Материалы международной конференции

Черепанов В.А. О новом порядке замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации

Люхтерхандт Отто. Россия на пути к имитации федерализма

Плаксин М.А. Электоральная реформа в России с точки зрения системного анализа и управления проектами

Лысенко В.Н. Назначение губернаторов и политическая конкуренция в регионах

Виноградов О.И. Парадоксы закона о назначении губернаторов

Фрагменты выступлений (Шейнис В.Л., Кокотов А.Н., Авакьян С.А., Боброва Н.А., Дмитриев Ю.А.)

Запреты бывают разные. В любом государстве они играют важную роль, ограждая от нежелательных последствий. Запрет на выборы руководителя субъекта РФ – это запрет всему народу России – запрет осуществлять свою власть путем прямых выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Однако такое право гарантировано Конституцией РФ. Вот и хотелось бы осмыслить сложившуюся ситуацию.

Согласно Федеральному закону от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ законодательным органом государственной власти субъекта РФ. Возникает вопрос, откуда возьмется претендент на самую высокую должность в регионе. Ответ простой. Кандидатура, причем единственная, будет предложена Президентом страны. С точки зрения “вертикали власти” все понятно. Но с точки зрения конституционного права вопросы остаются.

ПЕРВЫЙ ВОПРОС. Законодательный орган государственной власти субъекта РФ может наделить гражданина РФ только теми полномочиями, которыми сам обладает. Полномочиями губернатора или президента республики законодательный орган не обладает и поэтому никого наделять ими не вправе. За хитроумной и юридически небезупречной формулировкой о наделении полномочиями спрятана самая обычная процедура назначения: руководитель субъекта РФ назначается региональным парламентом по представлению Президента страны.

ВТОРОЙ ВОПРОС. Конституционным Судом РФ при проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края, правда, в несколько ином законодательном пространстве, но при той же самой Конституции, сформулирована однозначная правовая позиция: избрание высшего должностного лица субъекта РФ его законодательным органом нарушает конституционные принципы народовластия и разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.

Избрание губернатора региональным парламентом провоцирует возникновение ситуации политического торга, ставит высшее должностное лицо субъекта РФ в зависимость от законодательного органа, не позволяя в этой связи обеспечить гарантированное статьей 10 Конституции самостоятельное функционирование исполнительных органов. Политический торг в условиях современной российской действительности неизбежно получает денежное выражение. Возникают условия для стремительного роста коррупции в законодательной ветви власти.

ТРЕТИЙ ВОПРОС. В Конституции РФ прямо закреплено, что никто, в том числе и депутат, не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них. Принятие решения по кандидатуре, предложенной Президентом, под угрозой роспуска регионального парламента и лишения депутатов их депутатского статуса не может считаться свободным и является принудительным. Новый закон нарушает гарантированное Конституцией право депутатов на свободу мысли и слова.

ЧЕТВЕРТЫЙ ВОПРОС. Статьей 11 Конституции установлено, что субъекты Федерации сами образуют свои органы государственной власти. Принятие решения законодательным органом под угрозой роспуска не может считаться принятием самостоятельного решения. А следовательно, вопреки Конституции исполнительная власть в субъекте Федерации фактически формируется Президентом страны.

Проводимые при этом консультации являются не более чем ширмой для назначения кандидатуры, заранее определенной Москвой. Достаточно привести пример нашего Ставропольского края, когда обсуждение вопроса о доверии действующему губернатору проходило за закрытыми для прессы дверями с весьма узким кругом лиц по списку, утвержденному аппаратом полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе. На эти так называемые консультации не допустили даже ряд депутатов Государственной Думы Ставропольского края. О каком гласном и демократическом обсуждении может идти речь?

Отсюда вытекает ПЯТЫЙ проблемный вопрос. В руках Президента концентрируется власть как по назначению и снятию губернатора, так и замене регионального парламента на более послушный – полномочия, которые относятся к исключительной компетенции самого субъекта Федерации. Новый закон превращает в фикцию закрепленную Конституцией полноту государственной власти субъекта Федерации по предметам своего ведения. Тем самым утрачиваются федеративные начала устройства Российского государства, закрепленные Основным Законом страны.

ШЕСТОЙ ВОПРОС. Правовая возможность роспуска Президентом законодательного органа субъекта РФ противоречит Конституции РФ. Во-первых, Президент наделен непредусмотренными Конституцией полномочиями по роспуску регионального парламента. Конституция устанавливает исчерпывающий (закрытый) перечень президентских полномочий, и такой компетенцией он не наделен. Во-вторых, установлена ответственность законодательного органа в отсутствие состава правонарушения, за совершение которого к нему может быть применено такое наказание, как досрочное прекращение полномочий (роспуск). Нельзя же, на самом деле, считать правонарушением несогласие с мнением Президента, высказанное депутатами, избранными народом субъекта Федерации, который является единственным источником государственной власти в регионе? И это в демократическом государстве, которое провозглашено в самой первой статье нашей Конституции? Так далеко можно зайти, подобных примеров в российской истории предостаточно.

В-третьих, Президент наделяется не просто несвойственными ему полномочиями. А полномочиями особыми – судебными, функциями осуществления правосудия, по применению мер ответственности в отношении законодательного органа в виде возмездия, кары, наказания за несогласие с предложенной им кандидатурой. А как же тогда статья 118 Конституции, согласно которой правосудие в нашей стране осуществляется только судом?

СЕДЬМОЙ ВОПРОС. В новом законе не прописан юридический состав правонарушения, за совершение которого руководитель субъекта РФ может быть отрешен от должности. Указаны два основания: утрата доверия и ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Что такое ненадлежащее исполнение обязанностей – этому можно дать надлежащее юридическое толкование. Однако неясным остается вопрос, о каких обязанностях руководителя субъекта РФ идет речь? Российским законодательством эти обязанности, как ни странно, не установлены.

А что значит утрата доверия? Мне не известен такой состав конституционного правонарушения. Если это утрата политической лояльности Президенту и соответственно – политическая ответственность, то так и надо было записать. Однако здесь опять возникает вопрос о наказании за инакомыслие, о нарушении права на свободу мысли и слова. Не выдерживает критики и правовая возможность внесудебного отрешения от должности губернатора или президента республики, избранного народом субъекта РФ. Подобный прецедент уже имеется.

Перечень проблемных вопросов можно продолжить. Ясно одно: новый федеральный закон противоречит конституционным нормам и не соответствует принципам демократического и федеративного государства. Принятие такого закона свидетельствует о тревожной тенденции в нашем государстве. В условиях становления однопартийной политической системы право явно или неявно начинает отождествляться с волей правящей политической партии, возведенной в закон. Особую тревогу вызывает возрождение феномена “политического страха” во всех ветвях региональной власти. Не дай бог высказаться против политики партии и правительства по ключевым вопросам государственной власти в стране! Всеобщая поддержка в регионах рассматриваемого федерального закона, которым осуществлена радикальная реформа государственной власти в субъектах РФ, является тому подтверждением.

