Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е.

ПРОПОРЦИОНАЛЬНАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА 
В РОССИИ

ИСТОРИЯ, СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ, ПЕРСПЕКТИВЫ

Как отмечалось в предыдущем разделе, пропорциональная избирательная система впервые в России была использована на выборах в Учредительное собрание в 1917 г. Поэтому неудивительно, что в процессе восстановления свободных и альтернативных выборов все большую популярность приобретала идея перехода от мажоритарной избирательной системы к пропорциональной.

После того как пропорциональная и смешанная системы были использованы во многих странах Восточной Европы, а также в Грузии и Литве, более активно стала обсуждаться и возможность введения пропорциональной системы в России и других республиках тогда еще не распавшегося СССР¹.

В 1991 г. в Институте советского государственного строительства и законодательства (ныне Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации) были подготовлены два модельных закона, которые могли быть использованы в любой республике СССР. Первая модель (авторы В.Б. Пастухов и А.Е. Постников) в значительной степени использовала опыт выборов во Всероссийское учредительное собрание и предлагала проведение выборов по пропорциональной системе по многомандатным округам, образуемым с учетом административно–территориального деления республики². Вторая модель (авторы В.И. Лафитский, В.К. Сладков и М.Ю. Тихомиров) предусматривала компромиссный вариант – “смешанную несвязанную” систему: одна половина депутатов нижней палаты парламента республики избирается в одномандатных округах по мажоритарной системе абсолютного большинства, другая половина – по единому республиканскому избирательному округу по пропорциональной системе³.

Другой вариант смешанной системы был предложен в проектах законов Российской Федерации “Об основах избирательного процесса” и “О выборах в Верховный Совет Российской Федерации”, подготовленных в 1992 г. рабочей группой во главе с народным депутатом Российской Федерации В.А. Балалой (см. Приложение 1). Согласно этим проектам выборы должны были проводиться в 450 одномандатных округах, в которых выдвигались кандидаты. Кроме того, партии и общественно-политические объединения, чьи кандидаты были зарегистрированы не менее чем в 45 округах, имели право зарегистрировать общефедеральный список кандидатов. По результатам голосования в одномандатных округах избранным должен был считаться кандидат, получивший больше голосов по отношению к другим кандидатам, но не менее 20% от числа избирателей, внесенных в списки. Мандаты, оставшиеся незамещенными, должны были распределяться в масштабе единого общефедерального округа пропорционально сумме голосов, поданных в одномандатных округах за кандидатов, включенных в общефедеральные партийные списки, которые преодолели 2%-ный барьер.

Такую систему можно назвать “остаточно-пропорциональной”. В чистом виде такая система в мировой практике не встречалась, хотя она имеет определенное сходство с системой, применявшейся до 1993 г. на выборах в итальянский сенат⁴ и с 1990 г. на выборах в Государственное собрание Венгрии⁵.

В проекте закона Российской Федерации “О выборах в Верховный Совет Российской Федерации”, подготовленном в 1993 г. инициативной группой под руководством народного депутата Российской Федерации В.Л. Шейниса⁶, была предложена “смешанная несвязанная” система. От системы, предусмотренной проектом Лафитского–Сладкова–Тихомирова, она отличалась в основном двумя параметрами. Во-первых, в одномандатных округах предлагалось использовать мажоритарную систему не абсолютного, а относительного большинства. Во-вторых, в первоначальном проекте Шейниса предлагался 3%-ный барьер, в то время как в проекте Лафитского–Сладкова–Тихомирова заградительный барьер не предусматривался. В дальнейшем (в варианте проекта Шейниса от 5 августа 1993 г.⁷) величина барьера была повышена до 5%.

Положение “О выборах депутатов Государственной Думы”, утвержденное 21 сентября 1993 г. Указом Президента Российской Федерации № 1400⁸, в основном соответствовало августовскому проекту Шейниса. Наиболее существенным отличием было соотношение числа депутатов, избираемых по мажоритарной и пропорциональной системам: если проект Шейниса предполагал равное их количество (по 225), то Положение предусматривало избрание 270 депутатов на основе мажоритарной системы и 130 депутатов – на основе пропорциональной системы. Однако В.Л. Шейнису удалось добиться восстановления формулы 225:225 и ряда других норм своего проекта в уточненной редакции Положения, которая была утверждена 1 октября Указом Президента Российской Федерации № 1557⁹.

