий в российском избирательном законодательстве уделяется значительное внимание. По существу, этим вопросам посвящены три главы избирательных законов: о статусе кандидатов, о предвыборной агитации и о финансировании выборов.

Глава “рамочного” закона, посвященная статусу кандидатов, открывается фразой: “Все кандидаты обладают равными правами и несут равные обязанности, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом”.

Наиболее существенные нормы этой главы касаются ограничений, связанных с должностным или служебным положением. В частности, закон требует, чтобы зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе либо работающие в организациях, осуществляющих выпуск средств массовой информации, на время их участия в выборах освобождались от выполнения должностных или служебных обязанностей.

Эта мера призвана предотвратить использование высокопоставленными кандидатами административного и медийного ресурсов. С одной стороны, будучи в отпуске, они лишаются властных рычагов. С другой стороны, они не должны принимать участие в связанных с осуществлением ими властных полномочий мероприятиях, которые становятся информационным поводом для освещения их деятельности в средствах массовой информации.

Однако практика показывает, что, даже уйдя в отпуск, многие руководители продолжают осуществлять некоторые должностные функции, особенно те, которые дают информационный повод для освещения их деятельности. Ярким примером может служить широко освещавшаяся в средствах массовой информации встреча с Президентом РФ В.И. Матвиенко, замещавшей должность полномочного представителя Президента РФ в Северо-Западном федеральном округе и являвшейся зарегистрированным кандидатом на должность губернатора Санкт-Петербурга. В ходе избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы многие губернаторы, включенные в список “Единой России”, принимали участие в заседании Государственного Совета и в ряде других аналогичных мероприятий. В своих регионах эти губернаторы продолжали проводить совещания, “рабочие встречи” и т.п., которые подробно освещались средствами массовой информации¹⁶.

Как отмечалось в разделе 2.8.2, использование преимуществ должностного или служебного положения может служить основанием для отказа в регистрации кандидата, для отмены его регистрации, а также для отмены результатов выборов. Практика показывает, что указанные нормы применяются весьма избирательно. Они лишь дважды применялись к высшим должностным лицам субъектов РФ (А.В. Руцкому и Ю.Е. Лодкину).

Гораздо чаще жертвами этой нормы становились депутаты, возможности которых по злоупотреблению служебным положением неизмеримо ниже, чем у руководителей органов исполнительной власти. Так, на выборах депутатов Государственной Думы 2003 г. было отказано в регистрации депутату Государственной Думы В.Н. Бондарю и депутату Тюменской областной Думы А.К. Черепанову на том основании, что они привлекли в качестве уполномоченных по финансовым вопросам своих помощников, осуществлявших эту деятельность в служебное время. Тогда же была отменена регистрация депутата Государственной Думы В.В. Крутовой за использование ею служебной машины для поездок по округу. А на выборах мэра Владивостока в 2004 г. была отменена регистрация депутата Государственной Думы В.И. Черепкова лишь на том основании, что он в целях предвыборной агитации использовал депутатские бланки и депутатское служебное помещение.

В то же время известно немало случаев использования преимуществ должностного положения руководителями органов исполнительной власти. Так, на выборах Мэра Москвы в 2003 г. действующий Мэр Ю.М. Лужков после своего выдвижения в качестве кандидата провел в стенах Мэрии пресс-конференцию, на которой излагал свою предвыборную программу¹⁷. Он же за неделю до выборов выступил на телеканале “ТВ Центр–Москва” (ОАО “ТВ Центр” учреждено Правительством Москвы) в программе “Постскриптум”, где в течение примерно 25 минут также излагал свою предвыборную программу.

На выборах депутатов Государственной Думы 2003 г. встречи кандидата в депутаты по Кабардино-Балкарскому одномандатному избирательному округу № 14 З.А. Нахушева с избирателями организовывались главами районных администраций. Агитацию за З.А.Нахушева осуществляли многие лица, замещающие государственные и муниципальные должности или находящиеся на государственной и муниципальной службе.

Однако эти и многие аналогичные факты не получили должной оценки со стороны избирательных комиссий и судов.

Российское избирательное законодательство подробно регламентирует вопросы, связанные с информированием избирателей и предвыборной агитацией, уделяя серьезное внимание обеспечению равенства кандидатов и политических партий. Однако не все проблемы удается решить с помощью закона, а недостатки законодательства активно используются для нарушения принципа равенства.