Настораживает и политическое обоснование реформы региональной власти. Одной из основных причин считается порочность самой идеи выборности руководителя субъекта РФ. Мол, народ избирает не тех, кого нужно. Напрашивается вопрос, а кому нужно? Администрации Президента или народу? Мне, как юристу и гражданину нашей страны, абсолютно непонятно, почему, когда эти политики говорят о выборах регионального парламента, федеральной Думы и Президента, то народ рассматривается как носитель суверенитета и единственный источник государственной власти. А когда речь идет о выборах руководителя субъекта РФ, то народ еще не созрел до выборов. Что он, как дитя неразумное, – не понимает, что делает. Такая политика двойных стандартов неприемлема в демократическом государстве.

В сложившейся ситуации особое значение приобретает критическая функция науки, которая внутренне присуща научной мысли. В противном случае наука превращается в придворную алхимию, единственной целью которой является восхваление и обоснование мудрости верховной власти. Сегодня возникает архисложная и во многом неблагодарная задача: донести до высшего руководства страны всю пагубность подобной правовой политики. Как путем проведения широких общественных обсуждений, например, в рамках нынешней конференции и открытых обращений к Президенту, так и путем рассмотрения этого вопроса в Конституционном Суде РФ. Иначе все негативные последствия подобной реформы трудно даже представить.

Россия на пути к имитации федерализма¹

Представим себе, что после террористического акта 11 сентября 2001 г. Президент США внес в Конгресс законопроект о том, что:

1) губернаторы 50 штатов в будущем не будут избираться народом, а по представлению Президента будут утверждаться парламентами штатов;

2) если утверждение на третий раз не происходит, Президент имеет право распустить парламент штата и назначить исполняющего обязанности губернатора до его официального утверждения вновь избранным парламентом;

3) Президент может отказать в доверии губернатору, принудив его к уходу в отставку, и назначить по описанной выше процедуре нового губернатора.

Представим себе далее, что Президент США оправдывает этот новый механизм тем, что США могут эффективно бороться с международным терроризмом и быть от него в безопасности только посредством укрепления внутреннего единства государства и централизации исполнительной власти под руководством Президента.

Не составляет труда нарисовать картинку предположительной реакции граждан Соединенных Штатов, американской общественности в целом. Такая инициатива была бы оценена как массированная атака Президента на Конституцию, на гарантированное этой Конституцией федеративное устройство страны и, не в последнюю очередь, как прозрачная попытка Президента инструментализировать и использовать страх и ярость общественности после террористического акта для укрепления собственной власти.

Наверное, Конгресс бы единогласно отклонил такой законопроект, начал процедуру импичмента Президента и – на волне общественного возмущения – без сомнения принудил бы его к добровольной отставке. Возмущение и ярость по поводу атаки на Конституцию полностью оставили бы в тени ярость, связанную с террористическим актом. Некоторые люди высказали бы предположение, что Президент потерял разум и ему нужно лечиться.

Не сильно бы отличалась и реакция в Федеративной Республике Германии, если бы такая инициатива исходила от федерального правительства. Отставка канцлера была бы запрограммирована! До включения в этот процесс Конституционного суда дело даже бы не дошло.

Такие инициативы рассыпались бы в самом начале, более того, и в США и в ФРГ они политически просто немыслимы. Я не обсуждаю вопрос, как к ним можно было бы относиться в случае провозглашения войны или чрезвычайного положения, потому что новый механизм должен быть реализован как раз в условиях конституционного режима.

То, что политически и юридически немыслимо в США, или в Германии или в других стабильных государствах, стало реальностью в Российской Федерации. Никто, конечно, не волновался бы по поводу этой инициативы, если бы Россия была не федерацией, а централистски–унитарно устроенным государством, как Белоруссия или Казахстан. Но в основе российской Конституции – другая модель, модель федеративного государства. С переходом к назначению глав исполнительной власти Президентом страна в значительной степени отходит от федеративной модели.

Мне, как немецкому специалисту по государственному и конституционному праву, особенно заметно, насколько предложения Президента оправдывались целесообразностью и находили политические оправдания. Напротив, соответствие нового механизма Конституции или не затрагивалось, или рассматривалось очень поверхностно. При этом слишком многие политики, журналисты и политологи упускают из вида, что о политической целесообразности и новом механизме можно все-таки осмыслено дискутировать только тогда, когда не остается сомнений, что этот механизм конституционен. Это единственный способ рассматривать проблему в правовом государстве.

Но новый механизм антиконституционен. Он нарушает не только дух, но букву Конституции, и это настолько очевидно, что это без особых сложностей может понять любой не юрист.

Сторонники нового механизма так же, как и президент Путин, ссылаются на статью 77 Конституции. На первый взгляд формулировка части 2 статьи 77, в соответствии с которой “федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации”, действительно дает им на это право. Но более внимательное рассмотрение этого положения быстро приводит к выводу, что оно не дает зеленого света для создания централистской, иерархичной и унитарной исполнительной власти. В части 2 статьи 77 нет речи о “единой исполнительной власти Российской Федерации”, но о “единой системе исполнительной власти в Российской Федерации”. А это две разные вещи. Потому что система следует принципам федеративного, а не централистски–унитарного государства! И в этой системе нет места назначению шефов региональных исполнительных органов федеральным Президентом. Это можно аргументировать с помощью целого ряда доказательств. Достаточно внимательней посмотреть на структуру нормативной системы федеральных и региональных органов исполнительной власти, содержащуюся в Конституции.

Часть 2 статьи 77 явно исходит из того, что, во-первых, как Федерация, так и субъекты Федерации имеют собственные органы исполнительной власти и, во-вторых, органы исполнительной власти образуют систему. Органы федеральной и региональной исполнительной власти могут образовывать систему только тогда, когда они уже действительно сформированы и дееспособны. Если часть 2 устанавливает, что субъекты Федерации имеют собственную исполнительную власть, то логично, что она признает полномочия субъектов РФ самостоятельно образовывать органы этой исполнительной власти. Это и не может быть иначе. Потому что единая система исполнительной власти в России, упомянутая в части 2 статьи 77, касается не всех аспектов, связанных с региональными органами исполнительной власти, но только их деятельности, исполнения ими их содержательных задач. Причем деятельность только в пределах ведения Федерации и полномочий Федерации по предметам ее совместного ведения с субъектами Федерации. Единство системы исполнительной власти “в России” имеет, следовательно, не организационный, а функциональный характер и ограничено определенными областями управления. Но по своей природе формирование органов – это организационное мероприятие. Поэтому регулирование системы исполнительной власти в соответствии с частью 2 статьи 77 не может распространяться на формирование органов!

Эти выводы, сделанные на основании части 2 статьи 77, не только подкрепляются, но выразительно и принципиально подчеркиваются частью 2 статьи 11. Дословно: “Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти”.

