Материалы международной конференции

Дмитриев Ю.А. Российская избирательная система – шаг назад в ХХ век

Хартланд Джон. Выбор избирательной системы и развитие политических партий

Чиркин В.Е. Избирательная система России в контексте международного опыта

Боброва Н.А. Влияние новелл избирательного права России на ее политическую систему

Елисеев С.М. Реформа избирательной системы и проблемы политического представительства интересов граждан

Фрагменты выступлений (Ризун Нодари, Рудинский Ф.М., Авакьян С.А., Кынев А.В.)

За период с 1990 по 2002 г. избирательная система России совершила стремительный и небезуспешный переход от системы советского типа, действовавшей по принципу “выборы без выбора”, к системе современного демократического государства, отвечающей большинству международных стандартов. Ее характеризовали:

• свободные выборы на альтернативной основе всех основных органов публичной власти от федерального до местного уровня;
• сравнительно невысокий заградительный барьер, соответствующий принятому в большинстве развитых государств мира;
• возможность для избирателей высказать свое негативное отношение к выдвинутым кандидатам путем голосования “против всех”;
• смешанная (мажоритарно–пропорциональная) система формирования нижней палаты федерального парламента и наметившееся движение к введению этой системы на региональном уровне;
• выборность единоличных органов государственной власти (Президента страны и губернаторов) на ограниченный срок и периодическая их сменяемость;
• относительно демократическое законодательство, обеспечивающее постепенное, естественное развитие многопартийной системы.

Однако начиная с 2003 г. в избирательной системе страны наметились тревожные тенденции к отступлению от перечисленных принципов.

К одной из названных тенденций необходимо отнести изменение порядка формирования нижней палаты Федерального Собрания России – Государственной Думы. Это расходится с мировой практикой: пропорциональная система, столь популярная в Европе в конце XIX – середине XX в., постепенно замещалась в странах с доминирующей двухпартийной системой – мажоритарными выборами, а в странах с большим числом парламентских партий – смешанными (мажоритарно–пропорциональными). Следует отметить: три первых состава Государственной Думы, сформированные на основе смешанной системы, позволили создать довольно эффективно действующий законодательный орган.

Как известно, выборы следующего состава Думы пройдут на основе нового федерального закона, установившего полностью пропорциональную систему выборов нижней палаты парламента. Пока трудно предсказать положительные последствия подобных изменений, но очевидны отрицательные. Во-первых, то, что от применения подобной системы отказались многие демократические государства, свидетельствует о снижении ее эффективности в современных условиях. Во-вторых, в сочетании с принудительным снижением числа политических партий путем искусственного увеличения минимального числа членов до 50 тысяч, запретом образования избирательных блоков и повышением заградительного барьера это сведет на нет шансы попадания в Государственную Думу для оппозиционных партий – в Думу смогут попасть лишь лояльные к власти политические партии, поддержанные ее административным ресурсом. В-третьих, как показывает опыт деятельности нижней палаты предшествующих и действующего составов, депутаты не имеют реального опыта внутрифракционной деятельности в парламенте. В регламенте Думы отсутствуют нормы, устанавливающие внутрифракционную дисциплину, механизмы обсуждения и лоббирования партийных проектов, ответственность депутатов за корпоративное голосование и многое другое, присущее парламентам стран с развитой партийной системой. Вероятно, несмотря на полностью “партийный” состав будущей Государственной Думы, доминирующим звеном в ней будут не партийные фракции, а так называемые “профильные” комитеты, сформированные по карьерным принципам. Это обстоятельство, на мой взгляд, сведет на нет даже тот небольшой положительный эффект, который будет получен от формирования Думы по партийному принципу.

Говоря о выборных федеральных органах государственной власти, нельзя не упомянуть еще одну тревожную тенденцию – подготовку общественного мнения к отказу от ограничения пребывания Президента России на должности в течение двух сроков подряд. Отмечу: обязательная норма Конституции России о формировании Конституционного Собрания подменяется созданием двух неконституционных и, как следствие, нелегитимных органов – Государственного совета и Общественной палаты. Нельзя исключить, что поддержка этими органами возможности выдвижения В.В. Путина на третий срок станет сомнительным основанием для неприменения ограничений, установленных Конституцией, или для изобретения иных способов их обойти. И дело даже не в конкретном человеке, а в элементарном отступлении от общепринятого принципа периодической сменяемости выборных органов государственной власти.

На региональном уровне картина, увы, не лучше. Уже много было сказано, в том числе и автором этих строк, о недемократичности замены выборов губернаторов их назначением. Это безусловное нарушение статей 3, 32, 77 и других Конституции России. Причем практика применения этого закона уже показала, что Президент или переназначает ранее действовавшего губернатора на новый (в ряде случаев – третий, а то и четвертый) срок, либо назначает на этот пост человека, лояльного к центральной власти, но не знакомого со спецификой региона и неизвестного его населению. Такое выстраивание чисто президентской вертикали исполнительной власти не только неконституционно, но и не эффективно.