В отношении деятельности средств массовой информации на выборах закон пытается обеспечить равенство кандидатов тремя путями. Во-первых, им на равных условиях предоставляется бесплатное эфирное время на каналах государственных и (или) муниципальных организаций телерадиовещания и бесплатная печатная площадь в государственных и (или) муниципальных газетах¹⁸. Во-вторых, все средства массовой информации (кроме учрежденных кандидатами и партиями) могут предоставлять кандидатам и партиям свои эфирное время и печатные площади за плату только на равных условиях. В-третьих, от средств массовой информации требуется объективность и достоверность в информационных материалах, при этом представителям средств массовой информации запрещено проводить предвыборную агитацию при осуществлении ими профессиональной деятельности.

Предоставление бесплатного эфирного времени и бесплатных печатных площадей является серьезной гарантией подлинных выборов. На выборах федерального уровня объем предоставляемого бесплатного эфира довольно значителен: один час в будний день на трех телевизионных и пяти радиоканалах в течение месяца¹⁹. На выборах более низкого уровня, особенно на муниципальном уровне, кандидатам зачастую предоставляется ничтожный объем бесплатной печатной площади, а бесплатного эфира может вообще не быть. В ряде регионов требования закона о выделении бесплатных площадей и эфира не выполняются, хотя для этого есть все возможности. Так, на выборах Президента Республики Калмыкия в 2002 г. государственное телевидение просто проигнорировало требование закона о предоставлении бесплатного эфирного времени кандидатам.

Следует также отметить, что в некоторых случаях бесплатность является условной. Так, партия, список которой на выборах в Государственную Думу получил менее 2% голосов, обязана в полном объеме возместить средствам массовой информации стоимость предоставленных ими “бесплатного” эфира или “бесплатной” площади. С учетом довольно высоких расценок на федеральных телеканалах такая норма приводит, с одной стороны, к отказу ряда партий от “бесплатного” эфира, с другой стороны, к разорению партий, воспользовавшихся таким эфиром и не преодолевших 2%-ный барьер.

До 2002 г. никто не подвергал сомнению равные права всех кандидатов на бесплатный эфир и бесплатную печатную площадь. Однако в “рамочный” закон от 12 июня 2002 г. была внесена диспозитивная норма, позволяющая нарушать равенство. Эта норма была конкретно реализована в Федеральном законе “О выборах Президента Российской Федерации” от 10 января 2003 г. Закон предусмотрел выделение партиям, выдвинувшим кандидатов на должность Президента РФ (т.е. фактически кандидатам, выдвинутым этими партиями), дополнительных объемов бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади сверх объемов, которые всем кандидатам предоставляются на равных условиях. В результате на выборах 2004 г. кандидаты, выдвинутые партиями (О.А. Малышкин, С.М. Миронов и Н.М. Харитонов), получили на федеральных телеканалах в 5–7 раз больше бесплатного эфирного времени, чем независимые кандидаты.

Что касается объективности и беспристрастности средств массовой информации при освещении избирательной кампании, то эта проблема является одним из наиболее серьезных факторов, из-за которых российские выборы трудно признать справедливыми.

В первую очередь это связано с тем, что в Российской Федерации не удалось создать подлинно независимые средства массовой информации. Более того, в последние годы наблюдается движение в сторону еще большей зависимости медийного пространства от органов власти. Наиболее мощные по охвату аудитории федеральные телекомпании принадлежат государству или ассоциированным с ним структурам. То же самое происходит и на региональном и муниципальном уровнях.

Следует отметить и несовершенство законодательства. Так, одной из распространенных избирательных технологий, которой успешно пользуются поддерживаемые властью кандидаты, стала интенсивная реклама будущих кандидатов до начала избирательной кампании. На эти материалы не распространяются нормы избирательного законодательства, а закона, регулирующего политическую рекламу, до сих пор не существует.

Одной из главных проблем является различение информационных и агитационных материалов. Повсеместной практикой стала публикация под видом информационных материалов заказных статей, создающих положительный имидж одних кандидатов и отрицательный – других. Такой возможностью активно пользуются, во-первых, кандидаты, обладающие властью, и кандидаты, поддерживаемые властью, – в средствах массовой информации, подчиненных власти или просто так или иначе от власти зависящих, во-вторых, кандидаты, обладающие большими финансовыми ресурсами²⁰. Подобная практика существенно нарушает равенство прав кандидатов и препятствует осознанному выбору избирателя.

В качестве реакции законодателя в “рамочный” закон от 12 июня 2002 г. был включен перечень признаков предвыборной агитации. Перечень был открытым и в сочетании с определением агитации, содержащимся в статье 2 (“деятельность ... имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата...”), позволял, при определенной пристрастности, признать агитационным практически любой материал²¹. В то же время этот перечень давал некоторые возможности для борьбы с использованием административного ресурса, хотя реализация этих возможностей в значительной степени блокировалась этим же административным ресурсом.