Все согласны с тем, что компетенция образования органов государственной власти включает компетенцию по их формированию. Но эта область, как показывает часть 2 статьи 11, – исключительно в компетенции субъектов Федерации, и эту компетенцию они осуществляют самостоятельно, что подчеркнул Конституционный Суд в своем решении от 30 апреля 1996 г.² Но о самостоятельности решений речь может идти только тогда, когда субъекты Федерации исключительно и самостоятельно могут принимать решения, т.е. не связаны политической волей федеральных конституционных органов. Если бы авторы Конституции не хотели этой самостоятельности субъектов Федерации при формировании своих органов, тогда бы они сформулировали часть 2 статьи 11 следующим образом: “образуемые ими с участием органов федеральной власти”. Тот факт, что это не произошло, имеет принуждающее следствие, а именно: субъекты Федерации имеют исключительную компетенцию по формированию их органов исполнительной власти. Очевидно, что новый механизм противоречит букве и духу статьи 11 Конституции РФ.

Для оценки конституционности нового механизма необходимо иметь в виду, что норма статьи 11 значительно более важная по сравнению со статьей 77, даже – решающая, потому что у нее более высокий правовой уровень. Статья 11 стоит в главе 1 Конституции и относится к основам конституционного строя России! Эти нормы, как известно, не могут быть изменены Федеральным Собранием, это может сделать лишь Конституционное Собрание. Из этого нормативного и качественного рангового различия между двумя нормами следует, что статью 77 нужно толковать в свете статьи 11, а не наоборот. К сожалению, в некоторых комментариях к Конституции России мы видим именно такое толкование. Пропагандируемое сторонниками нового механизма унитарно– централистское понимание “единой системы органов государственной власти РФ” неверно, следовательно, еще и потому, что игнорируется и не принимается во внимание значение статьи 11 и ее влияние на интерпретацию статьи 77.

Далее. Новый механизм не может быть легитимизирован и частью 1 статьи 77. Напротив, часть 1 утверждает, что субъекты Федерации самостоятельно устанавливают систему органов их государственной власти, значит, и органов исполнительной власти. Но они должны это делать в соответствии с основами конституционного строя РФ, а значит, с предписаниями главы 1 Конституции, а также с “общими принципами организации представительных и исполнительных органов власти”. Но предписываемая связанность с основными принципами федерального права ни в коем случае не лишает субъектов Федерации компетенции по формированию органов их государственной власти.

Во-первых, часть 2 статьи 11 подтверждает как часть “основ конституционного строя” именно компетенции субъектов Федерации формировать свои органы без участия Федерации, как было показано выше. Во-вторых, федеральный законодатель введением нового механизма существенно расширяет свои компетенции по “установлению общих принципов организации системы органов государственной власти”, данные ему пунктом “н” части 1 статьи 72. Эти компетенции не дают права Государственной Думе ограничивать по своему усмотрению какими-то нормами автономию субъектов Федерации в принятии собственных уставов и конституций. Более того, именно Федерация сильно ограничена здесь рядом норм. Во-первых, она может устанавливать только общие, т.е. в значительной степени абстрактные, правила. Но это исключает специальные, специфические процедурные правила, которые предусматривает новый механизм с гротескными подробностями о полномочиях отдельного конкретного конституционного органа.

Новый механизм, кроме того, не является выражением абстрактного, общего принципа федеративного конституционного порядка, потому что образование федеральных исполнительных органов осуществляется исключительно на горизонтальном уровне, посредством взаимодействия только федеральных конституционных органов власти в соответствии со статьями 83, 84, 111, 117. А новый механизм предусматривает вертикальное взаимодействие между конституционными органами власти различных уровней. Структурно при формировании органов исполнительной власти в федеративных государствах это беспрецедентный случай в мировой практике!

В-третьих, федеральный законодатель должен оставить субъектам Федерации поле действий для собственного регулирования в духе “общих принципов”, потому что это в сущности относится к области совместного ведения в соответствии со статьей 72 Конституции. Эта норма нарушена законодателем вдвойне, потому что новый механизм выходит за рамки регулирования принципов и затрагивает детали процедуры!

В-четвертых, в отношении органов власти Конституция различает три аспекта: организацию, деятельность и формирование (см. пункт “г” статьи 71). Из всех этих трех аспектов пункт “н” части 1 статьи 72 дает право федеральному законодателю устанавливать только общие принципы организации системы государственной власти. Статья не упоминает регулирование общих принципов деятельности и формирования органов государственной власти, включая исполнительную власть. Напрашивается вывод, что эти нормы сознательно не включены в Конституцию.

Новый механизм противоречит, далее, тому факту, что полномочия Президента по воздействию на органы государственной власти в регионах ясно ограничиваются в соответствии со статьей 85 двумя случаями: во-первых, у Президента есть право использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации; во-вторых, Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции и федеральным законам.

Особенно важно подчеркнуть то обстоятельство, что российский Президент не обладает полномочиями приостанавливать действия актов органов исполнительной власти на том основании, что они противоречат указам или распоряжениям федерального правительства, т.е. нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти. Если Конституция дает Президенту такое ограниченное право вмешательства в деятельность региональных органов исполнительной власти, как это записано в части 2 статьи 85, то это еще раз доказывает недопустимость толкования “единой системы исполнительной власти” в России как иерархической, централизованной и унитарной вертикальной структуры!

Если бы авторы Конституции России хотели дать Президенту те же полномочия в отношении региональных парламентов при назначении правительств, которые они дали ему в отношении Государственной Думы при формировании федерального правительства в соответствии со статьями 83, 84, 111 и 117, тогда бы в Конституции содержались нормы, позволяющие это делать, потому что само собой это право вмешательства в дела субъектов Федерации не подразумевается. Конституция же ограничивает право вмешательства со стороны Президента в дела субъектов Федерации этими двумя узко ограниченными исключениями. Более того, не в косвенной форме, но явно содержится запрет в отношении федерального законодателя наделять Президента полномочиями, которые предусматривает новый механизм, без внесения дополнений и изменений в Конституцию. Если органы, участвующие в федеральном законодательном процессе – Государственная Дума, Совет Федерации и Президент – все наделяют Президента такими полномочиями, то Президент и депутаты как “органы государственной власти” и “глава государства”, очевидно, действуют вопреки своему обязательству соблюдать Конституцию РФ. Строго говоря, Президент и депутаты нарушают и статью 3 Конституции, потому что “никто не может присваивать власть в Российской Федерации”.

Наконец, нужно заметить, что новый механизм очевидно нарушает постоянно повторяемую, начиная с так называемого “алтайского решения”, позицию Конституционного Суда. Согласно этой позиции, главы региональной исполнительной власти не могут избираться парламентами, как это делается в парламентских системах, но должны избираться народом. В “алтайском решении” суд отметил, что Конституция РФ не содержит прямых указаний в отношении процедуры избрания глав органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Но часть 2 статьи 3 все же предусматривает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи, а также связанной с ней статьи 32 Конституции РФ, в которой закреплено право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и несет перед ним ответственность. Поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти, органы государственной власти в субъектах РФ формируются на тех же принципах, что и федеральные³. В своих решениях от 9 июля 2002 г. о конституциях республик Татарстан и Саха (Якутия) Конституционный Суд России еще раз коротко повторил и явно подтвердил свои выводы⁴.