Что касается представительных органов государственной власти субъектов Федерации, то и здесь действуют весьма противоречивые тенденции. С одной стороны, они начали формироваться по смешанной (мажоритарно–пропорциональной) системе, и в 32 регионах выборы уже проведены по этой схеме. Есть даже один субъект Федерации – Санкт-Петербург, где законом установлена полностью пропорциональная система формирования Законодательного Собрания. Однако эффективность применения этой системы снижается рядом негативных обстоятельств. Во-первых, Федеральный закон “О политических партиях” запретил создание региональных политических партий. Таким образом, в региональных выборах конкурируют все те же политические партии, которые зарегистрированы на федеральном уровне. Региональные отделения этих партий больше ориентированы не на представление интересов региональных избирателей, а на получение поддержки, в том числе финансовой, от центрального аппарата партии, со всеми вытекающими из этого последствиями. Во-вторых, руководители “неблагополучных” с политической точки зрения регионов не преминут воспользоваться установленным Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” правом субъекта Федерации самостоятельно решать вопрос о наличии в бюллетене для голосования графы “против всех”, что неизбежно приведет к ограничению конституционного права граждан на свободные выборы и снижению явки избирателей.

Муниципальный уровень публичной власти также дает весьма пеструю картину. С одной стороны, в ряде регионов начался процесс формирования новых муниципальных образований и проведения выборов в их органы власти. Это проявление позитивной тенденции приближения власти к народу. С другой стороны, поспешность попытки введения в действие нового Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления” привела к тому, что региональное лобби добилось в Государственной Думе решения о поэтапном его введении в соответствии с волей субъектов Федерации. Во-первых, таким образом в России появился неконституционный принцип региональной контрассигнатуры. Во-вторых, восстановлена высмеянная еще В.И. Лениным законность “калужская” и “рязанская” в таком важном вопросе, как организация публичной власти. В-третьих, нестыковки между муниципальным и избирательным законодательством привели к снижению доверия избирателей к муниципальным выборам, поскольку в ряде регионов России муниципальные органы власти оказались лишены реальных полномочий.

Подводя итог сказанному, необходимо отметить, что усиление перечисленных тенденций сводит на нет достижения того нелегкого пути исторического прогресса, который прошла Россия за последние 20 лет, а саму ее превращает из демократического государства в полицейское.

Выбор избирательной системы и развитие политических партий¹

Какую демократию мы хотим видеть в России?

Одна из черт наверняка будет состоять в сильной и сбалансированной системе политических партий. Баланс, конечно, будет меняться от выборов к выборам. Но я думаю, что, когда мы говорим о сильной и сбалансированной политической партийной системе, мы хорошо представляем себе, что обсуждать ее надо в контексте системы пропорционального представительства, которая предложена в новом законодательстве.

Остановлюсь на недавнем исследовании, которое было проведено в странах Западной Европы с охватом примерно 50 лет с учетом опыта 15 европейских стран.

Выводы интересны. Очевидно, что избирательные системы воздействуют на политический процесс, выходя за пределы просто перевода поданных голосов в количество мест в парламенте. Пропорциональное представительство не способствует появлению широкомасштабных философски сложенных партий; партий со способностью идти на компромисс; партий с четким, хотя иногда и неправильным видением всеобщих национальных интересов страны.

Пропорциональное представительство может отдать предпочтение каким-то одиночным вопросам, одиночным партиям, сформированным вокруг религиозных, этнических, региональных, узких идеологических убеждений. В результате этого партии от выборов к выборам могут приобретать все более жесткое, все более неуступчивое руководство.

Что можно ожидать от коалиции политических партий по типу тех, которые я только что описал, какой стабильности можно ожидать от коалиции такого рода политических партий, каков будет риск экстремизма в кризисное время, во время, скажем, разочарования общественности в отношении политических процессов? Я обсуждаю эти вопросы в свете европейского опыта, который был проанализирован, как я уже отмечал, за 50 лет европейской истории.

Там, где было выяснено, что пропорциональное представительство комбинировалось со стабильными долгосрочными формами правления, всегда присутствовали такие условия жизни гражданского общества, которые не превалируют сегодня в вашей стране. В среднесрочном же плане если наше видение России с сильной и сбалансированной системой политических партий правильно, то конкуренция на выборах, видимо, будет столь же ожесточенной, как мы наблюдаем ее сегодня. Но политические партии, естественно, захотят взять на себя ту роль, которую дает нынешнее законодательство. Партии захотят следить за честностью выборной конкуренции. Как быстро мы можем ожидать от них этой роли?

Я в своем письменном докладе построил вопрос двояко: сумеют ли к 2007 г. политические партии России выработать потенциал для осуществления такого мониторинга? Если этого не произойдет, если учреждения гражданского общества также не будут к этому времени финансироваться, мы станем свидетелями регресса. Это будет нарушать дух, подчеркиваю, дух Копенгагенских обязательств. Это как раз вопрос, который со всей очевидностью повлияет и на отношения ЦИК к аккредитации зарубежных наблюдателей на выборах в 2007 г.

Наконец, несколько слов по поводу транспарентности. Транспарентность – это международный стандарт. И мы будем проверять транспарентность на нижнем уровне, когда копии протоколов должны предоставляться всем аккредитованным внутренним и внешним наблюдателям. Если у наблюдателей будет возможность перепроверки точности этих протоколов по мере того, как они начинают свой путь по системе, тогда транспарентность будет обеспечена.

