Аркадий ЛЮБАРЕВ,
Межрегиональное объединение избирателей

 ЗАДАЧКИ ДЛЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ДЕПУТАТОВ

В связи с принятием нового Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” региональным законодателям предстоит в ближайшее время внести изменения в свои законы о выборах и референдумах. Это будет непростая задача, поскольку в новом законе сохранились и отчасти усилились недостатки старого: бессистемность и внутренняя противоречивость. В настоящее время ведется работа над новым избирательным законом города Москвы, в которой автор настоящей статьи принимает участие. Многие проблемы, возникшие в ходе этой работы, очевидно, являются общими для большого числа субъектов РФ. Поэтому было бы целесообразно обсудить их на страницах журнала.

ЧТО ТАКОЕ “ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ГАРАНТИИ”?

Первая же проблема, с которой сталкиваешься при написании закона о выборах (неважно, федерального или регионального), – это неопределенность в вопросе о том, какие нормы, отсутствующие в Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” (далее – “рамочный” закон), можно вносить в специальный закон. Эта проблема старая: формулировки пунктов 3 и 6 статьи 1 “рамочного” закона практически не изменились.

Что же говорит “рамочный закон”?

Пункт 3 статьи 1: федеральными законами и законами субъектов РФ “могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом”.

Абзац 11 статьи 2: “гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации – установленные Конституцией Российской Федерации, законом, иным нормативным правовым актом условия, правила и процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”.

И, наконец, пункт 6 статьи 1: федеральные законы, законы субъектов РФ “не должны противоречить настоящему Федеральному закону”.

По мнению Центризбиркома, следует различать предметы регулирования “рамочного” закона (гарантии избирательных прав) и специальных законов, регулирующих правила и процедуры проведения того или иного вида выборов или референдума. Поэтому, как отмечает О.Застрожная, в специальных законах неизбежно будут существовать нормы, отсутствующие в “рамочном” законе, что не противоречит этому закону¹.

Однако процитированное выше определение понятия “гарантии избирательных прав” включает те самые “правила и процедуры”, которые являются предметом ведения специального закона. Из этого следует, что включение в специальный закон процедуры, отсутствующей в “рамочном” законе, не будет противоречить последнему только в том случае, если данная процедура “дополняет гарантии избирательных прав”. А процедуры, ограничивающие избирательные права, могут устанавливаться только “рамочным” законом.

Вопросы, обусловленные недостаточной определенностью понятий “избирательные права” и “гарантии избирательных прав”, возникают постоянно. Так, в 1999 г. при работе над предыдущим московским законом многие депутатские поправки отвергались редактором проекта на том основании, что они противоречат “рамочному” закону. В частности, на этом основании было отвергнуто предложение запретить сбор подписей по месту работы и по месту жительства. Сейчас подобные предложения вновь возникают. “Рамочный” закон не содержит четкой нормы, отвергающей подобные запреты. Однако такой запрет, очевидно, ограничивает права кандидатов (да и избирателей тоже), поэтому правомерность внесения подобного запрета в специальный закон остается под большим вопросом.

В то же время действующий московский закон содержит норму, обязывающую кандидатов открывать специальный избирательный счет в течение пяти дней после уведомления избирательной комиссии о своем выдвижении. Еще более жесткая норма (в течение трех дней) помещена в действующий Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы и в проект нового закона. Подобные нормы также являются ограничением прав кандидатов по сравнению с “рамочным” законом, где записано, что кандидаты обязаны создавать собственные избирательные фонды “в период после письменного уведомления соответствующей избирательной комиссии об их выдвижении (самовыдвижении) до их регистрации этой избирательной комиссией” (пункт 1 статьи 58).

Нет полной ясности и с “рамочными” нормами. Может ли специальный закон сужать данные нормы? В частности, если в “рамочном” законе записано, что отчет должен быть представлен не позднее чем через 30 дней, можно ли в специальном законе сократить данный срок до 20 дней? Вот еще пример из той же серии. В 2001 году в московский закон было внесено изменение, увеличившее срок от назначения выборов до дня голосования со 120 до 180 дней. Само по себе это изменение было вполне законным, однако в данном случае примечательно его обоснование – приведение городского законодательства в соответствие с федеральным. Действительно ли срок “не ранее чем за 120 дней” противоречил “рамочному” сроку “не ранее чем за 180 дней”?