Если бы Конституционный Суд остался на прежней позиции интерпретации Конституции, то исход процесса был бы запрограммирован. Суд должен был бы завершиться установлением антиконституционности нового механизма! Но даже и в том случае, если бы Конституционный Суд отказался от тезиса о необходимости прямых выборов глав исполнительной власти, он не сможет избежать необходимости проанализировать совместимость нового механизма со статьями 11 и 85.

Ясно одно: Конституционный Суд стоит перед серьезной политической проблемой. Дилемма выглядит так: должен ли он объявить новый механизм антиконституционным и бросить вызов сейчас практически всевластной президентской исполнительной власти или должен избежать конфронтации, чтобы уберечь Суд от неизбежных санкций? Независимо от решения он в любом случае оказывается в серьезном кризисе. Но в первом случае Суд с профессионально-правовой точки зрения и, безусловно, с моральной точки зрения выходит победителем. Во втором случае Конституционный Суд, напротив, ставит на кон свой высокий авторитет и собственно свою роль независимого суда.

Под электоральной реформой в данной статье понимается отказ от прямых выборов губернаторов населением в пользу их фактического назначения Президентом и отказ от смешанной мажоритарно–пропорциональной системы выборов депутатов Государственной Думы в пользу чисто пропорциональной. Строго говоря, эти действия надо рассматривать в совокупности с иными изменениями в системе государственной власти, такими как создание федеральных округов и удаление из Совета Федерации первых лиц регионов. В статье рассматриваются два аспекта реформы: ее обоснованность и последствия, которые можно предсказать с точки зрения системного анализа.

Автор сознательно отказался от того, чтобы оценивать проводимые в стране преобразования с точек зрения юридической, политической и политологической. Все оценки даются исключительно с точки зрения таких нейтральных дисциплин, как системный анализ и управление проектами.

Управление проектами (project management) определяет проект как совокупность мероприятий, направленных на достижение заданной цели в течение заданного времени с использованием заданных ресурсов.

Проект – это любое разовое действие в противоположность постоянно повторяющейся деятельности. Таким образом, реформу политической системы можно рассматривать как проект, реализуемый нынешней властью.

При подготовке проекта должны быть рассмотрены (в том или ином порядке) следующие вопросы:

• проблема, на решение которой направлен проект;
• цели проекта;
• задачи, которые необходимо решить для достижения целей;
• ожидаемые результаты;
• критерии успешности проекта;
• механизм оценки успешности проекта;
• методы решения поставленных задач;
• мероприятия по реализации проекта;
• календарный план;
• оценка рисков;
• исполнители (и зоны их ответственности);
• ресурсы (и мероприятия, в которых они используются);
• бюджет проекта;
• обоснование бюджета.

Подготовка любого проекта начинается с формулирования проблемы, на решение которой он направлен. Проблема – это несоответствие между желаемым состоянием системы и ее текущим состоянием. Для того чтобы сформулировать проблему, необходимо:

• описать желаемое (“идеальное”) состояние системы;
• описать его текущее состояние;
• доказать (показать), что текущее состояние не соответствует идеальному и сформулировать, в чем именно заключается несоответствие.

Наличие проблемы должно быть доказано (продемонстрировано) с помощью статистических данных, правдоподобных рассуждений, ссылок на некие явления и (или) события и т.п.

Следующий шаг – определение целей проекта. Вообще говоря, цель проекта – решение поставленной проблемы. Но это решение почти никогда не бывает полным, абсолютным, окончательным. Поэтому необходимо определить, какие именно из выявленных недостатков мы собираемся исправить, до какой степени, в какие сроки. Для характеристики целей существует знаменитая аббревиатура SMART. Цели должны быть:

• specific – конкретны;
• measurable – измеримы;
• area-limited – ограничены пространственно;
• realistic/resourcecable – реалистичны, обеспечены ресурсами;
• time-limited – ограничены по времени.

Необходимо определить финальное состояние реформируемой системы (куда хотим прийти) и доказать (показать), что оно будет ближе к идеальному, нежели текущее.

Следует сформулировать ожидаемые результаты проекта (как качественные, так и количественные), способы их измерения. Определить необходимые для этого инструменты и процедуры (как технические, так и организационные). Необходимо ввести некую метрику в пространстве параметров, которая позволила бы оценить “расстояние” от текущего состояния до идеального. И наконец, необходимо сформулировать критерии успешности проекта (что именно должны показать измерения, чтобы преобразования считались успешными).

Из четырех перечисленных в начале статьи составляющих реформы политической системы страны в наибольшей степени требованиям управления проектами удовлетворяет третье – создание федеральных округов. В данном случае в качестве проблемы было названо усиление конфедеративных начал в противовес федеративным, чрезмерная децентрализация власти, существование и возрастание противоречий между федеральным законодательством и региональными законодательствами. Исторически сложилось так, что одна прокуратура с этой проблемой не справлялась. Понадобился еще один совершенно новый инструмент. Таковыми и стали федеральные округа.

Целью создания федеральных округов было провозглашено “предотвращение развала страны”, восстановление единого правового пространства, выстраивание “вертикали власти”. По крайней мере в одном аспекте – в отношении единого правового пространства – удалось четко сформулировать желаемый результат, метрику и критерий успешности проекта. “Идеальным” состоянием системы было названо полное соответствие регионального законодательства федеральному. “Расстояние” между состояниями системы измеряется количеством противоречий между законами разного уровня.

Надо отметить, что с этой своей задачей федеральные округа справились достаточно хорошо. В течение нескольких лет региональное законодательство было почти полностью приведено в соответствие с федеральным. Во время второй избирательной кампании Президента Путина одной из основных тем стала тема “спасения России от развала”.

Надо отметить, что реструктуризация управляющих структур государства, введение между уровнем федеральной власти и уровнем регионов промежуточного уровня федеральных округов вполне соответствуют рекомендациям системного анализа по построению иерархических систем. Представление системы в виде иерархии – чрезвычайно мощный прием. Как правило, 4–5 уровней иерархии бывает достаточно, чтобы сделать приемлемой сложность любой реальной системы. При этом переходы с уровня на уровень должны быть “достаточно плавными”. Оптимальным представляется соотношение 1 : 7 – 1 : 10, т.е. на один элемент верхнего уровня 7–10 подчиненных ему элементов нижнего уровня. До создания федеральных округов мы имели двухуровневую систему государственной власти (федеральный центр – регионы) с соотношением 1 : 89. Централизованное управление такой системой не может быть эффективным. Федеральные округа превращают двухуровневую структуру в трехуровневую (федеральный центр – федеральные округа – регионы) с соотношением 1 : 7 : 89. Это несомненно повышает степень управляемости государства.