Перед началом думской избирательной кампании 2003 г. ряд норм “рамочного” закона, связанных с информированием избирателей и предвыборной агитацией (в том числе и перечень признаков предвыборной агитации), был оспорен в Конституционном Суде РФ тремя журналистами и группой депутатов Государственной Думы. Конституционный Суд принял решение 30 октября 2003 г., уже в ходе кампании, но до начала разрешенной законом агитации в средствах массовой информации.

Постановление Конституционного Суда № 15–П²² признало не соответствующим Конституции РФ только один из подпунктов закона – тот, который делал перечень признаков предвыборной агитации открытым. В то же время Конституционный Суд дал собственное толкование понятия предвыборной агитации. По существу судом была отвергнута формулировка “или побуждающая избирателей”²³ и определено, что “критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели”.

Таким образом, постановление Конституционного Суда защитило журналистов от необоснованных обвинений в ведении незаконной агитации. Но это постановление не защитило и не могло защитить избирателей и кандидатов от незаконной агитации со стороны подконтрольных власти или подкупленных другими кандидатами средств массовой информации. В постановлении отмечается, что журналисты должны действовать “на основе редакционной независимости и вырабатываемых журналистским сообществом норм саморегуляции”. Очевидно, однако, что ни того, ни другого в настоящее время по существу нет.

В связи с этим следует обратить внимание на то, что нормы закона не содержат четкого указания, относятся ли они к отдельным опубликованным материалам или к совокупности материалов, опубликованных в одном средстве массовой информации за определенный период. Логично считать, что вывод о неравном освещении предвыборной деятельности кандидатов, о явном преобладании сведений о каком-либо кандидате, о создании положительного или отрицательного отношения избирателей к какому-либо кандидату может быть сделан только на основании совокупности материалов. Однако существует и иная точка зрения, которую отстаивали, в частности, представители Центральной избирательной комиссии РФ при рассмотрении в Верховном Суде РФ заявления об отмене результатов выборов в Государственную Думу. По их мнению, требования закона о равном времени освещения предвыборной деятельности отдельных кандидатов или партий действуют только в пределах одного информационного блока и не могут относиться к совокупности телепередач. Такой подход полностью выхолащивает смысл норм о равноправии кандидатов.

В отзыве Центризбиркома и в решении Верховного Суда РФ²⁴ была также высказана позиция, согласно которой объем освещения предвыборных мероприятий партий и блоков зависит от количества таких мероприятий, а последнее зависит исключительно от самих партий и блоков. Тем самым дано обоснование любому нарушению равенства партий в процессе освещения их предвыборной деятельности.

Ярким примером неравного информирования о партиях и блоках является кампания по выборам депутатов Государственной Думы в 2003 г. Анализ этой кампании проводился независимо несколькими группами, и все они пришли к единому выводу о преимуществах, которые имела на выборах партия “Единая Россия”. Так, мониторинг, проведенный Миссией ОБСЕ/БДИПЧ в период с 7 ноября по 6 декабря, дал следующие результаты. Первый канал отвел 19% своих информационных политических и выборных программ освещению программы “Единой России”, причем все они были положительные либо нейтральные; КПРФ получила 13% преимущественно негативного освещения. “РТВ” посвятила 16% своих информационных программ в вечернее время “Единой России”, выдержанных в подавляющем своем большинстве в положительном тоне, в противовес этому, хотя КПРФ и получила значительное количество времени, тон освещения ее программы был в основном негативный. “ТВ–Центр”, телевидение, контролируемое администрацией Москвы, отвело 22% своих информационных программ в вечернее время представлению “Единой России”, причем в подавляющем своем большинстве они были выдержаны в заискивающе-положительном тоне, тогда как КПРФ получила 14% в основном отрицательного представления этой партии. Аналогичная ситуация была и на государственном радио, а также в “Российской газете”, учрежденной Правительством РФ. Частные радиотелевизионные станции и частные газеты были более объективны²⁵.