МОЖНО ЛИ КОПИРОВАТЬ ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЗАКОНЫ?

Очень часто региональные законодатели предпочитают не придумывать самостоятельно специальные процедуры, отсутствующие в “рамочном” законе, а копировать их из федеральных законов о выборах депутатов Государственной Думы или Президента РФ². Но все ли можно копировать?

Понятно, что есть определенные процедуры, специфичные только для федеральных выборов. Однако таких процедур не так много, особенно теперь, когда в “рамочный” закон внесен ряд существенных новелл, сближающих региональные выборы с федеральными. Речь в данном случае не об этом.

Среди организаций, чьи действия регулируются избирательным законодательством, есть такие, для которых региональный закон – не указ. Это суды, правоохранительные органы, банки, средства массовой информации.

Например, Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы (и проект нового закона) устанавливает жесткий срок, в течение которого Сбербанк обязан перечислить деньги за предоставление платного эфирного времени или платной печатной площади. Может ли закон субъекта РФ содержать подобную норму?

Возьмем еще одну норму этого же закона, которая обязывает хранить в течение года видео- и аудиозаписи теле- и радиопрограмм, содержащих предвыборную агитацию. К сожалению, этой нормы нет в “рамочном” законе, хотя она, безусловно, “гарантийная”. Правомерно ли будет включать данную норму в региональный закон?

ЭТА НЕПРОСТАЯ ПРОПОРЦИОНАЛЬНОСТЬ

Сегодня одна из главных проблем для подавляющего большинства регионов – выполнение требования пункта 16 статьи 35 “рамочного” закона, обязывающего проводить выборы не менее половины депутатов регионального парламента по пропорциональной избирательной системе. Указанный пункт предельно лаконичен. Федеральный законодатель, навязав субъектам РФ новую для них избирательную систему, вместе с тем предоставил им огромную свободу для творчества и выбора вариантов.

Согласно учебнику по конституционному праву, к началу XX века насчитывалось 152 разновидности пропорциональной избирательной системы³. Очевидно, что за сто лет бурного развития избирательного права это количество значительно увеличилось. У регионального законодателя есть замечательная возможность позаимствовать систему, принятую в одной из дальних или близких стран, либо изобрести свою, уникальную. Проще всего, конечно, взять за основу ту систему, которая используется на выборах депутатов Государственной Думы. Однако тут как раз есть нормы, специфичные для федеральных выборов, которые нецелесообразно копировать.

Пожалуй, лишь один принципиальный вопрос, касающийся пропорциональной системы, решен в “рамочном” законе однозначно. Статьи, регламентирующие содержание избирательного бюллетеня и порядок его заполнения, не предусматривают возможности выражения избирателем предпочтения в отношении отдельных кандидатов, включенных в партийный список. Таким образом, система “открытых” списков, принятая в большинстве стран, использующих пропорциональную систему,⁴ невозможна. А жаль: было бы неплохо испытать ее в каком-нибудь небольшом субъекте РФ.

Важным является вопрос о “регионализации”. В большинстве стран при проведении выборов по пропорциональной системе образуется не единый многомандатный округ, а несколько многомандатных округов – обычно в каждой административной единице. Для России такое решение оказалось невозможным из-за огромного числа субъектов Федерации. А образовывать многомандатные округа из нескольких субъектов РФ разработчики закона сочли недопустимым⁵.

В большинстве регионов ситуация аналогичная: число районов сравнимо с числом мандатов, которые будут распределяться по пропорциональной системе. В такой ситуации образовывать в каждом районе округ для выборов по пропорциональной системе невозможно. Так что, по-видимому, в регионах также будут проводиться выборы по единому округу.

Впрочем, формулировка пункта 16 статьи 35 не запрещает использовать вариант, аналогичный швейцарскому: в районах, на которые приходится один мандат, проводить выборы по мажоритарной системе, а в районах, на которые приходится два мандата и больше, – по пропорциональной (при условии, что число депутатов, избираемых по пропорциональной системе, окажется больше половины). Не будет формально противоречить такой вариант и решению Конституционного Суда РФ от 23 марта 2000 года, поскольку избиратель как в одномандатных, так и в многомандатных округах будет иметь один голос. Другое дело, что различие в способах определения победителя в разных избирательных округах тоже может быть сочтено недопустимым.