Вместе с тем не совсем понятно, была ли при введении федеральных округов в достаточной степени проведена оценка рисков. Системный анализ требует комплексного учета всего многообразия свойств системы. Причем зачастую достоинства системы являются продолжением ее недостатков. Нет свойств только хороших или только плохих. Любое явление имеет как хорошие, так и плохие последствия, может стать хорошим или плохим в зависимости от ситуации. Выше мы уже отметили положительные (с точки зрения поставленной задачи) свойства федеральных округов. Отметим и отрицательное. При наличии прочих причин федеральные округа, созданные для укрепления единства страны, представляют опасность как инструмент ее развала.

Распад системы подразумевает, что в ней выделяются некие части, внутренние связи в которых сильны, а внешние – между частями – слабы. Поскольку речь идет о такой социальной системе, как государство, необходимо, чтобы эти части были самодостаточны с нескольких точек зрения: экономической, организационной, военной и др. До появления федеральных округов в роли частей, на которые в принципе может развалиться Россия, выступали только отдельные регионы. Но ни один из 89 регионов не обладает требуемым уровнем самодостаточности. А объединение регионов в бóльшие единицы требовало предварительных договоренностей между местными элитами, согласия одних регионов на подчинение другим. Само по себе такое подчинение для многих местных элит совершенно неприемлемо⁵. В этих условиях центральной власти было относительно легко противопоставить “сепаратистский” регион не только федеральному центру, но и его ближайшим соседям. С появлением федеральных округов картина резко изменилась. Сегодня на территории России существует семь официально признанных и организационно оформленных центров власти, которые в принципе могут стать “центрами развала”.

Остальные преобразования в политической системе (удаление из Совета Федерации первых лиц регионов; отказ от прямых выборов губернаторов; отказ от выборов депутатов Госдумы по одномандатным округам) такого хорошего обоснования со стороны власти не удостоились. Во всяком случае, публично. Ни в одном из этих случаев не была поставлена проблема, не было предложено описание “идеального” результата, критериев его достижения и т.п. Реформы приобретали статус самодостаточности: преобразований, которые проводятся не ради достижения определенной цели, а ради себя самих. Не был проведен анализ рисков.

Больше всего в этом отношении “повезло” двум последним: переходу от прямых выборов губернаторов к их назначению и отказу от мажоритарной составляющей при выборах Госдумы. Их официальное обоснование претерпело значительные превращения. Напомним, что с этими предложениями Президент Путин выступил в сентябре 2004 г., вскоре после Бесланской трагедии. Соответственно, первый довод, приведенный Президентом, звучал так: отмена прямых выборов губернаторов и выборов по одномандатным округам нужна для… борьбы с терроризмом. Поскольку подобное обоснование не выдерживало никакой критики, официальная пропаганда постаралась о нем поскорее забыть. Затем была сделана попытка реанимировать тезис о “распаде России” и спасении от него за счет назначения губернаторов. Но этот тезис вступил в противоречие с победными реляциями времен недавней президентской избирательной кампании. Усиленное педалирование этой темы во время выборов сыграло с Президентом злую шутку. Наконец, были предложены еще два обоснования:

• в результате прямых выборов к власти могут прийти “нехорошие люди”, представители и ставленники криминалитета;
• выбранные населением губернаторы работают плохо, а сменить их досрочно – нельзя; назначенные, во-первых, будут работать хорошо, во-вторых, в случае плохой работы их можно будет сменить.

Эта аргументация вполне поддается обоснованию. Достаточно очевидно, каким образом можно доказать наличие соответствующих проблем. За 15 лет в России накопился огромный опыт выборов глав регионов, причем выборов различными способами. Не меньший опыт есть и назначений чиновников разного ранга. Достаточно было собрать и проанализировать соответствующую статистику. По результатам анализа можно было заявить: “Вот, смотрите, среди выборных губернаторов оказалось столько-то с криминальным прошлым и (или) криминальными связями. Столько-то из выборных губернаторов не справлялись со своими профессиональными (руководительскими) обязанностями, а отстранить их никто не мог. А вот соответствующая статистика по назначенным чиновникам. Теперь сравним, кто работает лучше: назначенные чиновники или выборные губернаторы”.

Ничего подобного проделано не было, во всяком случае, публично. Главным аргументом защитников реформы оказался многократно повторенный различными телеканалами рассказ о мэре одного из северных городов, не обеспечившем город топливом и отданном под суд. При этом комментаторы “забыли”, что речь идет о руководителе местного самоуправления, которое к органам государственной власти не относится и данной реформой не затрагивается.

Реформу политической системы можно рассматривать как композицию новой системы. Системный анализ предписывает, что синтез системы должен включать в себя следующие шаги:

• разработка модели системы;
• структурный синтез (определение состава и структуры системы);
• параметрический синтез (определение номенклатуры параметров, используемых для описания системы, и требуемых значений этих параметров);
• оценивание построенной системы.

Требование о том, чтобы “материальному” построению новой системы предшествовало ее моделирование, связано с тремя моментами.

1. Любая искусственная система создается для решения некоторой проблемы. Необходимо убедиться, что синтезируемая система соответствует поставленной перед ней цели, т.е. обеспечивает решение поставленной проблемы.

2. Зачастую декларируемые цели создания системы не совпадают с реальными (как говорил Д. Карнеги, у любого поступка две есть причины: настоящая и та, которая хорошо звучит). Это особенно важно для систем социальных. Модель призвана выявить реальные, а не декларируемые последствия создания системы.

3. Цель системы, ее главная функция – это лишь один из ее выходов. Но любая система имеет бесконечно много выходов (дополнительных функций). Среди этих выходов могут быть как полезные, так и вредные (для человека, окружающего мира или самой системы). Очень часто в истории человечества, особенно в ХХ в., отрицательные побочные результаты оказывались весомее положительных основных. Необходимо заранее оценить все последствия создания системы.

Для оценки последствий политических реформ требуются нетривиальные модели. Построение моделей такого масштаба дело чрезвычайно сложное. Но вполне посильное для одного–двух институтов Российской Академии наук. В качестве доказательства посильности достаточно указать такой общеизвестный пример, как модель “ядерной зимы”, рассчитанную в 1983 г. в ВЦ АН СССР под руководством Н.Н. Моисеева и параллельно – в Национальном центре климатических исследований США. Причем именно советским ученым удалось найти оптимальное соотношение между точностью модели и трудоемкостью расчетов. Если 20 лет назад советские аналитики были в состоянии справиться с такой – планетарной – моделью, то неужели сегодня при многократно возросшей вычислительной мощи и развитии методов моделирования Академия наук не смогла бы смоделировать, спрогнозировать последствия тех или иных политических решений в масштабах одной страны? Перед ней просто не ставилась соответствующая задача.

Результаты подобного моделирования могли бы стать серьезными доводами за или против реформы. Никаких попыток смоделировать создаваемую систему власти сделано не было. Во всяком случае, публично об этом ничего не говорилось.

