О пропорциональности и равномерности

В этой статье я продолжаю полемику со статьей Владимира Козлова “Проблемы представительства регионов в новой Государственной Думе”, начатую моей статьей “Оправданы ли законодательные ограничения?”.

В статье Владимира Козлова поднят важный вопрос о пропорциональности представительства территорий. Можно согласиться с тем, что желательно обеспечить в парламенте пропорциональность не только политического, но и территориального представительства. Последнее, конечно, обеспечить сложнее, и потому его невозможно оценивать по очень жестким критериям.

Напомню, что и в мажоритарной половине Государственной Думы территориальное представительство не было пропорциональным – из-за требования закона, согласно которому каждый субъект РФ должен был иметь как минимум одного депутата. В результате самый большой и самый маленький округа сильно различались по числу избирателей: например, на выборах 2003 г. различие было в 64 раза. Однако Конституционный Суд РФ признал такое различие допустимым ради соблюдения принципа федерализма.

Козлов справедливо отмечает, что действующая система распределения мандатов дает преимущество регионам с более высокой активностью избирателей. Я бы не видел в этом ничего плохого, если бы высокая активность была результатом свободного выбора. К сожалению, мы должны признать, что все наши рассуждения и споры имеют смысл только в отношении свободных выборов. Когда в дело вступают принуждение к голосованию (тем более – принуждение к голосованию за определенную партию) и прямые фальсификации, то результат выборов уже не может соответствовать действительной воле избирателей, какой бы ни была избирательная система.

Попутно отмечу еще один момент. Мы с Козловым едины в неприятии технологии “паровозов”. Я только хочу сформулировать это неприятие в более острой форме: практика отказов от мандатов (помимо “паровозов” стали встречаться и случаи отказов “рядовых” кандидатов – для того, например, чтобы мандат получил представитель другой региональной группы) обессмысливает законодательные меры, направленные на повышение роли избирателей в определении состава депутатского корпуса, – это касается как “открытых” списков, так и разделения списков на региональные группы.

Но вернемся к проблеме пропорциональности. В статье Козлова приводятся данные о том, что по результатам прошедших выборов число избирателей, приходящихся на одного депутата, для разных регионов различалась более чем в три раза. Трудно сказать, можно ли избежать такой диспропорции. Есть также сомнения в том, что реализация предложений, содержащихся в цитируемой статье, позволит как-то уменьшить подобные диспропорции. Во всяком случае, я не нашел в статье доказательств этого.

Но я бы поставил вопрос немного по иному. Я бы говорил о пропорциональности представительства не территорий, а избирателей, проживающих на этих территориях. Здесь у нас есть универсальный критерий – “цена” мандата в голосах избирателей (т.е. отношение числа голосов за данную региональную группу к числе полученных ей мандатов) – критерий, не зависящий от того, представляет региональная группа отдельный субъект РФ, часть субъекта РФ или объединение нескольких субъектов РФ. “Цена” мандата по сути является величиной, обратной “весу” голоса избирателя. Отметим, кстати, что принцип равного “веса” голоса избирателя закреплен в Кишиневской конвенции, имеющей для России обязательную силу.

Если мы посмотрим с этой точки зрения на результаты выборов депутатов Государственной Думы пятого созыва, то увидим, что диапазон “цены” мандата у “Единой России” составил от 66,5 тыс. голосов (Магаданская область и Чукотский АО) до 204,1 тыс. голосов (Республика Северная Осетия – Алания). У “Справедливой России” этот диапазон составил от 60,7 тыс. голосов (Архангельская область) до 167,7 тыс. голосов (Нижегородская область).

Вопрос о том, как сузить данный диапазон, имеет, как мне представляется, простой ответ. Ибо такой широкий разброс является следствием того, что значительная часть групп получает по одному мандату. Это подтверждают и приведенные данные. Если у “Справедливой России” почти все группы получили по одному мандату, то у “Единой России” таких групп всего 13. Но именно группы, получившие один мандат, и дали крайние значения “цены” мандата.

Отсюда я делаю два вывода, один из которых противоположен выводу Козлова, а второй – сходен с его выводами. Первый вывод – число групп в списках должно быть сокращено. Второй вывод – группы должны быть по возможности максимально выровнены по числу избирателей. Подробнее о втором аспекте пойдет речь в следующем разделе.