Я считаю, что достижение этого международного стандарта – это забота национальных властей страны. Подход властей, конечно, будет меняться от выборов к выборам. Но у этого стандарта есть компонент или, если хотите, измерение, которое нельзя игнорировать: от выборов к выборам регресса быть не может. Любой шаг назад от транспарентности каких-либо выборов будет рассматриваться международным сообществом как возможная потеря целостности.

Избирательная система России в контексте международного опыта

В России действуют, по крайней мере, четыре избирательные системы, т.е. четыре способы организации прямых выборов: мажоритарная система абсолютного большинства в два тура (так мы избираем Президента РФ); мажоритарная система относительного большинства (при ней бывает только один тур), которая используется на выборах половины депутатов законодательных органов субъектов РФ и в некоторых муниципальных образованиях; смешанная избирательная система (места делятся пополам между партийными списками и кандидатами в одномандатных избирательных округах) и полностью пропорциональная система, которая будет применяться для выборов Государственной Думы по закону 2005 г.

Ничего оригинального в этом нет. Такая ситуация существует во многих зарубежных странах, когда по-разному избираются разные органы, в том числе, во Франции, в Бразилии и некоторых других странах.

Оригинальное в нашем законодательстве – это крайняя усложненность, длинноты, забюрократизированность и запутанность. Два примера. Наш закон о выборах Президента РФ примерно в 35 раз пространнее, чем французский закон. Французы читают свой закон. Наши избиратели-россияне свой закон читать не будут. Наш закон о выборах в Государственную Думу примерно в 20 раз пространнее немецкого, в котором кроме выборов в бундестаг говорится еще и о референдуме, и о народной законодательной инициативе, которой у нас нет. Понимаете, нельзя их прочитать рядовому избирателю – 500 страниц. А вот, скажем, немцу свои 20 все-таки осилить можно.

В свое время наши советские законы были крайне скупы. Теперь количество слов приводит к ухудшению качества и степени знакомства населения с законами. Но ведь такие законы – это не государственный бюджет, они адресованы именно гражданам. Важно соблюдать меру, мы этому еще в избирательном законотворчестве не научились. Избирательные законы становятся не законами, а инструкциями. Но многие вопросы можно решать не законом, а подзаконными актами, например, инструкциями Центральной избирательной комиссии. Так делается во многих зарубежных странах.

Я подробнее остановлюсь на новом законе о выборах в Государственную Думу, который принят в 2005 г. Мне кажется, что переход к полностью пропорциональной избирательной системе правомерен и позитивен. Дело даже не в абстрактных рассуждениях, что это более демократичная система, хотя это действительно так: она позволяет распределить места между партиями в пропорции к весу голосов. Важнее то, что почти никто из депутатов Государственной Думы не избирался по одномандатным округам большинством голосов избирателей.

Голоса избирателей разбивались между 10, 15 или даже 20 кандидатами. И депутаты избирались большинством около 20–25% голосов. 80% избирателей голосовали не за них. Не скажем, что против них, но не за них. Вот такой парадокс. Поэтому упразднение этого порядка мне кажется позитивным.

Однако и та система, которая принята в России в 2005 г., имеет свои минусы. И минусов несколько. Во-первых, это отсутствие индивидуализации кандидатов. Избиратель не знает их. Если партии выдвигают до 500 кандидатов и если участвуют хотя бы 10 партий, то никогда избиратель не будет читать списки из пяти тысяч имен кандидатов, даже если они будут опубликованы заранее.

Второй минус: отсекаются независимые кандидаты. Им оставляют лишь возможность “проситься” в тот или иной партийный список. Но они могут не захотеть проситься, они ведь по какой-то причине не вступают в партии. Да и куда поместят их партии в своем списке? На 200-е, 300-е места. Шансов у них все равно не будет.

Что делать? Мне представляется, что решение этого вопроса лежит на пути сохранения пропорциональной избирательной системы, но надо преобразовать ее в пропорциональную избирательную систему с преференциальным, т.е. предпочтительным, вотумом. Такие системы существуют в Японии, Финляндии и во многих других странах.

Для этого ликвидируется единый федеральный округ. Страна делится на несколько десятков (примерно 40–50) многомандатных избирательных округов. Округа будут неравными, чтобы не нарушать административные границы. От каждого округа могут избираться 10–15 депутатов в пропорции к численности населения.

Это дает нам несколько плюсов. Во-первых, в этих бюллетенях мы можем разместить фамилии кандидатов. Избиратель увидит не мифические названия партий и трех лидеров, которые, кстати сказать, зачастую вовсе в партиях не состоят, а это борцы, известные артисты, отдаленное отношение имеющие к партии. При предлагаемой системе кандидаты будут индивидуализированы и избиратели будут знать кандидатов. Они увидят фамилии людей, которые для них сравнительно узнаваемы.

Во-вторых, это дает оживление деятельности региональных партийных организаций. Кандидатов будут выдвигать не центральное партийное начальство, а региональные и местные организации партий. Это повысит их активность, работу среди населения.

