Материалы международной конференции

В системе организации избирательных процедур, включающей в себя комплекс кадровых и логистических вопросов, обеспечивающих процесс волеизъявления граждан на выборах власти, основным звеном является регистрация избирателей и составление списков для голосования. Как сказано в мировом (глобальном) отчете International IDEA, подготовленном в 2002 г., регистрация избирателей – ключевой момент политического участия в демократическом контексте. В том же документе отмечено, что не предоставление избирательного права в современном мире имеет тенденцию скорее быть делом практики правительств, нежели законодательным феноменом.

Анализ современного мирового опыта в данной сфере показывает, что имеют место оба способа ущемления избирательных прав граждан, а не дискриминирующая регистрация редко в каких странах встречается. Как всякая социальная система, система регистрации подвержена очень гибкой реакции на условия ее функционирования. Таким образом, в организационной и скрытой от общественности области отношений довольно часто происходит подмена функции системы и осуществляется эффективное управление избирательными правами граждан под воздействием “правящего миром интереса”. Неугодная заказчикам (организаторам) электорального события часть граждан адресно “отсеивается” процедурой регистрации, другая же, нужная часть может тем самым получать электоральные преференции.

В нашей стране система регистрации избирателей является государственной, все этапы ее регулярных действий осуществляются под централизованным контролем со стороны принимающей “готовый продукт” организации – Центральной избирательной комиссии страны, а также региональных и местных комиссий.

Автоматически регистрируя гражданина в учетных документах как избирателя по месту его жительства, государство оказывает эксклюзивную услугу обществу. Однако при выполнении данной операции возникает множество нестыковочных коллизий, в результате которых непозволительно большая часть граждан России не может реализовать свое конституционное право политического выбора. Более того, как показал опыт российского федерального цикла 2003–2004 гг., на качество списков и величину итоговой активности негативно повлияло наличие в них избирателей–призраков и двойной учет мигрирующей части электората. Рассмотрим ситуацию на примерах последних 5 лет.

Определенной точкой отсчета стало интервью Председателя ЦИК РФ А.А. Вешнякова от 26 декабря 2003 г., в котором говорится о нарушениях при составлении списков избирателей. В нем отмечено, что в ряде регионов (Чечня, Ингушетия, Калужская и Московская области) значительного числа граждан, пришедших голосовать, не оказалось в списках.

Мы проанализировали расхождения числа избирателей по субъектам Федерации, сравнив данные, содержащиеся в схеме одномандатных округов по выборам депутатов Государственной Думы четвертого созыва (Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 93-ФЗ), и итоги голосования на тех же выборах по одномандатным округам (официально опубликованные ЦИК РФ). В целом по стране расхождения не выходят за рамки статистической погрешности: минус 0,1% от заложенных в схеме цифр¹. Вместе с тем по регионам выявлены существенные отличия итоговых цифр от базовых.

Наиболее существенные расхождения в положительную сторону (т.е. увеличение числа избирателей по сравнению со схемой) зафиксированы в Республике Ингушетия (10,6%), Эвенкийском (9,0%) и Ненецком (8,6%) автономных округах, Чеченской Республике (8,0%). Высокие расхождения (от 2,6 до 4,4%) имеют место также в республиках Алтай, Дагестан, Калмыкия, Карачаево-Черкесская, Саха (Якутия), Камчатской, Сахалинской и Тюменской областях, Корякском, Таймырском, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах.

Наиболее существенные расхождения в отрицательную сторону (т.е. уменьшение числа избирателей по сравнению со схемой) отмечены в Санкт-Петербурге (–6,9%), Тульской области (–6,5%), Ленинградской области (-5,2%), Москве (–4,8%), Калужской области (–3,8%), Республике Северная Осетия (-3,5%), Читинской (–3,4%) и Орловской (–3,3%) областях. К первым пяти регионам были приписаны зарубежные избирательные участки, поэтому частично такое значительное сокращение связано именно с неточностями в подсчетах зарубежных избирателей (хотя в Санкт-Петербурге разница между числом избирателей по схеме и по итогам голосования превысила число зарубежных избирателей, указанных в схеме). В трех последних не было зарубежных избирателей, поэтому ответственность за расхождения полностью лежит на региональной и местной власти. Что там произошло: ликвидация имевшихся приписок или санитарная чистка списков на предмет увеличения декабрьской явки?