Поскольку моделирование проведено не было, остается довольствоваться тем знанием свойств систем, которое дает общая теория систем. Проводимые реформы направлены на увеличение централизации государственной власти. Как сильные, так и слабые свойства централизованной системы хорошо известны из системного анализа. Перечислим их.

Сильные:

• единоначалие;
• простота;
• масштабируемость (возможность изменения количества уровней иерархии).

Слабые свойства более многочисленны.

Чрезвычайно высокие требования к “центральному элементу”, к руководителю. Он должен быть “семи пядей во лбу”, специалистом во всем и вся, “отцом всех народов и корифеем всех наук”.

Единоначалие подразумевает, что руководитель принимает компетентные решения в интересах всей системы на основании той информации, которую он получил от нижележащих элементов. Для этого он должен обладать очень высокой способностью к переработке информации. Наличие вычислительной техники и т.п. способно ослабить этот недостаток, но не способно ликвидировать его полностью.

Выход из строя руководителя, сбои в работе центрального элемента означают выход из строя всей системы.

Централизованная система – всегда жесткая, малоспособная к самоорганизации. В случае когда перестройка системы становится совершенно необходима, а центр оказывается не в состоянии ею руководить или просто не успевает это сделать, единственным способом реструктурирования системы оказывается революция.

Каналы связи между центром и периферией оказываются перегружены, поскольку требуется передача очень большого объема “первичной” информации “снизу вверх” и управляющих воздействий “сверху вниз”.

Поскольку любое решение должно быть согласовано “с начальством” (да еще и на нескольких уровнях), оперативность принятия решений оказывается низкой. И чем сложнее система, чем больше уровней иерархии приходится проходить решению, тем ниже оперативность.

Большая длина каналов передачи информации приводит к высокому уровню помех. Искажения происходят как за счет “помех технических”, так и за счет “помех социальных”. Любой руководитель нижнего уровня заинтересован в том, чтобы хорошо выглядеть в глазах руководителя верхнего уровня. А для этого склонен передавать ему информацию не реальную, а приукрашенную. В результате теряется качественная обратная связь между управляющим элементом и управляемой системой⁶.

Централизованное управление может быть весьма эффективным для систем относительно простых (в принципе простых или упрощающих свою деятельность в связи с чрезвычайными обстоятельствами типа войны). Но по мере возрастания сложности системы достоинства централизованного управления ослабевают, а недостатки – растут. Для сложных систем недостатки централизации превышают ее достоинства. Центральный элемент “захлебывается” от количества и многообразия поступающей “снизу” информации, оказывается не в состоянии ее переработать и принять решение, исходя из интересов всей системы. Качество управления падает. В какой-то момент противоречия между потребностями усложнившейся управляемой системы и централизованным характером управления переходят на новый качественный уровень. Старый способ управления становится для системы неприемлем. Поскольку сложная система способна к самоорганизации, она пытается перестроиться. Она отвергает изживший себя способ управления и пытается найти новый, внутри себя или вне.

Важным является вопрос о форме, в которой происходит смена управления. Гибкая децентрализованная система способна сделать это постепенно, эволюционным путем. У жестко централизованных систем способность к самоорганизации недостаточна. Такая система может быть достаточно эффективно реформирована “сверху”, под руководством центрального элемента. Но если этого не произойдет, система, скорее всего, будет пытаться сохранить статус-кво до тех пор, пока это не станет угрожать самому ее существованию, после чего произойдет революционный скачок.

В качестве иллюстрации вышесказанного можно привести пример из недавнего прошлого. Вопрос: почему Советский Союз выдержал жесточайшие испытания 20-х – 30-х годов, не просто вынес Великую Отечественную войну, но вышел из нее второй по мощи державой мира, а через 45 лет после этого рухнул “на ровном месте”, без всякой видимой причины. Причина этого видится именно в вышеназванных недостатках централизованных систем.

Централизованная советская система работала весьма эффективно в период создания сложного индустриального хозяйства и тем более в чрезвычайных условиях во время войны. Замечательную иллюстрацию этого можно найти в романе А.А. Бека “Новое назначение”. В нем есть выразительная сцена, когда главный герой, будучи уже даже не министром, а главой госкомитета, руководящего несколькими промышленными министерствами, пытается лично контролировать работу каждой из доменных и мартеновских печей Советского Союза! Пока такое было возможно, старая система управления держалась. По мере возрастания сложности хозяйства эффективность такого управления падала. Был ряд попыток реформировать систему управления, дабы уменьшить это противоречие (реформы Косыгина, переход от управления предприятиями к управлению производственными объединениями). В конце концов в середине 80-х несоответствие между централизованным управлением и сложностью народного хозяйства перешло на новый качественный уровень. Система потеряла устойчивость и “пошла вразнос”. Поиски путей перестройки системы “сверху”, к сожалению, оказались запоздавшими и малопродуктивными. Перейти к новому способу управления в рамках Советского Союза – увы! – не удалось.

Интересно с этой точки зрения взглянуть на нашего великого соседа – Китай. Каким образом он ухитряется совмещать централизованное управление с колоссальной территорией и населением? Разве это не означает автоматически колоссальную сложность управляемой системы? Ответ не очевиден. Население и территория действительно чрезвычайно велики. Но в целом хозяйство может быть не столь сложно, как в СССР⁷.

Насколько все вышесказанное применимо к сегодняшней России? Создаваемая централизованная система имеет явное сходство с советской. Федеральные округа ассоциируются с союзными республиками (формально их самостоятельность много меньше, чем у республик, но фактически – вполне сравнима). Во взаимоотношениях между Президентом и правительством роль Администрации Президента чрезвычайно напоминает прежнюю роль ЦК КПСС⁸. Нынешнее “наделение” губернаторов полномочиями со стороны региональных законодательных собраний ассоциируется с выборами первых секретарей обкома. Тех тоже выбирали. Выбирал областной комитет партии. Из кандидатур, предложенных ЦК (точнее, из одной кандидатуры). При этом нынешний Президент имеет право роспуска региональных законодательных собраний, которые попробуют проявить строптивость и не согласиться с предложенной ему сверху кандидатурой. Ни Генеральный секретарь ЦК КПСС, ни весь ЦК КПСС не имел права роспуска обкома КПСС в случае, если бы обком КПСС отвергнул кандидатуру, предложенную ЦК (на практике такое было совершенно нереально, но формальная возможность для этого у обкома была).

Соответственно, возникает вопрос: насколько опасность чрезмерной централизации, погубившей Советский Союз, велика для России?

Один из создателей кибернетики У. Эшби, анализируя взаимоотношения управляющего элемента и управляемой системы, сформулировал “принцип достаточного разнообразия”. Он требует, чтобы степень разнообразия управляющего элемента была не ниже, чем степень разнообразия управляемой системы. Для централизованной системы это означает, что степень разнообразия центрального элемента должна быть не ниже степени разнообразия всех нижележащих компонентов вместе взятых.