И в-третьих, это дает повышение интереса избирателей к выборам. Для этого вводится предпочтительный вотум. Избиратель, получив бюллетень, сначала отмечает партию, за которую он голосует. Это его партийные предпочтения. Затем он имеет один или два преференциальных вотума: в списке партии, за которую избиратель голосует, он может отметить (крестиком, галочкой и т.п.) имена тех одного или двух кандидатов, которые, как он полагает, заслуживают избрания в первую очередь. Возможно, что это будут не партийные руководители, а местные активисты, лучше известные простому человеку.

Избирательная комиссия, определив сначала число полагающихся той или иной партии депутатских мест, подсчитывает также число преференций (предпочтений) по каждому кандидату в партийном списке. Считаются избранными в первую очередь кандидаты, получившие больше преференций. Если их нет, далее при распределении мест используется, как и сейчас, порядок очередности в списке.

Минусом нашей избирательной системы является также архаическая избирательная квота, которая называется у нас естественной квотой или первым и вторым избирательным частным: общее число поданных действительных голосов избирателей делится на число депутатских мест. В результате получается квота: число голосов, необходимых для избрания одного депутата. Но всегда остаются остатки голосов, и приходится прибегать к повторному вычислению. А комиссия нам не показывает, как она вычисляла – мы видим только результаты. Почти нигде в мире не пользуются такой системой. Существуют другие более совершенные способы вычисления избирательного метра: иногда используется метод искусственной квоты, но гораздо чаще квота вычисляется по широко известному методу д’Ондта. В обоих случаях сразу распределяются все места. Такие вычисления вовсе не сложны, они используются и в странах менее развитых, чем Россия².

И последнее – о независимых кандидатах. Деление территории страны на относительно небольшие избирательные округа дает возможность идти на выборы независимым кандидатам. Они могут составить свой список. Для этого надо собрать подписи избирателей, определенное число, не очень большое. И тогда независимые кандидаты могут баллотироваться и могут избираться – минуя диктат политических партий.

Последние новеллы избирательной системы России, проведенные в спринтерском для политического процесса темпе, несомненно, изменяют российскую политическую систему, затрагивая если не ее сердцевину, то, во всяком случае, ее демократическую канву.

Самое серьезное новшество избирательного права и политической системы России – ликвидация выборов высших должностных лиц субъектов РФ и замена прямых выборов институтом наделения гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица.

Практика применения этого института вряд ли оставляет у кого-либо сомнения в том, что фактически Россия вернулась к доконституционной форме назначения губернаторов и без изменения текста действующей Конституции вторглась в параметры конституционного строя, сильно изменив облик российского конституционализма.

Депутаты практически единогласно одобряют любую кандидатуру, предложенную Президентом РФ, ибо неодобрение этой кандидатуры рассматривается как нелояльность самому Президенту РФ. Так, группа “Народовластие” Самарской Губернской Думы, созданная в свое время для оппозиции губернатору К.А. Титову, в полном составе голосовала за его кандидатуру. Депутаты–коммунисты стоя аплодировали политическому антиподу, в то время как еще недавно самарским коммунистам такое не могло присниться даже в страшном сне.

Другая важнейшая избирательная новелла, которой еще предстоит видоизменить облик российского конституционализма, – это ликвидация одномандатных избирательных округов на выборах в Госдуму, а также допустимость такой ликвидации на выборах в высшие представительные и законодательные органы субъектов РФ (что в некоторых регионах уже и делают).

Формула федерального законодательства для субъектов РФ остановилась на принципе 50 на 50: не менее половины депутатского корпуса регионального парламента должно избираться по партийным спискам. Формула “не менее половины” означает, что весь законодательный орган субъекта РФ может избираться по пропорциональной системе. Во многих регионах России местные лидеры стремятся быть “святее Папы Римского” и также избирать высшие законодательные органы субъекта Федерации исключительно по партийным спискам. А фракция ЛДПР в Госдуме даже внесла законодательную инициативу, призванную полностью ликвидировать одномандатные округа и в регионах. Эта инициатива не прошла, поскольку в регионах еще есть здравый смысл и конституционное правосознание.

Ликвидация одномандатных округов означает вымывание ярких политиков из политического процесса. Беспартийных политиков заставляют или уходить из политики, или примкнуть к какой-либо партии. Делается это под тем предлогом, что политики-одиночки все равно ничего в парламенте не решают. Очень сомнительный аргумент. Зачастую именно политики-одиночки, не связанные партийной дисциплиной, способны в иных ситуациях быть более услышанными с парламентской трибуны, могут быть более независимыми, смелыми, яркими и, наконец, чуткими к интересам народа. В Самарской Губернской Думе не раз были моменты, когда один депутат кардинально менял ситуацию на заседании своим ярким выступлением на ней. Такие случаи были бы в принципе исключены, если бы все депутаты были связаны партийной дисциплиной.