История с “неестественной” динамикой общего числа избирателей получила развитие на заседании ЦИК РФ 10 февраля 2004 г.: по сравнению с данными протоколов парламентских выборов общая численность избирателей (по данным, полученным из субъектов Федерации на 1 января 2004 г.) увеличилась на 400 тыс. человек, достигнув 109,3 млн. Перед выборами 14 марта 2004 г. число избирателей заметно сократилось – до 108,06 млн человек. ЦИК РФ скорую убыль миллиона россиян объяснил кропотливой работой по уточнению списков избирателей. Дальше – меньше. Ко дню голосования на выборах Президента в списках значилось только 106,9 млн человек. По окончании же голосования в списках снова (как и после парламентских выборов) было 108 млн избирателей. Таким образом, “погрешность” российских национальных усилий по уточнению списков составила почти 2 млн человек.

Та же картина наблюдалась и в предыдущем избирательном цикле. По итогам думских выборов 1999 г., в списках значилось 108,07 млн человек, к началу президентских выборов 2000 г. их укоротили до 106,3 млн, а при подведении итогов этого голосования электоральный корпус увеличился до 109,3 млн человек.

Следует особо подчеркнуть, что эта ситуация объективно и последовательно создавалась годами государственного и общественного безразличия к происходящему в системе учета населения страны после распада СССР.

Отметим, что фактически потребителем товара “списки для голосования” являются сами граждане, для реализации активного избирательного права которых и создана такая система. А все недостатки ее функционирования действенно отражаются не только в избирательных протоколах, но и в последующем желании граждан участвовать в процедуре выборов.

Таким образом, организационное начало избирательной процедуры, оставшееся в нашей стране неизменным с советских времен и отражающееся на качестве списков российских избирателей, приобретает политический акцент и реально касается каждого. Государственный автоматический режим абсолютной включенности без встречной личной инициативы граждан не способствует их потребности формировать высоколегитимные органы власти всех уровней.

Отправная точка рассуждений – величина расчетного числа избирателей по переписи населения 2002 г. и доступной (открытой) статистики Министерства юстиции исходит из числа совершеннолетних жителей страны – 113,8 млн человек. Проанализируем компоненты расчета.

В разделе “Гражданство” переписного веб-сайта Росстата содержатся сведения: “Впервые при переписи населения получены сведения о гражданстве населения России. Численность граждан Российской Федерации составила 142,4 млн человек (98% всех жителей страны), 1,0 млн человек имеют гражданство других государств и 0,4 млн человек – лица без гражданства. Из общей численности граждан Российской Федерации 44 тыс. человек имеют двойное гражданство. Примерно 1,3 млн человек не указали свое гражданство”.

О гражданах, в переписных листах которых отсутствует метка в графе “гражданство”, нельзя категорически утверждать, что все они его не имеют: по разным причинам “не указавшие” есть во всех вопросах переписной анкеты (при невозможности встречи с переписчиком минимум сведений заносится в переписную анкету со слов родственников, соседей или из учетных документов).

143 тыс. человек, живущих в стране, не имеют постоянного места жительства – “бомжи”. Можно резонно предположить, что независимо от наличия у них гражданства эти люди вряд ли учтены в избирательных списках.

Укажем также число российских граждан, постоянно (более года) живущих за рубежом и учтенных переписью: таковых оказалось 107,3 тыс. человек. Следует отметить, что в избирательные списки “за границей” вносится значительно большее число людей: эти избиратели не подразделяются на временно и постоянно проживающих.

Наконец, по сообщению НСН от 22 октября 2003 г., число людей, содержащихся в российских пенитенциарных учреждениях, снизилось с 1 млн. до 850 тыс. человек, и за 2004 г. Минюст планировал сократить это число еще на 150 тыс. По данным, опубликованным “АиФ”, в октябре 2005 г. в СИЗО, тюрьмах и колониях находилось более 700 тыс. человек.

Подводя баланс рассуждений, зафиксируем максимальную расчетную цифру в 111 млн. избирателей с учетом большей части (трех четвертей) тех, в чьих переписных листах по какой-то причине отсутствует метка в графе “гражданство”, но они являются гражданами РФ. Минимальное расчетное число избирателей, без учета не указавших “гражданство”, составит 110 млн. человек.