Следует отметить, что проведение выборов по единому округу в наибольшей степени обеспечивает пропорциональное представительство. Напротив, проведение выборов по пропорциональной системе в округах с небольшим числом мандатов приводит к большой потере голосов избирателей и нарушению пропорциональности. Так, при числе мандатов, равном 10, – даже без установления какого-либо заградительного барьера – партии, получившие менее 10% голосов избирателей, скорее всего, не будут допущены к распределению мандатов.

Создатели российской избирательной системы, отказавшись от разделения страны на несколько округов, придумали компенсирующую норму: разделение партийного списка на региональные группы. Однако вряд ли региональным законодателям стоит копировать эту норму: разделение списка из 20–30 кандидатов на территориальные группы, по-видимому, даст больше сложностей, чем преимуществ. В то же время для многонациональных субъектов РФ в таком разделении есть определенный резон.

Еще одним важнейшим вопросом является заградительный барьер. “Рамочный” закон позволяет региональным законодателям решать данный вопрос по своему усмотрению и не предусматривает никаких ограничений. Однако при установлении величины этого барьера приходится учитывать число распределяемых мандатов.

Психологически проще всего скопировать пятипроцентный барьер из Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы. Но, прежде всего, надо уяснить, зачем этот барьер нужен. Есть несколько причин, по которым разработчики пропорциональной избирательной системы предпочитают вводить заградительный барьер. Первая причина – необходимость отсечь от распределения мандатов партии, получающие процент голосов на уровне “шума”, вторая – необходимость образования в парламенте полноценных фракций.

Опыт показывает, что “шум” – это все же не 3–4% голосов, а меньше. Так, на выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году Российское движение демократических реформ получило 4,1%, а следующее за ним объединение (“Гражданский союз”) – всего 1,9%. На выборах депутатов Государственной Думы в 1995 году 6 избирательных объединений и блоков (в том числе “Женщины России”, “Демократический выбор России”, Аграрная партия России) получили от 3,8% до 4,6%, а следующее за ними объединение – 2,6%. Так что с точки зрения “шума” правильнее было бы установить барьер на уровне 3%.

Для выборов депутатов Государственной Думы, по-видимому, более важной была сочтена вторая причина. Действительно, пятипроцентный барьер гарантирует прохождение в Думу не менее 11 (фактически – не менее 12) кандидатов из списка, в то время как трехпроцентный – только 6–7. Но для большинства региональных парламентов этот фактор не имеет никакого значения. Так, в случае, если распределяется 35 мандатов, как трех-, так и пятипроцентный барьер гарантируют прохождение только одного кандидата из списка. При распределении 40 мандатов пятипроцентный барьер гарантирует прохождение двух кандидатов из списка, однако этого все равно недостаточно для образования фракции. Поэтому в тех регионах, где по пропорциональной системе будут избираться более 30 депутатов, целесообразно устанавливать трехпроцентный барьер.

Необходимость установления заградительного барьера при выборах менее 30 депутатов во многом зависит от избранного метода распределения мандатов. Существует около десятка таких методов.

В европейских странах наиболее популярен метод д’Ондта⁶. Он позволяет обходиться без явного установления заградительного барьера, поскольку автоматически отсекает от участия в распределении мандатов партии, получившие значительно меньший процент, чем единица, деленная на число мандатов. Однако метод д’Ондта допускает значительные отклонения от пропорциональности в пользу партий-фаворитов. Другим недостатком данного метода является его громоздкость при ручном подсчете в случае распределения большого числа мандатов.

Разработчики российской избирательной системы предпочли использовать для распределения мандатов на выборах депутатов Государственной Думы другой метод, в основу которого положены квота Хэра⁷ и правило наибольшего остатка. Следует, однако, иметь в виду, что для Государственной Думы выбор методики не так уж принципиален: при общем числе распределяемых мандатов, равном 225, судьба двух-трех мандатов решающего значения не имеет. Другое дело – региональные выборы, особенно в субъектах РФ, где по пропорциональной системе будет распределяться полтора-два десятка мандатов.

В связи с этим необходимо отметить ряд достоинств метода, используемого на выборах депутатов Государственной Думы. Одно из них – простота. Распределение мандатов между списками требует несколько простых операций, которые легко выполнить и выполнение которых легко проверить.

Есть еще одно важное достоинство, о котором обычно не пишут. Этот метод обеспечивает наибольшее приближение к пропорциональности, если в качестве критерия использовать сумму модулей отклонений процента полученных мандатов от процента полученных голосов избирателей.