Так, 25 октября 2005 г. Самарская Губернская Дума рассматривала инициативу депутата Н.А. Бобровой о повышении налога на игорный бизнес до максимального предела, установленного федеральным законодательством: 125 000 руб. за игровой стол, 125 000 руб. за тотализатор или букмекерскую контору и 7500 руб. за игровой автомат (при существовавших ставках 38 500 руб., 38 500 руб., 1680 руб., соответственно). Комитет по бюджету и налогам предложил повысить налоги не до максимального предела, а всего лишь в полтора раза. Практически решение профильного комитета предрешало и решение Думы, контролируемой фракцией “Единой России”, одобрившей решение комитета.

Однако выступление автора законодательной инициативы поломало этот план. Неожиданно инициативу максимального повышения налогов на игорный бизнес поддержал и губернатор. В результате бурного обсуждения Дума приняла неожиданное для нее самой решение о повышении налогов до максимального предела.

Искусственное прикрепление партийных депутатов к территориям вряд ли повысит “привязанность” депутатов к этим территориям, равно как выборы депутатов по партийным спискам не повысят ответственность представительной власти перед народом. Поэтому вряд ли искусственная партизация страны вписывается в формат российской Конституции даже при всей ее авторитарности. Не случайно такие сенаторы–антиподы, как Н.И. Рыжков и Л.Б. Нарусова, были едины в своем голосовании против данных избирательных новелл. Н.И. Рыжков прямо заявил о том, что ликвидация одномандатных избирательных округов будет способствовать не столько созданию цивилизованной партийной системы, сколько покупке мест в партийных списках. К тому же партийные списки зачастую возглавляют виртуальные кандидаты в депутаты (Н.С. Михалков, Ю.М. Лужков, С.К. Шойгу и др.), понадобившиеся партиям лишь для привлечения дополнительных голосов на выборах и не собирающиеся становиться депутатами.

Элемент подобного виртуального цинизма вкупе с отнюдь не виртуальной коррупцией при формировании избирательных списков и наличием высокого избирательного барьера сводит все плюсы пропорциональной избирательной системы до минимума. Более того, смею утверждать, что нынешние заявления маститых ученых о том, что пропорциональная система демократичнее, справедливее мажоритарной, попахивают учебниками 30-летней давности. Я сама, будучи преподавателем государственного права буржуазных (впоследствии – зарубежных) стран, вещала студентам эти истины до тех пор, пока не окунулась в пучину избирательных кампаний на практике.

Маргарет Тэтчер на выборах, в рамках мажоритарной системы относительного большинства, набирала не более 34% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Иными словами, у нее не было более 50% голосов, как не было и у большинства парламентариев палаты общин. Но это говорит лишь о том, что кандидатов на выборах много и победить их весьма непросто даже таким ярким личностям, как Маргарет Тэтчер. Никому и в голову не придет называть такую систему несправедливой. И если в большинстве стран от пропорциональной системы либо отказались, либо остановились на смешанной системе, то Россия идет своим, абсолютно противоположным, путем.

Поднятие избирательного барьера до 7% преследует ту же цель искусственной партизации методом укрупнения карликовых и маломощных партий. Но если задуматься над тем, что 5% – это 23 депутата, а 7% – это 32 депутата Государственной Думы, то становится понятным, что избранные народом представители в количестве более чем трех десятков народных избранников просто “выбрасываются”. Московская городская Дума в этом побежала даже впереди федерального законодательства, повысив избирательный барьер для партий до 10% с целью исключить из дележки депутатских мандатов прежде всего коммунистов, набирающих по Москве 9%. Вряд ли эта норма соответствует демократическим принципам.

Стоит отметить, что сам избирательный барьер возник в парламентах малой численности, где остатки голосов избирателей менее 4–5% практически не распределяются, поскольку это и есть избирательная квота. И когда барьер равен избирательной квоте, можно считать, что никакого барьера нет. Так, барьер, равный 4% на будущих выборах в Самарскую Губернскую Думу, как раз означает одного избранного депутата, ибо для того, чтобы получить одно место среди 25 депутатов Думы, избираемых по пропорциональной системе, нужно как раз 4%. Иными словами, барьер в 4% для малочисленного парламента означает отсутствие этого барьера, ибо он естественный, а не искусственный.

В многочисленном же парламенте даже барьер в 1% – это действительно барьер! Так, 1% для Государственной Думы – это 4,5 места в парламенте, т.е. установление барьера в 1% означает “выбрасывание” из парламентаризма страны пятерых избранных депутатов, которые могли бы проявить себя весьма активно и ярко.

Поэтому я считаю половинчатой задачу снижения избирательного барьера с 7 до 5%. Надо не снижать этот антидемократический в своей основе барьер, а отменять его вообще!

Еще одна новелла – запрет на создание избирательных блоков, играющий двоякую роль. С одной стороны, у маленьких партий меньше возможностей для маневра. А с другой стороны, само существование такого запрета заставит партии укрепляться вопреки амбициям их лидеров. Это необходимо во имя общей цели создания либо дееспособной оппозиционной партии, либо противовеса “Единой России” в варианте двухпартийной системы.

В ряду вымывания из политического процесса, прежде всего, бедных слоев населения стоят и такие избирательные новеллы, как снижение процента бракованных подписей с 25 до 5 и 10%, позволяющее отказать в регистрации.

“Развод” подписей и избирательного залога, ликвидация страхующей функции последнего – в этом же ряду ужесточения требований к кандидатам.