Я согласен с Козловым в том, что “говорить о числе региональных групп без увязки с их размерами, принципами формирования и всякого рода ограничениями бессмысленно”. Впрочем, верно и противоположное утверждение: бессмысленно обсуждать размеры групп без увязки с ограничениями по их численности.

Попробуем поговорить о размерах. По мнению Козлова “существенным недостатком действующей системы формирования региональных групп является игнорирование принципа равномерности групп”. Я бы не сказал, что этот принцип игнорировался. Скорее, он потерялся в процессе несистемной правки закона.

Изначально было записано жесткое правило: никакая группа не должна превышать 3 млн. избирателей. И это было ограничение, направленное в том числе и на выравнивание групп. Потом для одних групп (соответствующих целым субъектам РФ и их частям) это требование было снято, а для других (соответствующих нескольким субъектам РФ) оно было сохранено. Вот одна из причин диспропорций. Но другая причина связана с минимальным числом групп, о чем я уже не раз говорил.

Я уже высказывал свои предложения, как изменить ситуацию. Сформулирую их еще раз:

• снизить минимальное число групп (я предлагал до 15–20, но конкретные числа стоит обсуждать подробнее и обосновывать);
• для любых групп установить единые ограничения по численности избирателей (на уровне 8 или 10 млн.);
• сохранить право (не превращая его в обязанность) делить крупные регионы на несколько групп (конкретные ограничения требуют отдельного обсуждения).

При таких положениях любая партия сможет при желании разбить свой список на группы с примерно одинаковой численностью избирателей.

А вот что предлагает Козлов:

• отказаться от принципа, что самостоятельная региональная группа может быть образована в любом субъекте РФ;
• создать решением ЦИК РФ единую сетку из 90–110 региональных групп размером от 600 до 1300 тыс. избирателей и (если я правильно понял) обязать партии разбивать свой список именно на такие группы;
• разрешить партиям образовывать не все группы, предусмотренные “единой сеткой”; снизить минимальное число групп до половины от числа групп в “единой сетке”.

Обсудим эти предложения подробнее в следующих разделах.

Начнем с разрешения образовывать не все группы, предусмотренные “единой сеткой”. Следует сразу отметить, что в некоторой степени такое разрешение действует и сейчас. На это мое внимание специально обратил председатель ЦИК РФ Владимир Чуров. Дело в том, что закон обязывает, чтобы группы (на момент выдвижения списка) охватывали все субъекты РФ. Но в нем нет требования, чтобы они охватывали все “домены” (территории, на которые можно разбивать субъекты РФ), то есть можно было в больших регионах не охватывать группами все территории.

Чуров сказал мне, что он довел эту информацию до сведения всех партий, более того, он пропагандировал такой подход, полагая, что это позволит снизить “цену” мандата. На это я возражал, что отказ от охвата всех территорий, с одной стороны, не выгоден партиям, а с другой стороны, игнорирует интересы избирателей. И мы видим, что ни одна из партий не захотела отказаться от охвата всех территорий (другое дело, что у некоторых партий исчезли отдельные группы из-за выбытия кандидатов).

На мой взгляд, оба недостатка такого подхода очевидны. Избиратели на “пропущенных” территориях заведомо лишаются возможности иметь депутата от данной партии, то есть представительность сразу страдает. Но и партия неизбежно теряет голоса на данной территории.

Давайте сравним наши предложения. Для удобства будем считать, что Козлов предлагает “единую сетку” из 90 групп, из которых можно образовать всего 45; а я предлагаю установить минимум в 45 групп, разрешая партиям объединять регионы.

Допустим, партия разбивает свой список на 45 групп. По моему варианту она может охватить группами всю территорию страны и при таком количестве групп, если разделение окажется достаточно равномерным, партия вполне может рассчитывать, что все группы получат мандаты (для этого надо, впрочем, набрать как минимум 10%). И в этом случае депутаты от партии будут работать со всеми регионами. Не говоря уже о том, что ее кандидаты в ходе избирательной кампании смогут вести агитацию во всех регионах, что в каждом регионе избиратель в бюллетене увидит не только федеральную тройку, но и региональных кандидатов.