В то же время при использовании данного метода не обойтись без явного установления заградительного барьера. Иначе при определенном стечении обстоятельств мандат может получить партия, набравшая ничтожное количество голосов. Например, можно без труда смоделировать ситуацию, когда при 30 мандатах и 7 участвующих в выборах партиях мандат получит список, набравший около 0,5% голосов избирателей.

Еще одна проблема связана с необходимостью учитывать решение Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 года, согласно которому к распределению мандатов должно быть допущено не менее двух списков, получивших в совокупности более 50% голосов избирателей. Это решение закреплено в пункте 16 статьи 35 и подпунктах “в” и “г” пункта 2 статьи 70 “рамочного закона”. Правда, в пункте 16 статьи 35 допущена неточность: величину заградительного барьера невозможно установить с таким расчетом, чтобы обеспечить выполнение данных требований; это может быть обеспечено только процедурой допуска к распределению мандатов. Подобная процедура, позволяющая в определенных случаях снижать величину заградительного барьера, предусмотрена действующим Законом о выборах депутатов Государственной Думы и проектом нового закона.

Однако и тут возможны варианты. Можно установить ограничение на снижение величины заградительного барьера, например, до 3%, как это сделано в Законе о выборах депутатов Государственной Думы для ситуации, когда партии, преодолевшие пятипроцентный барьер, получили в совокупности менее 50% голосов (но не для ситуации, когда пятипроцентный барьер преодолела только одна партия). В этом случае возможно признание выборов несостоявшимися, если и партии, преодолевшие трехпроцентный барьер, получат в совокупности менее половины голосов избирателей. Другой вариант – не устанавливать подобных ограничений, чтобы сделать невозможным срыв выборов по указанной причине⁸. Третий вариант – не допускать возможности снижения барьера, тогда вероятность срыва выборов повышается.

Следует отметить, что ситуация, когда только один список получит более 5% голосов, практически невозможная на федеральных выборах, является более вероятной на выборах в ряде субъектов РФ. Вспомним итоги голосования в Ингушетии на выборах депутатов Государственной Думы по федеральному округу в 1999 году: блок “Отечество – Вся Россия” получил там 89,4%, “Яблоко” – 2,9%, КПРФ – 1,8%, “Медведь” – 1,1%, остальные объединения и блоки – менее 1%. Если бы по этим результатам пришлось распределять 15 или менее мандатов между ОВР и “Яблоком”, то даже правило наибольшего остатка, благоприятствующее аутсайдерам, оказалось бы бессильно: все равно все мандаты должны были бы достаться лидеру.

ОТКРЕПИТЕЛЬНЫЕ УДОСТОВЕРЕНИЯ

Новый “рамочный” закон запретил использовать досрочное голосование не только на федеральных, но и на региональных выборах. В связи с этим, процедура голосования по открепительному удостоверению, вероятно, будет введена во многих регионах, где ее раньше не было.

О том, что процедура досрочного голосования используется для фальсификации результатов выборов, говорилось довольно много. Гораздо меньше известно, что и голосование по открепительным удостоверениям таит в себе аналогичную опасность. Поэтому важно обратить внимание на то, что в “рамочном” законе вопросы, связанные с открепительными удостоверениями, изложены крайне скупо. В частности, запись о том, что открепительные удостоверения являются документами строгой отчетности, не подкреплена конкретными нормами. Недостаточно подробно регламентировано голосование по открепительным удостоверениям и в проекте закона о выборах депутатов Государственной Думы. Некоторые из законодательных пробелов традиционно закрываются инструкциями Центризбиркома.

Вот лишь некоторые вопросы, которые необходимо решить федеральному и/или региональному законодателю:

• установить ответственность за изготовление незаконного тиража открепительных удостоверений и за другие манипуляции, аналогичную ответственности за манипуляции с избирательными бюллетенями;
• ввести в протокол строки, учитывающие выдачу открепительных удостоверений в территориальных или окружных избирательных комиссиях⁹;
• ввести процедуры изъятия, погашения и учета открепительных удостоверений, по которым голосуют избиратели;
• установить, что в списке избирателей против фамилии избирателя, проголосовавшего по открепительному удостоверению, должна делаться соответствующая отметка;
• уточнить процедуру погашения неиспользованных открепительных удостоверений.