Применительно к рассматриваемой нами реформе это означает, что “разнообразие” кремлевской администрации должно быть не ниже “разнообразия” всех регионов России. Насколько такое возможно?

По сравнению с Советским Союзом Россия имеет некоторый запас прочности. У нас гораздо меньше территория и население, гораздо меньше национальное разнообразие. Но насколько велик этот запас, сказать трудно. Произошедшие в стране в последние годы экономические и социальные преобразования дали всплеск совершенно новых видов многообразия: значительный рост многообразия общественной (гражданской) жизни, взрывной рост количества и многообразия хозяйствующих субъектов. И каким образом и до какой степени можно сочетать это многообразие с централизацией управления, не совсем понятно. Во всяком случае, это вопрос, который нуждается в серьезных исследованиях⁹.

Назначение губернаторов и политическая конкуренция в регионах

Я многие годы, работая в Министерстве региональной политики и в Государственной Думе, занимался проблемами, связанными с институтом губернатора в Российской Федерации, сейчас заканчиваю книгу на эту тему. Хотел бы здесь остановиться на законе о назначении губернаторов и проекте нового закона, который сейчас Президент внес в Государственную Думу.

Прошло около года со времени озвучания идеи перехода от избрания губернаторов, что присуще демократическому федеративному государству, к назначению. За это время Президент назначил примерно 35 губернаторов – более одной трети из тех, которые сегодня руководят российскими регионами. И фактически только 5 сменили в своих регионах старых губернаторов, среди них несколько московских “варягов”. Г.В. Боос и В.П. Шанцев сейчас проведут интересный эксперимент: смогут ли наши московские “варяги” не в тепличных условиях, а в российской провинции показать свое мастерство.

Остальные – это все те же, кто и был. И С.М. Дарькин, с его полукриминальным имиджем, и К.Н. Илюмжинов с жесточайшим ханским режимом. Кстати, немало губернаторов не собираются пока отказываться от народного мандата, а ждут очень упорно 2007–2008 гг., надеясь, что новый президент, который победит в 2008 г., отменит всю эту систему назначений и вернется к выборам губернаторов. И если мы хотим оставаться Федерацией, а Россия – гигантская страна, многонациональная, поликонфессиональная, я думаю, что она просто не может существовать в другом качестве. Поэтому рано или поздно, я думаю, что к этой логической истине мы вернемся.

Болотную тишину последних месяцев в стране пробудила Государственная Дума Ярославской области. Это единственный субъект Федерации, который “поднял руку” на правоту Президента всегда и везде. Ярославцы решили послать в Конституционный Суд России запрос о конституционности закона о назначении губернаторов. Но, как вы знаете, в лучших традициях прошлого была проведена спецоперация из Кремля, и губернатору А.И. Лисицыну удалось добиться от депутатов отзыва запроса из Суда. Я думаю, что, кроме как в России, почти нигде это невозможно. И большего позора, когда документ уже уходит и его отзывают, и заставляют депутатов свое мнение менять на противоположное, трудно даже себе представить.

Но одновременно, как вы знаете, Президент внес новый законопроект, в котором предлагает, чтобы партии поучаствовали в этом процессе назначения. Причем в Послании Президента идея эта звучала примерно так, что партия, побеждающая на парламентских выборах в регионе, представляет своего лидера либо своего представителя на пост руководителя исполнительной власти субъекта Федерации.

Но когда законопроект пришел в Думу, то оказалось, что там уже совершенно другая концепция и совершенно другой вариант. А именно: партия, побеждающая в регионе на парламентских выборах, представляет своего представителя как одного из нескольких кандидатов, остальных подыскивает полпред в федеральном округе. А затем Президент назначает губернатором не того, чья партия победила на выборах в регионе, кто получил всенародную поддержку, а того, кого захочет глава государства.

У нас Президент очень любит ссылаться на опыт Германии, в том числе и по данному механизму назначения. На самом деле в ФРГ, как и в большинстве парламентских республик Западной Европы, все происходит с точностью до наоборот. Партия, победившая на выборах в ландтаг какой-либо земли, выдвигает лидера своей партии на пост председателя правительства данной земли. Депутаты в ландтаге голосуют, и если кандидатура получает поддержку большинства депутатов, то она поступает на утверждение президента Германии. Последний, в отличие от России, номинальная фигура, он только утверждает волю избирателей и решение депутатов ландтага. Президент Германии утверждает тех, кто победил на выборах.

У нас же ситуация обратная. Мы знаем, что Президент вносит кандидатуру, а региональный парламент может ее утвердить или не утвердить. Но нигде пока парламент против воли Президента не проголосовал. И я думаю – маловероятно, что это случится в принципе. Кому хочется, как говорится, лишаться своего парламентского мандата из-за того, что будет назначен в том или ином регионе не тот губернатор?!

В конце своего выступления я хотел бы еще раз сказать, что сегодня не понятно, чего В.В. Путин боится, опасаясь переходить к парламентской системе в регионах. В 47 регионах “Единая Россия” имеет большинство в законодательных собраниях, причем в 14 регионах она имеет две трети мест в законодательных собраниях. И только в 5 регионах сегодня большинство не принадлежит этой партии. Кроме того, под давлением Кремля за последнее время 64 губернатора (почти две трети) уже вступили в “партию власти”.

Эта постоянная перестраховка может быть объяснена только желанием Кремля и всю власть сохранить в своих руках, и в демократию поиграть с несговорчивым Западом.

Фактически мы сегодня видим фарс. Президент дожимает, чтобы никакой случайности не случилось, ведь впереди 2008 г. Наследника нужно будет, преемника проводить. А если не все будут зависеть от Кремля, вдруг народ другого изберет, а не того, кого “надо”.

Так называемый закон о назначении губернаторов является, вероятно, единственным исключением из стройной системы избирательного законодательства, которое формально соответствует международным стандартам. И Государственная Дума Ярославской области провела в этом смысле тест на демократию. Это было названо “Ярославским мятежом”. Имеется в виду не белогвардейский мятеж, который был в Ярославле в 1918 г., а всего-навсего решение Государственной Думы Ярославской области направить запрос в Конституционный Суд о проверке президентского закона о назначении губернаторов.

Как потом, неделю спустя, все средства массовой информации отрапортовали, мятеж был успешно подавлен – и десантом из Москвы от партии “Единая Россия”, и усилиями губернатора по указаниям из Администрации Президента. Запрос был отозван через неделю, все депутаты были построены, и решение, большинством голосов опять же, было принято в противоположную сторону. Таким образом, сколько бы Президент на международной арене ни рассуждал о достоинствах российской демократии, тест показывает принципиально иной результат.

Я не буду говорить о конституционности или неконституционности этого закона, любому юристу и в России, и за рубежом очевидно, что он антиконституционен. Я хотел сказать о двух следствиях из этого закона, достаточно негативно иллюстрирующих эту законодательную новацию.