По варианту Козлова партия заведомо отказывается от полноценной избирательной кампании на половине территорий. Козлов признает, что партия при этом недополучает часть голосов, но при этом “она берет ответственность за это на себя”. На самом-то деле ее вынуждает на это (или на другие неудобные для нее решения) предложенная схема.

Допустим, как и в моем варианте, все 45 региональных групп этой партии получат мандаты. Но они при этом будут охватывать только половину территорий. С остальными территориями депутаты от этой партии не будут работать, или (как я отмечал в предыдущей статье) им работать будет довольно сложно.

Обсудим теперь другое предложение: установить единую обязательную для всех партий сетку региональных групп. Именно таким путем пошли во многих субъектах РФ на региональных выборах. Результатом в ряде регионов стало то, что в списочной части регионального парламента (а в Санкт-Петербурге, где выборы проходили полностью по пропорциональной системе – во всем Законодательном Собрании) часть территорий оказалась не представленной (примеры приведены в моей первой статье).

Таким путем действительно можно сделать группы достаточно равномерными, что в принципе улучшает условия для межгрупповой конкуренции. Невозможно спорить и с утверждением, что это избавляет партии от самостоятельного конструирования групп (другое дело – нужно ли партиям такое “избавление”). А вот утверждения, что это “делает более оптимальным распределение мандатов по территориям; упрощает взаимодействие депутатов и избирателей; сделает понятие "свой депутат" более конкретным” для меня не очевидны. Как не очевидно и то, что реализация данного предложения “в некоторой степени решит проблему с "паровозами"” и “снизит возможности давления административного ресурса на выборы”.

Но самое удивительное – утверждение Козлова, что “это гарантирует всем региональным группам получение, по крайней мере, одного мандата”. Ибо такие гарантии в данной ситуации может иметь только партия, получившая более 20% голосов. Как известно, за пять думских кампаний только один раз была ситуация, когда более 20% голосов получили две партии.

Насколько я знаю, создатели первых законов о выборах в Госдуму считали достоинством этих законов именно то, что партиям была дана возможность самостоятельно производить разбивку списка на группы. Соображения при этом были разные, в том числе и политико-географические – в частности, о политическом вреде жесткого закрепления связки регионов друг с другом. Но я здесь приведу аргументы более наглядные.

Первый мой аргумент основан на том общеизвестном факте, что практически у всех партий уровень поддержки в регионах довольно существенно различается. Поэтому выравнивание групп по числу избирателей еще не означает выравнивания их по числу голосов за ту или иную партию. Исходя из этого, я полагаю, что партиям надо дать возможность выравнивать группы не столько по числу избирателей, сколько по прогнозируемому числу голосов в их поддержку. А этого “единая сетка” не обеспечивает.

Второй аргумент также основан на общепринятых представлениях. Любая электорально–географическая нарезка, осуществляемая органами власти, таит опасность того, что она будет сделана в интересах одной из партий (и даже если это не так – всегда есть почва для обвинений в этом). При выборах по мажоритарной системе нарезка округов – неизбежное зло, и как ни придумывай формальные правила нарезки, возможность джерримендеринга всегда остается. Вводя жесткую сетку региональных групп, мы тем самым добавляем в пропорциональную систему недостатки мажоритарной.

Не могу не коснуться еще одного вопроса, хотя он напрямую не связан с дискуссией между мной и Козловым. Просто на днях я случайно обнаружил расшифровку программы “Команда Ч” Русской службы новостей за 9 января 2008 г. В программе участвовали Владимир Чуров и Дмитрий Орешкин.

Так вот, Чуров заявил, будто я “утверждал, что нынешняя пропорциональная система голосования за депутатов Государственной думы приведет к непредставленности ряда регионов, субъектов федерации, в Государственной думе”. А поскольку этого не произошло, он сделал вывод, что мною “была совершена все-таки и математическая ошибка”. Орешкин попытался деликатно уйти от обсуждения этой темы, сказав, что “не видел расчетов Любарева”.

Не понимаю, почему Чурову понадобилось в мое отсутствие обсуждать мои якобы ошибки. И тем более не понимаю, почему ему понадобилось так искажать мои высказывания.