РЕГИОНАЛЬНЫЕ ОТДЕЛЕНИЯ ПАРТИЙ

На выборах в органы государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в качестве избирательного объединения могут выступать региональные отделения политических партий (абзац 25 статьи 2 “рамочного” закона). Однако во многих статьях “рамочного” закона говорится о правах и обязанностях политических партий, но не их региональных отделений. И в ряде случаев неясно, распространяются ли данные нормы на региональные отделения партий, если они выступают в качестве самостоятельных избирательных объединений.

Так, пункт 16 статьи 38 предусматривает освобождение кандидатов, выдвинутых партиями, списки которых были допущены к распределению мандатов на выборах депутатов Государственной Думы, от сбора подписей и внесения залога. Распространяется ли данная норма на кандидатов, выдвинутых региональными отделениями указанных партий? По мнению Центризбиркома, распространяется – “исходя из неразрывности статуса политической партии и ее регионального отделения”. Таким объяснением можно бы и удовлетвориться. Но все же лучше было бы, если бы в “рамочном” законе это четко указывалось.

Аналогичная ситуация с обязанностью партии публиковать свою программу в случае выдвижения ею кандидатов (пункт 10 статьи 48). Должно ли региональное отделение партии, выдвинувшее кандидата, публиковать партийную программу? Центризбирком считает, что должно.

Более сложная ситуация с правами партий участвовать в формировании избирательных комиссий. Представим себе ситуацию, которая в скором времени станет вполне реальной во многих регионах. Есть некая политическая партия, чей список был допущен к распределению мандатов на выборах в Государственную Думу. И есть избирательное объединение – региональное отделение этой партии, список которого был допущен к распределению мандатов на выборах в законодательный орган субъекта РФ. В соответствии с нормами статей 22–27 “рамочного” закона и партия, и ее региональное отделение могут претендовать на квоту в избирательных комиссиях – от участковой до комиссии субъекта РФ. В связи с этим остается неясной норма, записанная в пункте 4 статьи 22: “в избирательную комиссию может быть назначено не более одного представителя от каждой политической партии, от каждого избирательного объединения, от каждого избирательного блока”. Является ли представитель избирательного объединения – регионального отделения политической партии одновременно представителем этой партии? По мнению Центризбиркома, партия и ее региональное отделение не могут одновременно представлять кандидатуры в избирательную комиссию, поскольку региональное отделение является структурным подразделением партии. Однако, это не очевидно.

ВЫБОРЫ В МАЛЫХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ

“Рамочный” закон позволяет региональным законодателям делать некоторые послабления для малых муниципальных образований. Так, кандидаты могут освобождаться от обязанности представлять декларации о доходах и имуществе (пункт 4 статьи 33) и от обязанности создавать избирательный фонд (пункт 1 статьи 58), зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной службе, могут не уходить в отпуск (пункт 2 статьи 40). Первая норма относится к выборам представительных органов муниципальных образований со средней нормой представительства не более 5 тыс. избирателей. Вторая норма – к выборам в округе, насчитывающем не более 5 тыс. избирателей. Третья норма – также для округа, насчитывающего не более 5 тыс. избирателей, но только для выборов представительного органа.

Такие послабления в большинстве случаев оправданны. Однако региональным законодателям следует уточнить эти нормы (касающиеся в первую очередь численности избирателей) применительно к местным условиям. Стоит также отметить, что целесообразность введения данных послаблений зависит не только от численности избирателей в округе. Так, освобождение кандидатов от представления деклараций разумно в сельском или поселковом округе, где все друг друга знают, но не в городском районе, большинство жителей которого работают далеко от дома.

Есть в “рамочном” законе и очень “туманная” норма, касающаяся малых (и не очень малых) муниципальных образований. Имеется в виду пункт 17 статьи 38. Аналогичная норма была и в старом законе – там она распространялась на муниципальные образования, в которых число избирателей не превышало 10 тысяч. В нынешнем законе она затрагивает гораздо большее число муниципальных образований – со средней нормой представительства менее 10 тысяч. Но главный вопрос не в этом.

Вспомним, что говорилось два года назад в докладе Центризбиркома “О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах”: “В ряде случаев, когда прогнозируется невысокая конкурентность на выборах (например, в органы местного самоуправления), возможно исключить обязательность сбора подписей для регистрации независимо от числа жителей”¹⁰.