Войти в политику становится все труднее и труднее.

Аргументы противников искусственной партизации страны примерно таковы.

В пункте 2 статьи 55 Конституции РФ говорится о том, что “в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина”. 100-процентное избрание Государственной Думы из представителей российских партий лишает большинство граждан России права быть избранными депутатами Государственной Думы. Статья 32 Конституции РФ регламентирует политические права граждан страны. Так, в пункте 2 статьи 32 говорится, что “граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в государственные органы власти…”, а пункт 3 статьи 32 гласит, что “не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда”. Из вышеизложенного следует, что если гражданин дееспособен и не содержится в местах лишения свободы, то он может избираться в органы государственной власти. Но теперь для того, чтобы избираться в Государственную Думу, гражданин страны обязательно должен быть членом какой-либо партии. А если гражданин России не желает вступать ни в одну из партий? Это право гражданина также закреплено в Конституции.

Так, пункт 2 статьи 30 Конституции РФ гласит, что “никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем”. А пункт 1 статьи 19 Конституции РФ регламентирует, что “запрещаются любые формы ограничения прав граждан по принципу социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности”. Между тем лишение граждан России, не состоящих в каких-либо партиях, права быть избранными в Государственную Думу, является ограничением прав граждан по социальной принадлежности – по признаку беспартийности.

О.Ю. Маслов и А.В. Прудник в целях осознания того, какую идеологическую нагрузку несет искусственная партизация страны, предложили метод математического моделирования. Государственная Дума приняла поправки в соответствующие законы, по которым лишь партии с численностью более 50 тысяч членов смогут принять участие в выборах в нижнюю палату. Сколько партий теоретически может существовать в России при этом условии? Скорее всего, не больше десяти. Из этого следует, что лишь у 500 тыс. из 108 млн граждан страны, имеющих по Конституции РФ право избираться и быть избранными, остается право быть избранными в Государственную Думу. Остальные граждане страны этого права будут лишены. Таким образом, правом быть избранным в Государственную Думу будут в ближайшее время обладать около 0,5% граждан страны. Пусть даже всех партийцев по России наберется целый миллион, это не дает оснований лишать более 100 млн граждан их важнейшего конституционного права. А в условиях, когда в экспертном сообществе уже профессионально прогнозируется, что только три или четыре партии войдут в новую Государственную Думу, то число граждан, реально способных избираться в ее состав, уменьшится до ничтожно малой величины³.

Действительно, эксперт, имеющий представление о реальной жизнедеятельности любой партии, в состоянии объективно оценить число партийных функционеров, которые могут быть допущены к принятию важнейших внутрипартийных решений. А их число едва превысит 10 тысяч на всю страну. Это и есть “верхушка” партийной вертикали власти, причем эта цифра, скорее всего, завышена.

Таким образом, вектор трансформации избирательной системы страны в аспекте искусственной партизации России позволяет выявить вполне очевидную цель всей трансформации политической системы. Главная цель – формирование в России “золотого миллиона”, состоящего как из победившей в стране бюрократии и поддерживаемого всеми силовыми ресурсами государства, так и большинством политически активных граждан страны. “Искусственная партизация страны – это попытка бюрократии заручиться поддержкой большинства политически активных граждан страны в обмен на иллюзорную принадлежность к новой российской элите” – таков вывод О.Ю. Маслова и А.В. Прудника⁴.

В результате трансформации политической системы страны будет окончательно подорван принцип пропорциональности Милля, который является основополагающим принципом демократии. Математическое моделирование наглядно демонстрирует, что искусственная партизация России – это волюнтаристский акт российских властей. Идеологический вектор трансформации политической системы – это окончательное оформление олигархической власти в России, закрепление “власти немногих”, становление в России “золотого миллиона”. Когда менее 500 тыс. граждан России, обладающих статусом членов одной из партий, лишат 100 млн граждан России права быть избранными в Государственную Думу и лишь они одни будут реально определять состав высшего представительного и законодательного органа страны, когда ничтожное число партийцев во всех регионах России будут полностью формировать региональный уровень государственной власти – все это будет означать практическую реализацию процесса полного отторжения большинства граждан России от каких-либо возможностей влиять на общественно-политические процессы. Уровень доверительной легитимности власти в стране неуклонно падал в течение последних лет, и именно это подтолкнуло правящую бюрократию к такой своеобразной форме самозащиты.

Сегодня сложно говорить о том, чем завершится попытка перехода от одной “партии власти” к нескольким “партиям власти”, какой будет окончательная конфигурация политической системы страны. Общество, находящееся в состоянии политической анестезии, “проглотило” эту политическую реформу, хотя нынешняя трансформация политической системы страны направлена на дальнейшее отторжение граждан от принятия каких-либо решений в жизни России. Осознание этого обстоятельства позволяет усомниться в верности выбранного варианта трансформации политической системы.

Перечисленные новеллы избирательного права вкупе с ликвидацией строки “против всех” может вызвать эффект “голосования ногами”, неучастия избирателей в выборах как формы конституционного протеста.