Я на данную тему высказывался несколько раз. В частности, в записке, подготовленной для “круглого стола”, проводимого Ассоциацией “ГОЛОС” в конце августа 2007 г., и размещенной затем на сайте МОИ; затем в статье, опубликованной в “Независимой газете” 21 сентября 2007 г.; и наконец, в статье, опубликованной в № 5 “Журнала о выборах”. Все три текста я Чурову пересылал.

Так вот: никогда я не утверждал, что нынешняя система неизбежно приведет к непредставленности части регионов. Я говорил лишь о том, что это может произойти. В частности, я рассматривал разные варианты разбиения списка на группы и показывал, в каких случаях (в зависимости от принципа разбиения и успешности партии) какая часть групп останется без мандатов.

Так, получив на “круглом столе” в ИА Regnum информацию о том, как ведущие партии планируют делить свой список, я написал: “Это вселяет надежду, что хотя бы у “Единой России” (и, вероятно, у партии, которая займет второе место) все или почти все группы получат мандаты”. В статье, опубликованной в “Независимой газете”, я рекомендовал партиям в максимальной степени выровнять региональные группы по числу избирателей. И заключил: в этом случае есть шанс, что ни один регион не останется без представительства в Государственной Думе.

Действительно, со стороны некоторых моих коллег в августе звучали и более категоричные утверждения. Владимир Козлов в цитируемой статье правильно отмечает, что такие прогнозы составлялись до того, как произошел скачок рейтинга “Единой России”, связанный с решением В.В. Путина возглавить ее список. Тогда, напомню, ВЦИОМ предсказывал “Единой России” всего 257 мандатов, а КПРФ – 81 мандат.

Козлов также правильно отмечает: “Нельзя сказать, что их опасения были необоснованными… Хорошо, что на этот раз сложилось так, но могло быть иначе”. Действительно, достаточно было “Единой России” получить всего на два мандата меньше (или, скажем, включить в общефедеральную часть еще двух кандидатов, не являвшихся “паровозами”), и группа, объединявшая Магаданскую область с Чукотским АО, осталась бы без мандата. Правда, эти два региона оказались представленными также во фракции ЛДПР, но такой исход еще в большей степени случаен.

Кстати, среди тех, кто выступал более категорично, был Александр Кынев. Но и он не был категоричен так, как это приписал мне Чуров. Вот что писал Кынев в августе на сайте АПН: “То, что к настоящему времени известно о том, как именно ведущие партии решили составить свои списки и элементарный анализ распределения мандатов между регионами, исходя из численности в них избирателей, дает полные основания полагать, что подтверждаются все те опасения аналитиков, которые еще при начале введения полностью пропорциональной избирательной системы предупреждали, что она может привести к тому, что целый ряд регионов страны в итоге окажутся без своего представительства в федеральном парламенте”. Итак, здесь тоже: “может привести”. И это утверждение никак опровергается тем фактом, что не привела.

Чуров даже придумал за меня расчеты: “Любарев исходил из первичного распределения, то есть первого частного, как называется, и исходил из того, что проходной порог для кандидата составит 120–140 тысяч голосов. Я ему доказывал – он сидел у меня в кабинете больше часа, и я ему доказывал с бумагами в руках, что при грамотном распределении по региональным группам и увеличении числа голосов, отданных за федеральную тройку, порог отсечения составит от 60 до 80 тысяч. То есть достаточно будет набрать примерно 60–80 тысяч голосов – так и получилось. Даже для некоторых партий стал ниже этот порог”.

“Грамотное распределение” – это то, о чем я писал выше, то есть отказ от охвата группами всех территорий. Повторяю, что ни одна партия так “грамотно” не поступила. Но дело в том, что я не говорил и не писал про “120–140 тысяч” – это все выдумки (я вообще не оперировал числами голосов, так как для этого надо было прогнозировать явку, чего мне делать не хотелось). Да и Кынев считал, что “цена” мандата будет колебаться от 90 до 115 тыс., а ниже 90 тыс. будет “полупроходная” зона. Если посмотреть на результаты, то будет видно, что он практически не ошибся.

В общем, плохо, когда лица, занимающие солидные должности, вместо содержательной дискуссии устраивают шоу.