Процитированное выше положение доклада подразумевает, что нужно облегчить выдвижение кандидатам, баллотирующимся в органы местного самоуправления. В нем предлагается, по сути, регистрировать всех выдвинутых кандидатов, не требуя никаких дополнительных форм поддержки выдвижения. А вот что тем не менее записано в Законе: “…сбор подписей в поддержку кандидатов может не проводиться, если законом субъекта Российской Федерации предусмотрен иной порядок выдвижения кандидатов”.

Что значит “иной порядок выдвижения кандидатов”? И по сравнению с чем “иной”? Непонятно, можно ли под “иным порядком выдвижения” понимать то, о чем говорилось выше, то есть регистрацию всех выдвинутых кандидатов? Короче говоря, можно ли данную норму использовать для облегчения выдвижения кандидатов?

Зато ясно, что эту норму легко можно использовать для усложнения выдвижения. Первое, что приходит в голову, когда читаешь выражение “иной порядок выдвижения”, – это те самые собрания, от которых наши законодатели постарались уйти в 1993 году и которые были запрещены в законе 1997 года (за исключением случаев выдвижения кандидатов в Президенты РФ). Теперь же закон фактически позволяет к ним вернуться.

Из формулировки закона неясно, может ли “иной порядок выдвижения” действовать параллельно с основным (то есть со сбором подписей)¹¹ или допустима его полная замена. В последнем случае есть серьезная опасность, что порядок выдвижения кандидатов будет усложнен настолько, что выборы в органы местного самоуправления станут безальтернативными (стоит напомнить, что пункт 32 статьи 38 позволяет региональным законодателям разрешать безальтернативные выборы в органы местного самоуправления). Ведь если для сбора подписей установлено жесткое ограничение – необходимое их число не может превышать 2% от числа избирателей в округе, деленного на число мандатов, то для “иного порядка выдвижения” никаких ограничений нет.

МНОГОМАНДАТНЫЕ ОКРУГА

Многомандатные округа привлекали региональных законодателей по ряду причин. Одна из них – возможность обойтись вообще без нарезки избирательных округов, сделав всю территорию муниципального образования единым многомандатным округом. Другая причина – возможность обойтись без дополнительных выборов, замещая освободившиеся мандаты так называемыми “резервными” кандидатами.

Первая возможность была практически сведена на нет еще в 1997 году, когда в “рамочном” законе число мандатов в многомандатном округе было ограничено пятью (в нынешнем законе сделано исключение только для округов, образованных в границах избирательного участка). Вторая возможность запрещена новым “рамочным” законом.

Еще одно обстоятельство, способствующее снижению привлекательности многомандатных округов, связано с решением Конституционного Суда РФ от 23 марта 2000 г., которое установило, что в случае образования многомандатных округов с разным числом мандатов избиратели во всех округах должны иметь одинаковое число голосов. Соответствующая норма, к сожалению, плохо сформулированная, внесена теперь и в “рамочный” закон.

Ранее “рамочный” закон не давал региональным законодателям никаких указаний относительно того, сколько голосов может иметь избиратель на выборах по многомандатному округу. Но в региональных законах традиционно указывалось, что число голосов равно числу мандатов. Теперь закон вынуждает при образовании округов с разным числом мандатов устанавливать, что избиратель в некоторых округах будет иметь меньше либо больше голосов, чем число мандатов.

Возможность голосовать за большее число кандидатов, чем имеется мандатов, не соответствует мировой практике (такая возможность предусматривалась Законом РСФСР “О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР”, принятым в 1989 году). Напротив, система, предусматривающая, что избиратель имеет меньшее число голосов, чем число мандатов в округе, известна как система “ограниченного” голосования (крайний ее случай – “система единственного непередаваемого голоса”) и применялась в ряде стран. Эта система считается “полупропорциональной”, поскольку она в большей степени, чем система с числом голосов, равным числу мандатов, обеспечивает права меньшинства. Однако для нашей страны такая система непривычна, поэтому ее введение может вызвать определенные трудности. В то же время опыт показывает, что значительная часть избирателей использует меньшее число голосов, чем им предоставляет закон.

Не способствует привлекательности многомандатных округов и сохранение в “рамочном” законе нормы, требующей, чтобы кандидаты получили больше голосов избирателей, чем проголосовало “против всех”. Для одномандатных округов эта норма, сама по себе спорная, еще имеет определенные резоны. В случае же многомандатных округов она в первую очередь ущемляет права меньшинства, а также существенно снижает результативность выборов. Так, в Москве, на выборах советников районных собраний в декабре 1999 года из-за данной нормы остались незамещенными 18% мандатов.