Первое следствие. Половина Совета Федерации у нас назначается губернаторами. И возникает вопрос: какова легитимность члена Совета Федерации, назначенного назначенным губернатором? У нас появился такой термин – “третичная легитимность”. Если у губернатора, избранного народом, первичная легитимность, у назначенного губернатора – вторичная легитимность, то у члена Совета Федерации – третичная легитимность, или “легитимность третьей свежести”, что достаточно серьезно показывает статус этих членов Совета Федерации. Но ведь Совет Федерации – это верхняя палата парламента, представительного органа власти. Но кого представляет половина верхней палаты представительного органа власти? Ответ очевиден: она представляет Президента Российской Федерации. И каким принципам демократии это соответствует?

Второе следствие. Последняя инициатива Президента о том, что кандидата в губернаторы будет предлагать Президенту партия, победившая в субъекте Федерации на выборах. Закон очень любопытный, я его прочитал. Но опять же он содержит очень серьезный парадокс. Победившая партия предлагает Президенту кандидата, он его обратно возвращает в субъект Федерации, и парламент субъекта Федерации кандидата утверждает. Практически прекрасная форма, когда победившая партия в парламенте выбирает своего главу субъекта Федерации. Только зачем в этой системе Президент? Он – пятое колесо в этой телеге.

Эти два примера иллюстрируют, как мне кажется, весь непрофессионализм нынешней команды Президента, которая выстроила административную вертикаль. Но эта выстроенная вертикаль оказывается неспособной справиться с теми задачами в области государственного управления, которые перед ней стоят, и те реформы, которые проводятся в последние два года, ведут к ее саморазрушению. И провал реформ, который мы видим, – монетизация, реформа местного самоуправления – будет продолжаться и дальше. В стране создана система, которая себя не видит, и эта система себя взорвет.

Дело не в том, что Президента перестали удовлетворять действующие лица. Мы видим, что Президент переназначает в основной своей массе тех же губернаторов, которые правили прежде. Все дело в том, что они теперь зависят от Президента, а не от волеизъявления избирателей. <…>

Единственное направление, где, может быть, удастся остановить контрреформу <…>: давайте посмотрим, что произойдет, когда Конституционный Суд станет рассматривать закон об изменении порядка выборов губернаторов. У меня есть текст блестящего анализа, который предпринял известный специалист по избирательному праву, в том числе России, гамбургский профессор Отто Люхтерхандт, который показал абсолютную неконституционность этого закона по множеству различных позиций. И вот теперь давайте попытаемся представить поведение 19 судей Конституционного Суда. Будет интересно посмотреть на этих людей, которые уже в 1996 г. вынесли вердикт, что даже выборы губернатора Законодательным Собранием Алтайского края – не с подачи Президента и на альтернативной основе – и то не конституционны. Они знали, на что шли, избираясь в Конституционный Суд, и теперь наступает момент истины. Тем более что Конституционный Суд зарекомендовал себя как наименее “басманизированная” часть нашей судебной системы. Выдержат судьи испытание или нет – много интересного мы увидим и сделаем зарубки на память.

Мотив недоверия определяет и сокращение сферы действия избирательного законодательства. Ярким тому подтверждением является отказ от прямых выборов избирателями глав субъектов РФ. Представляется, что куда более эффективным решением было бы сохранение института выборности глав субъектов Федерации при жестком соблюдении правила о “двух сроках”.

Я не люблю такой демократический шум о том, что отказ от выборов кого-то – это уже откат от демократии. Вот отменили прямые выборы глав исполнительной власти субъектов Федерации, и все, это уже плохо? Плохо потому, что были выборы, это было представительство народа? В 1996 г., когда этот вопрос рассматривался в Конституционном Суде, я был представителем стороны, которая проиграла этот процесс. Я говорил, что разделению властей не препятствуют ни прямые выборы, ни выборы Законодательным Собранием, если это выборы и если есть гарантии для того, кто избран: чтобы не было так, что его сегодня избрали, а завтра выкинули с должности.

Вот в чем заключается разделение властей. Каждый занимается своим делом, независимо от того, каким он способом получил полномочия. Почему-то никто не говорит о том, что и Конституционный Суд, и другие высшие суды формируются тоже представительной системой, и Президент предлагает кандидатуры соответствующего уровня. И мы не говорим, что это нарушение принципа разделения властей. Потому что мы исходим из того, что эти органы, сформированные, например, Советом Федерации, выполняют свои функции, установленные Конституцией и законодательством, и никакого покушения на разделение властей здесь нет.

А при прямых выборах губернаторов что в итоге получилось? А то, что зачастую приходили люди на должности губернаторов с помощью денег, коррупции, подкупа избирателей, местных партий и так далее. И что дальше? Да ничего. Они что, работают для избирателей, которые за них проголосовали? Не работают. И в этом плане нам нужно думать не о том, что вот изменился порядок, а о том, что в этом порядке страшного, а что в этом порядке не страшного. Вот эти вопросы надо решать. И вообще система, когда какие-то выборы проводятся, какие-то отменяются, а потом опять к ним приходим, это в принципе нормальная система, потому что общество, развиваясь, что-то выбирает, от чего-то отказывается, и надо просто на это смотреть достаточно критично. Выборы губернаторов, отмена которых тут оспаривается как якобы недемократичная, они, на самом деле, не существуют во многих западных странах, которые у нас привыкли использовать в качестве эталона. Там тоже не избирает население этих самых глав исполнительной власти провинций. Их избирают законодательные собрания. Ничего, с этим можно как-то еще примириться.

Самое серьезное новшество избирательного права и политической системы России – ликвидация выборов высших должностных лиц субъектов РФ и замена прямых выборов институтом наделения гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица.

Практика применения этого института вряд ли оставляет у кого-либо сомнения в том, что фактически Россия вернулась к доконституционной форме назначения губернаторов и без изменения текста действующей Конституции вторглась в параметры конституционного строя, сильно изменив облик российского конституционализма.

Депутаты практически единогласно одобряют любую кандидатуру, предложенную Президентом РФ, ибо неодобрение этой кандидатуры рассматривается как нелояльность самому Президенту РФ. Так, группа “Народовластие” Самарской Губернской Думы, созданная в свое время для оппозиции губернатору К.А. Титову, в полном составе голосовала за его кандидатуру. Депутаты-коммунисты стоя аплодировали политическому антиподу, в то время как еще недавно самарским коммунистам такое не могло присниться даже в страшном сне.

Уже много было сказано, в том числе и автором этих строк, о недемократичности замены выборов губернаторов их назначением. Это безусловное нарушение статей 3, 32, 77 и других Конституции России. Причем практика применения этого закона уже показала, что Президент или переназначает ранее действовавшего губернатора на новый (в ряде случаев – третий, а то и четвертый) срок, либо назначает на этот пост человека, лояльного к центральной власти, но не знакомого со спецификой региона и неизвестного его населению. Такое выстраивание чисто президентской вертикали исполнительной власти не только неконституционно, но и не эффективно.

следующий раздел