Трансформация политической системы, предложенная Президентом РФ 13 сентября 2004 г., носит не стратегический, а ситуационный характер и направлена на достижение краткосрочных, а не долгосрочных целей. Рефлекторная попытка минимизировать риски для власти на краткосрочный период, будь то ближайшие выборы в Государственную Думу или избрание нового президента России, гарантированно приведет к максимизации рисков в долгосрочной перспективе. Большинству же граждан страны нужно просто спокойно ждать, чем закончится этот очередной российский эксперимент, тем более что повлиять на его ход у большинства граждан страны нет ни теоретических, ни практических возможностей. Необходимо обратить лишь особое внимание на то, что эксперимент на этот раз проводится не столько над гражданами страны, сколько над самой властью, которая в конечном итоге и станет главной его жертвой.

Проблема выборов в Российской Федерации в контексте международных избирательных стандартов может быть рассмотрена в чисто юридическом и политико-правовом аспектах, т.е. с точки зрения формально-правовых норм и политической практики их применения. Остановимся на политико-правовых вопросах, связанных с реформой избирательного законодательства в субъектах РФ. Введение пропорциональной системы выборов не только на федеральном, но и на региональном уровне имеет свои как положительные, так и отрицательные моменты.

С одной стороны, складывается однородная система выборов, к которой постепенно адаптируются граждане РФ, субъекты избирательного процесса. С другой стороны, нет никакой уверенности в том, что избирательная система примет наконец стабильный и устойчивый характер, что “правила игры” не будут изменяться с каждым электоральным циклом в интересах того или иного политического игрока. В этой связи хочу на примере реформы избирательного законодательства Санкт-Петербурга проиллюстрировать как отчасти умышленно, отчасти в силу политической конъюнктуры вводятся новые нормы избирательного права, имеющие признаки отклонения как от международных избирательных стандартов, так и от федеральных законов.

Реформа системы выборов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ является составной частью общих изменений, происходящих в политической системе России. Общие цели этой реформы следующие:

1. уменьшить разнообразие систем выборов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ путем приведения всех их к общему знаменателю (смешанная мажоритарно–пропорциональная система);
2. повысить роль политических партий в избирательном процессе и тем самым стабилизировать деятельность законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ;
3. усилить ответственность депутатов (партийных групп) перед избирателями;
4. повысить уровень взаимодействия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти путем большей политической структурированности парламентов и их влияния на выбор главы исполнительной власти (высшего должностного лица) субъекта РФ;
5. упорядочить электоральный процесс, сделать его более прозрачным и освободить от влияния таких отрицательных явлений, как активное использование административного ресурса, “черные” технологии, финансовая коррупция и др.

15 июня 2005 г. был принят новый Закон Санкт-Петербурга № 252-35 “О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга”. Закон устанавливает переход к полной пропорциональной избирательной системе на выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

Обсуждение вопроса о будущей избирательной системе по выборам депутатов Законодательного Собрания в Санкт-Петербурге весной 2005 г. продемонстрировало типичные и особенные проблемы, с которыми столкнулись участники законотворческого процесса и субъекты дискуссий. Основными обсуждаемыми проблемами стали:

• количественный состав депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга;
• количество депутатов, избираемых по одномандатным избирательным округам, т.е. соотношение пропорциональной и мажоритарной частей системы;
• значимость голоса избирателя (система открытых и закрытых списков, общегородской и региональные списки);
• величина электорального порога;
• число депутатов, работающих на постоянной основе.

Решение этих проблем в конечном счете определялось тем, насколько удалось согласовать интересы основных участников выбора электоральной системы. К ним относятся:

• нынешние депутаты Законодательного Собрания, заинтересованные не только в учете мнения избирателей, достижении компромисса с исполнительной властью, но и в сохранении при новой системе выборов реальной возможности переизбраться на очередной срок;
• региональные отделения политических партий (и ряд нынешних депутатов, имеющих серьезные позиции в партийных структурах), заинтересованные в повышении значимости пропорциональной составляющей избирательной системы;
• Губернатор Санкт-Петербурга, чьи интересы склоняются к сохранению численности депутатского корпуса, экономии затрат бюджета на представительную власть и к повышению пропорциональной составляющей электоральной системы;
• население города, заинтересованное в эффективном парламенте, в сохранении бюджета и сохранении привязки депутатов к округам (о чем свидетельствуют результаты опроса, проведенного центром “Мегаполис” в феврале 2005 г.);
• федеральные властные структуры, заинтересованные в большей управляемости регионов (сохранении или даже уменьшении численности региональных легислатур), в расширении практики партийного представительства и согласованности действий законодательных и исполнительных органов власти субъектов Федерации.

Можно было предположить, что окончательный вариант избирательной системы по выборам депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга скорее всего должен был определяться компромиссом интересов главных субъектов законодательного процесса, который, в свою очередь, должен был опираться на здравый смысл, удачный обмен ресурсами, сохранение баланса отношений двух ветвей власти, активностью средств массовой информации и учетом мнения горожан.