Анализ информационных передач федеральных телеканалов на протяжении всей кампании (с 3 сентября по 7 декабря), легший в основу заявления о признании недействительными результатов выборов по федеральному округу, дал похожие результаты. Информации о “Единой России” на государственных каналах в новостных и информационных программах было уделено 561 мин, в то время как КПРФ – 272 мин, ЛДПР – 114 мин, СПС – 135 мин, партии “Яблоко” – 121 мин, блоку “Родина” – 91 мин, Народной партии – 8 мин, Аграрной партии – 27 мин, а 8 партиям – ни одной минуты. Еще больший контраст виден при анализе освещения на телевидении идентичных по своему характеру предвыборных мероприятий – съездов, на которых происходило выдвижение списков кандидатов. Съезд “Единой России” освещался в совокупности в течение 49 мин, съезд КПРФ – 14 мин, ЛДПР – 7 мин, СПС – 11 мин, партии “Яблоко” – 9 мин, блока “Родина” – 14 мин, Народной партии – 3 мин, Аграрной партии – 7 мин, а о съездах 7 партий не сообщалось ничего. Кроме того, анализ показал, что в отношении “Единой России” преобладала информация позитивной направленности (392 мин) при отсутствии негативной, в то время как в отношении КПРФ ситуация была противоположной: информация позитивной направленности – 7 мин, информация негативной направленности – 264 мин.

Вывод о преобладании на государственных телеканалах позитивной информации о “Единой России” и негативной – о КПРФ был сделан и по результатам мониторинга, проводимого Центром антикоррупционных исследований и инициатив “Трансперенси Интернешнл–Р”²⁶.

Центральная избирательная комиссия РФ, а затем и Верховный Суд РФ не дали должной оценки такому нарушению принципа равного доступа партий к средствам массовой информации. Интересно, что по ряду жалоб представителей КПРФ рабочая группа Центризбиркома подготовила 31 октября 2003 г. два решения, в которых признавала, что со стороны двух федеральных государственных телекомпаний (“Первый канал” и ВГТРК) существует тенденция систематического целенаправленного распространения в информационных программах информации о различных оцениваемых нейтрально либо положительно событиях в деятельности политической партии “Единая Россия” и в основном негативной либо с негативными комментариями информации о событиях, связанных с деятельностью политической партии КПРФ. Рабочая группа отметила, что рассмотренные ею материалы свидетельствуют о нарушении телеканалами норм закона и принципа справедливого, сбалансированного и беспристрастного освещения избирательной кампании. Однако Центризбирком, вопреки рекомендациям своей рабочей группы, в которую входили квалифицированные специалисты, решил направить руководителям телеканалов “мягкое” письмо, в котором утверждалось, что нарушения законодательства с их стороны не выявлено. Неудивительно, что после этого письма неравномерность в освещении избирательной кампании только усилилась.

Подобные же явления наблюдаются и в региональных кампаниях, часто в еще более выраженном виде. Так, на выборах Президента Республики Калмыкия в 2002 г. соотношение печатных площадей, содержащих материалы, освещающие деятельность кандидата К.Н. Илюмжинова (действующего Президента республики), и других десяти кандидатов вместе взятых составило приблизительно 17:1 (!), а соотношение телевизионного эфирного времени – приблизительно 6:1. Суд, как обычно, отказал в удовлетворении жалобы на преимущественный доступ к средствам массовой информации.

Таким образом, необъективность избирательных комиссий и судов не позволяет пресекать нарушения равенства кандидатов в процессе предвыборной агитации и тем самым приводит к существенным нарушениям принципа свободной конкуренции.

В отношении предвыборной агитации путем распространения печатных агитационных материалов (листовок и т.п.) в последние годы в законодательстве появилась новелла, которая формально направлена на обеспечение равенства кандидатов, но на деле может привести к обратному результату. Речь идет о норме, разрешающей изготавливать агитационные материалы только тем полиграфическим организациям, которые опубликовали в течение 30 дней после публикации решения о назначении выборов свои расценки и в тот же срок представили их в соответствующую избирательную комиссию²⁷.

По нашему мнению, эта норма существенно ограничивает права кандидатов и избирательных объединений и может привести к нарушению их равенства. Количество полиграфических организаций огромно, и, несомненно, большая часть из них хочет в период избирательной кампании иметь заказы от кандидатов и партий. Полиграфические услуги весьма разнообразны и расценки на них зависят от размера, тиража, цветности, качества бумаги, срочности и многого другого – так что публикация расценок должна занять большой объем газетной площади. Может ли хватить ее у газет с учетом, что все это должно быть опубликовано в течение месяца?

Кроме того, данная норма не содержит (и в принципе по изложенным выше причинам – не может содержать) гарантий того, что вовремя поданное объявление о расценках будет в нужный срок опубликовано. Это дает неограниченные возможности для административного ресурса. Учитывая, что в регионах газеты часто зависят от власти, нетрудно предвидеть, что власть может воспрепятствовать всего лишь своевременной публикации расценок не зависимых от нее полиграфических организаций и тем самым лишит нежелательных для нее кандидатов возможности печатать агитационные материалы (в зависимых от власти типографиях все мощности будут заранее забронированы желательными кандидатами).

следующий раздел