В последовавших затем законах о выборах депутатов Государственной Думы 1995, 1999 и 2002 годов это соотношение оставалось неизменным, хотя каждый раз при подготовке нового закона предпринимались попытки его изменить в сторону большей доли депутатов–одномандатников. Особенно сильными такие попытки были в 1994–1995 гг. при подготовке первого закона. Некоторые правоведы предлагали сократить долю депутатов, избираемых по пропорциональной системе, до одной четверти¹⁰. В подготовленном рабочей группой Центризбиркома и внесенном Президентом Российской Федерации проекте предусматривалось соотношение 150:300 в пользу мажоритарной системы. Депутаты Государственной Думы немедленно (при принятии проекта в первом чтении) восстановили прежнее соотношение. Президент и Совет Федерации до последнего момента продолжали настаивать на изменении формулы, но непреклонная позиция большинства Государственной Думы вынудила их отступить¹¹. Однако предложения по изменению данной формулы высказывались также при подготовке второй¹² и третьей¹³ версий закона.

В период подготовки первого (в 1994–1995 гг.) и второго (в 1997–1998 гг.) законов критике подвергалась и сама пропорциональная составляющая смешанной избирательной системы, звучали предложения о переходе к полностью мажоритарной системе¹⁴. Однако во всех созывах большинство фракций, представленных в Государственной Думе, отстаивали и отстояли смешанную систему с равным соотношением числа депутатов, избираемых по одномандатным округам и партийным спискам.

В 1994 г. группой сотрудников Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации под руководством В.И. Васильева и А.Е. Постникова был разработан альтернативный проект закона о выборах депутатов Государственной Думы, в основу которого была положена “остаточно-пропорциональная” система¹⁵. Наиболее принципиальное отличие данного проекта от проекта группы В.А. Балалы 1992 г. заключалось в следующем. В поддержку общефедеральных списков кандидатов необходимо было отдельно собирать подписи. При этом, если избирательное объединение, зарегистрировавшее общефедеральный список, не имело в одномандатном округе своего кандидата, в бюллетень по данному округу должно было вноситься название избирательного объединения. В случае если за данное объединение в округе подано наибольшее количество голосов, оно должно получить дополнительный мандат для кандидата из своего общефедерального списка. Для распределения мандатов по общефедеральному округу должны были суммироваться голоса, поданные как непосредственно за избирательное объединение, так и за ее кандидатов, выдвинутых в одномандатных округах¹⁶.

Кроме того, в отличие от проекта группы В.А. Балалы в этом проекте предлагалось считать избранными в одномандатных округах тех кандидатов, которые получили не менее 30% голосов от числа принявших участие голосовании (и больше чем подано за других кандидатов и за избирательные объединения). Порог в 30% был взят исходя из результатов выборов 1993 г.: тогда этот порог преодолели примерно половина кандидатов, избранных в одномандатных округах. Заградительный барьер предлагался 5% для избирательных объединений и 7% для избирательных блоков.

Данный проект не получил серьезной поддержки. В Центризбиркоме предложенную электоральную формулу сочли слишком сложной¹⁷. Критике подвергалось также то, что в результате действия данной формулы будет нарушено равенство прав избирателей: избиратели в одних округах будут иметь “своего” депутата, в других – нет¹⁸.

Последняя серьезная попытка отказаться от пропорциональной системы была предпринята в 1997 г. После принятия Государственной Думой в ноябре 1997 г. в первом чтении проекта нового закона о выборах депутатов Государственной Думы Президент России Б.Н. Ельцин направил в Думу свои поправки к законопроекту, в которых предлагалось полностью отменить выборы по пропорциональной системе и всех 450 депутатов Государственной Думы избирать по мажоритарной системе абсолютного большинства. Этот проект получил поддержку только депутатов, представляющих региональные политические элиты. Все фракции и большинство групп высказались против.

Таким образом, в России закрепилась “смешанная несвязанная” система. При этом, как отмечалось критиками¹⁹, из всех возможных модификаций системы пропорционального представительства была выбрана технически наиболее простая – система связанных общефедеральных списков. Никаких серьезных попыток усложнения данной системы путем введения открытых списков и выборов по нескольким многомандатным округам не предпринималось.

Во время избирательной кампании 1995 г. Верховный Суд Российской Федерации и группа депутатов Государственной Думы подали запросы в Конституционный Суд о конституционности Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”. Речь шла в основном о конституционности выборов по пропорциональной системе и пятипроцентного барьера. Конституционный Суд тогда отказался принять эти запросы к рассмотрению, так как это могло оказать влияние на ход избирательной кампании. Позже аналогичный запрос подала Саратовская областная Дума. 17 ноября 1998 г. Конституционный Суд принял решение о соответствии Конституции Российской Федерации большинства норм закона²⁰. Было отмечено лишь три “дефекта”, два из которых касались пятипроцентного барьера (подробнее, см. 4.4.2).