Переходим к списочному числу избирателей. За период проведения российских выборов (выбираем события, где “заграница” выделена отдельной, 90-й строкой) самое большое их число зафиксировано в марте 2000 г.: 108 млн. 566 тыс. человек без “заграницы”; минимальное – 105 млн. 636 тыс. человек – в июне 1991 г.

Таким образом, оценочный числовой диапазон между расчетом и фактом (минимум расчет минус максимум факт и максимум расчет минус минимум факт) составляет от 1,5 до 5,5 млн. неучтенных избирателей. Без учета крайних цифр среднее число неучтенных избирателей находится в интервале 2–5 млн. человек. Такое количество, включено оно в общую численность или нет, вне всякого сомнения, оказывает соответствующее влияние на исход события (явку) и конечный результат голосования.

В проводимом сравнении расчета и факта необходимо обязательно учесть степень чистоты списков. Речь идет не только о “мертвых душах”, но и реально существующем в списках двойном учете какой-то части душ вполне живых. Здесь имеется в виду мигрирующая мобилизационная категория избирателей: военные; студенты; моряки всех флотов; граждане, находящиеся в больницах, санаториях, других лечебно-профилактических учреждениях; вынужденные переселенцы; лица, содержащиеся в СИЗО, и др. Нынешнее состояние учета данной категории избирателей неправомерно удлиняет существующие списки на некоторую неизвестную величину, увеличивая тем самым вычисленную только что разницу.

Оценим размер этой неизвестной величины по данным, опубликованным ЦИК РФ после выборов 1995–1996 гг.:

• списочная численность избирателей на выборах 17 декабря 1995 г. (“по умолчанию” – итог по партийному списку) – 107 496 856 чел.;
• текущая численность электорального корпуса по состоянию на 1 января 1996 г. – 106 304 436 чел.

Двухнедельное уменьшение общего списка избирателей составило 1,2 млн человек, в том числе по регионам приписки зарубежных избирателей 1995 г. (Москве, Московской и Ленинградской областям) – 525,5 тыс. человек. Напомним, что расчетная численность зарубежных избирателей, приписанных к этим регионам, была на 145 тыс. человек меньше (380,5 тыс. человек): большее сокращение текущего списка постоянных жителей логично отнести на счет электорально активной части внутренних российских мигрантов. Тем более что по другим регионам никакой “внешней” приписки не было, а уменьшение списка по оставшейся основной части субъектов составило, тем не менее, еще 660 тыс. человек². При этом подразумеваем, что эти самые внутренние мигранты, пришедшие на выборы в декабре 1995 г., по правилам должны быть где-то (по месту постоянного жительства) прописаны и, стало быть, могли быть учтены в списках дважды. Кроме того, наши допуски справедливы при еще одном условии: “зарубежники” не значатся второй раз во внутренних российских списках. Но поскольку к постоянно проживающим за рубежом относятся только 107 тыс. человек, то все сверх этой цифры вполне могут быть учтены в списках у себя дома – и это еще один запутывающий фактор.

Таким образом, дополнительные “ножницы” численности избирателей 1995 г. только между событийным списком и текущими данными с учетом части внутренних мигрантов, посетившей избирательные участки, могли составить 1,6 млн человек. В случае полного неучета последних из-за отсутствия регистрации – половину этой численности. Еще раз напомним, что в данном примере в скрытую величину, удлиняющую разницу между расчетом (по переписи) и практикой (по событийным спискам), вошла только электорально активная часть мобилизационной категории избирателей.

Поэтому считаем, что полученная величина расхождения между сводными данными о численности населения, ведущимися профильными ведомствами страны, политическим и неполитическим, бесспорно выходит за рамки статистической погрешности и свидетельствует о межведомственной системной несогласованности, в подобных расчетах совершенно недопустимой.

В целях ликвидации расчетных “ножниц” численности населения страны и встречному сближению позиций Росстата и ЦИК РФ до размера статистической погрешности логичным вариантом представляется регулярное интенсивное сотрудничество в сфере учета населения профильных государственных ведомств (Росстата, ЦИК РФ, МВД и др.), гражданского общества (политических и неполитических организаций) и самих граждан.