В новом законе указанная норма скорректирована для случаев, когда избиратель имеет меньше голосов, чем число мандатов. В результате получилась сложная и неочевидная процедура.

Изложенные обстоятельства приводят к тому, что у региональных законодателей возникает желание отказаться от выборов по многомандатным округам, в том числе и на муниципальных выборах. Однако есть и факторы, свидетельствующие в пользу многомандатных округов. В частности, в условиях жесткого ограничения отклонения числа избирателей в округе от средней нормы представительства, предусмотренного “рамочным” законом, многомандатные округа позволяют делать схему округов более разумной и географически обусловленной. А при проведении выборов только по одномандатным округам во многих случаях для соблюдения указанного ограничения приходится “резать” дома (в городской местности) или деревни (в сельской местности).

А главное – выбор варианта (многомандатные или одномандатные округа) на местных выборах должен оставаться, на наш взгляд, за муниципальным образованием. И региональный законодатель не вправе запрещать им проводить выборы по многомандатным округам. Такое же мнение выражено и в процитированном выше письме Центризбиркома.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Часто говорят, что “рамочный” закон слишком подробен и лишает региональных законодателей возможности проявить свое творчество с учетом местных условий. Во многом это так. Вместе с тем стоит отметить, что если одни процедуры в данном законе прописаны очень подробно (возможно, излишне подробно), то в ряде вопросов “рамочный” закон слишком лаконичен и не обеспечивает гарантии избирательных прав.

Большую часть регионального закона о выборах, как в предыдущем законотворческом цикле, так и на нынешнем этапе, составляет текст, переписанный из “рамочного” закона. Тем не менее остается еще немало вопросов, которые региональному законодателю приходится решать самостоятельно. Поэтому было бы целесообразно начать обмен опытом по решению этих вопросов.

Однако есть ряд проблем, которые региональные законодатели решить не в состоянии. И актуальной остается необходимость внесения изменений в “рамочный” закон. Как это ни покажется странным – вносить изменения в только что принятый закон. Нам уже приходилось писать, что закон был принят “с недоделками”¹². Ряд недостатков “рамочного” закона выявился также при знакомстве с законопроектом о выборах депутатов Государственной Думы. Поэтому лучше как можно быстрее исправить этот ключевой для всей системы российского избирательного законодательства закон, чем ждать, когда его недостатки проявятся в десятках избирательных кампаний.

В Госдуму уже представлен законопроект о внесении изменений и дополнений в “рамочный” закон. Дело за депутатами.

 

1 В июне 2002 года президент Фонда ИНДЕМ Г.Сатаров направил в Центризбирком ряд вопросов, связанных с новым Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. В конце августа были получены ответы на эти вопросы за подписью секретаря Центризбиркома Ольги Застрожной. И вопросы, и ответы размещены на сайте Фонда “ИНДЕМ” по адресу http://www.indem.ru/idd2000/polemika/ObPrZaGa.htm.

2 См.: Буханова Т.Н. Выдвижение и регистрация кандидатов на региональных выборах в 2000 году // Журнал о выборах. 2001. № 2. С. 18–23.

3 Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть (1–2 тт.) / Под ред. Б.А.Страшуна. М., 1996.

4 Лейкман Э., Ламберт Дж. Д. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. М., 1958.

5 См.: Каюнов О.Н. Незримая логика избирательных законов. М., 1997.

6 См., например: Танин-Львов А.А. Выборы во всем мире. Электоральная свобода и общественный прогресс: Энциклопедический справочник. М., 2001.

7 В Законе о выборах депутатов Государственной Думы квота Хэра названа “первым избирательным частным”.

8 Тем не менее ситуация, когда партии, допущенные к распределению мандатов, получат в совокупности менее 50% голосов избирателей, возможна даже без явного установления заградительного барьера.

9 Эти строки уже несколько раз вводились в протокол инструкциями Центризбиркома.

10 См.: Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2000. № 21 (111). С. 47–90.

11 Из закона также неясно, относится ли сбор подписей к порядку выдвижения кандидата.

12 См.: Любарев А. На перекрестке мнений // Выборы. Законодательство и технологии. 2002. № 5. С. 8–13; Кривцов В., Любарев А. Перед вторым чтением // Выборы. Законодательство и технологии. 2002. № 6–7. С. 30–33.