Здесь нельзя не отметить появление знакового для предмета данного анализа российского документа – Концепции создания системы персонального учета населения Российской Федерации (далее – Концепция). Концепция по формальным признакам – документ не политический: она ограничена сферой исполнительной власти и подготовлена в ее недрах³ с участием ЦИК РФ. Тем не менее системный документ такого уровня, характера и сферы отношения (применения) является политическим по своей органике. В данной связи – несколько замечаний.

Первое. В Концепции не упоминается какое-либо взаимодействие (сотрудничество) государственных ведомств со структурами гражданского общества.

Второе. Граждане (население) как равноправный партнер действия, “защита конституционных прав и свобод” которых стоит на первом месте среди целей создания системы персонального учета населения (СПУН)⁴, упомянуты в документе лишь единожды, в разделе нормативно-правового обеспечения, обезличенным “взаимодействием государственных органов и населения в части сбора и передачи персональных данных”.

Третье. Государственный регистр населения (ГРН) планируется составить в полном объеме к 2008 г. – году следующих президентских выборов. Срок же, на который рассчитана вся программа (7 лет) при всей масштабности и сложности задач – растянут до крайности.

Учитывая все это, приходится констатировать, что, при несомненной общественной значимости и позитивности цели создания СПУН, Концепция замкнута на саму себя: заложенный в ней на перспективу социально-продуктивный заряд в российских условиях реально можно оценить только как межведомственную бюрократическую декларацию о благих намерениях.

Представляется, что планируемый регистр⁵ граждан Российской Федерации, на основе которого можно будет составлять полные и точные списки избирателей, будучи высокотехнологичным информационным продуктом, в российских условиях будет не в полной мере застрахован от информационного “брака”, уже имеющегося во вручную ведущихся ведомственных базах данных о населении. Под “браком” понимается расстояние между реальностью и ее виртуальным отражением, с учетом всех социальных групп населения. Названное расстояние, конечно же, по сравнению с существующей разницей, уменьшится. Но без дополнительных усилий по принципу “от двери к двери” (особенно по проблемным участкам жилого сектора), а также без активности со стороны самих граждан вряд ли это уменьшение будет значительным. Как отмечено в предварительном заключении Миссии ОБСЕ по наблюдению за президентскими выборами в США 2004 г., принцип всеобщности голосования защищается наилучшим образом тогда, когда и организаторы выборов, и сами избиратели берут на себя ответственность за составление и поддержание точных списков избирателей.

Однако приоритетной целью в этой работе должны быть не только качественные данные учета населения и избирателей. Приоритетом должно стать повышение доли избирателей, принимающих участие в выборах, поскольку увеличение степени участия всех групп российского населения в осуществлении власти – одна из основных и (судя по активности на выборах) фактически не решаемых властью проблем воспроизводства уникальной исторической российской государственности на новой, демократической основе.

Таким образом, выстраивается упрощенная схема действий:

• текущего календарного мониторинга за количественной динамикой “общего числа избирателей”, особенно не участвующей в выборах части электората;
• событийного контроля динамики общего числа избирателей в день голосования и “воздействие” учетных процедур на активную часть электорального корпуса.

Эта схема качественно базируется на основных принципах подготовки и проведения переписей населения⁶, материально и количественно – на единой централизованной базе данных ГАС “Выборы”, и представляется в виде комплекса предложений:

• по совершенствованию системы учета населения и
• по составлению списков (регистра) избирателей, проведению процедуры голосования и подсчета итогов.

Целеполагание разбивает задачу целедостижения на две пересекающиеся части:

А. Совершенствование системы учета избирателей как части населения независимо от факта проведения выборов:

• проведение комплексных проверок качества учета населения с участием представителей избирательных комиссий, военкоматов, органов ЗАГС, местного самоуправления, общественных организаций, политических партий и, обязательно, – органов государственной статистики по стандартному “переписному” регламенту таких работ с уклоном на совершеннолетнюю часть населения и регулярным опубликованием результатов в СМИ;
• регулярный межведомственный контроль над обеспечением отлаженной работы информационной технологической цепочки системы учета населения, как, например: “ЗАГС – домоуправление – списки избирателей” и др.;
• отладка сопряжения между “цензом оседлости” как государственно-правовой категорией и “местом жительства” как гражданско-правовой на предмет исключения взаимозависимости между правом гражданина на жилплощадь (регистрацией) и внесением его (по тому же адресу) в список избирателей (хотя бы для мигрирующей части избирателей);
• перевод на личную уведомительную систему регистрации части граждан, которая заполняет налоговые декларации (допустим, по канадской методике). При этом чей-либо даже хороший опыт необязательно копировать в точности, можно организовать заполнение документов и по иным правилам, сохранив суть: каждый гражданин обязательно должен “подержать в руках” свое активное избирательное право еще до посещения кабины для голосования, на стадии регистрации. Думается, в российских условиях начальный этап добровольности символизировал бы скорее помощь экономически грамотной части граждан избирательным комиссиям в актуализации списков избирателей.

Б. Ужесточение требований по составлению списков избирателей при подготовке к очередному электоральному событию, усиление организационного и методологического аппаратов электоральных мероприятий с одновременным увеличением сроков (до нескольких дней) для реализации предусмотренных мер.

Для избирателей (частично уже реализуется):

• предоставление возможности голосовать независимо от места прописки и места нахождения в день выборов (по принципу практикующихся за рубежом “условных/временных/тендерных” бюллетеней в сочетании с централизованностью, унифицированностью и быстродействием российской ГАС “Выборы”);
• отмена открепительной системы голосования;
• разрешение досрочного голосования только в труднодоступных населенных пунктах и местностях, перечни которых, равно как и число избирателей в них, должны быть оговорены заранее, широко известны и закреплены законодательно;
• предоставление реальной возможности ознакомиться с избирательным списком после выборов всем желающим в той его части, которая касается места жительства изъявившего такое желание избирателя, предположительно в период, когда идет уточнение предварительных и подготовка подведения и опубликования официальных итогов выборов;
• широкое оповещение обо всех этих мероприятиях в средствах массовой информации.

Ввести в обязательный регламент работы избирательных комиссий и органов местного самоуправления:

• совместное составление и уточнение избирательных списков профильными ведомствами и представителями общественности (партий, общественных организаций, представителей кандидатов, наблюдателей и др.), особенно по проблемным участкам жилого сектора (общежитиям, ветхому жилью, новостройкам и т.п.);
• проведение необходимых действий, контрольных мероприятий и введение служебной отчетности;
• открытие отдельных избирательных участков:

• для жителей одного и того же крупного поселения, имеющих различные нестыковки в схеме “прописка – реальное место жительства”, особенно военных и их семей, студентов;
• для иногородних;

• проведение электронного контроля в целях предупреждения многоразового голосования (при необходимости имена таких “избирателей” оперативно предавать гласности);
• введение строгой (ответственной) служебной отчетности в связи с отправкой электронных сообщений обо всех гражданах, проголосовавших не по месту регистрации в паспорте, в места такой регистрации для контроля над общей численностью избирателей и предупреждения кратного голосования;
• утверждение результатов проверки “полученного числа электронных сообщений” в порядке, предусмотренном для подведения официальных результатов голосования, относя их к неотъемлемой части таковых; предусмотреть обязательную публикацию результатов проверки, в том числе в средствах массовой информации;
• закладка общего контрольного соотношения по территории проведения голосования: строгое равенство числа отправленных и полученных электронных сообщений, без выполнения которого официальные итоги не утверждаются.

Представляется, что данные предложения могут послужить основой для продолжения профессиональной дискуссии по данной проблеме. Практическое воплощение результатов такого всестороннего обсуждения позволило бы снять существующие в настоящее время острейшие вопросы учета населения, сократить до минимума категорию избирателей, испытывающую дискомфорт на выборах из-за регистрационных нестыковок, одновременно значительно улучшив качество учета населения как национальной информационной базы данных о человеческом ресурсе страны. Наконец – уравнять степень комфортности процедуры голосования для всех российских граждан, независимо от места их нахождения в день выборов и особенностей профессиональной деятельности, и без разночтений уже в ближайшем будущем ответить на вопрос, сколько же в России граждан, правомочных избирать власть.

В целом, учитывая стоящие перед государством и обществом задачи социального реформирования, представляется, что государственно-политическая система регистрации, постепенно вбирая в себя миллионы граждан активным и обязательным элементом, станет эффективным управленческим ресурсом в демократическом общественном продвижении страны.

следующий раздел