Формально-правовая сторона вопроса заключается в следующем. В соответствии с пунктом 16 статьи 35 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и с пунктом 4 статьи 4 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, избирательными блоками, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Законом субъекта РФ может предусматриваться необходимый для допуска к такому распределению депутатских мандатов минимальный процент голосов избирателей, полученных списком кандидатов. При этом минимальный процент голосов избирателей должен устанавливаться с таким расчетом, чтобы к распределению депутатских мандатов было допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Пунктом 5 статьи 80 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” установлен срок для приведения законодательства субъекта Российской Федерации в соответствие с вышеуказанной нормой – до 14 июля 2003 г. Петербург оставался единственным субъектом Северо-Западного федерального округа, где этого не было сделано.

Новый городской закон о выборах был принят в феврале 2004 г. В нем была предусмотрена смешанная система, закрытые списки, не разделяемые на группы, и 5%-ный барьер. Однако при этом не было установлено, какая часть депутатов избирается по одномандатным округам, а какая – по спискам. Более того, положения закона, касающиеся выборов по спискам, должны были вступить в силу только после внесения изменений в Устав города.

Таким образом, требование федерального закона фактически не было выполнено. В октябре 2004 г. прокурор Санкт-Петербурга направил в Законодательное Собрание представление об устранении нарушений федерального закона. Это стимулировало новое обсуждение избирательного законодательства. Однако вместо того, чтобы довести до конца начатый процесс, т.е. определить, сколько депутатов избираются по одномандатным округам, а сколько – по спискам, депутаты решили принять новый закон и полностью изменить модель избирательной системы.

Региональное отделение партии “Единая Россия” и ее фракция в Законодательном Собрании делали все необходимое для того, чтобы принять пропорциональную систему выборов, хотя депутатами на рассмотрение Собрания были внесены и иные законопроекты. Следует отметить, что к процессу работы над законом были привлечены несколько групп экспертов и было проведено довольно масштабное социологическое исследование, имеющее своей целью выяснить отношение граждан к реформе избирательной системы Санкт-Петербурга.

Сразу хочется сказать, что позиции экспертов и мнение горожан во многом совпали. И те, и другие высказались против введения чисто пропорциональной системы, что, однако, не остановило депутатов.

Отобранной группе экспертов (политологов и правоведов Санкт-Петербурга и Москвы, специализирующихся на исследовании избирательных систем и избирательного права) было предложено проанализировать четыре модели избирательной системы, которые были внесены на обсуждение депутатами:

• 1-я модель – смешанная система выборов депутатов, при которой 25 депутатов избираются по одномандатным округам, 25 по спискам политических партий (по единому общегородскому округу);
• 2-я модель – смешанная система, предполагающая увеличение численности депутатского корпуса до 100 человек;
• 3-я модель – создание двухпалатного парламента (50/50) с увеличением численности депутатского корпуса до 100 человек (одна палата избирается по 50 одномандатным округам, вторая палата – по партийным спискам); верхняя палата работает на не освобожденной основе;
• 4-я модель – полностью пропорциональная система (без увеличения численности депутатского корпуса), предусматривающая разбиение партийных списков на 50 субрегиональных групп, соответствующих ранее существовавшим одномандатным округам.

Экспертов просили оценить модели по следующим критериям:

• уровень ротации депутатского корпуса;
• увеличение затрат бюджета на содержание органа законодательной власти;
• сложность/простота избирательной системы для избирателя;
• рост влияния партий на региональном уровне;
• отражение интересов различных социальных групп;
• сохранение привязки депутата к избирательному округу;
• консолидация (согласование) интересов субъектов городской политики в процессе принятия законопроекта.

По существу реализации пропорциональной системы в Санкт-Петербурге эксперты отметили следующее.

Во-первых, введение данной системы приведет к высокой степени ротации депутатского корпуса. По оценкам экспертов, от 30 до 40% действующих депутатов потеряют свои мандаты в результате ее реализации. Это произойдет, прежде всего, из-за высокой ротации кандидатов в партийных списках (привязка к существующим избирательным округам, предполагающая взаимовлияние партийных и индивидуальных рейтингов кандидатов, “покупка” мест в списках, влияние федеральных партийных структур на определение конечного варианта списка и т.д.) и невозможности отдельных действующих депутатов влиять на свое место в партийном списке. Очевидно, что такая ротация коснется прежде всего самого “длинного” списка кандидатов “Единой России”, где будут наибольшие потери со стороны действующих депутатов. Хотя региональное руководство партии, т.е. все те, кто будут существенно влиять на формирование списка кандидатов, по мнению экспертов, окажутся в значительном выигрыше.

Эта модель способна наиболее радикально изменить ситуацию в Законодательном Собрании. Список, разбитый на территориальные группы, дает почти монопольные преимущества руководству “Единой России” и позволяет исполнительной власти формировать законодательный орган города фактически “под себя”. Вся прежняя структура партийно-политического представительства при этом будет радикально и необратимо трансформирована.

Уже сегодня можно предположить, что часть наиболее самостоятельных и авторитетных депутатов не попадет в партийные списки, в первую очередь те депутаты, которые на прошлых выборах баллотировались как независимые кандидаты, если они вовремя не вступят в политические партии, имеющие максимальные шансы победить на выборах.

При этом ротация последующих созывов (в случае сохранения данной избирательной системы и существующих ныне общих тенденций развития российской политической системы) представляется экспертам минимальной.

Во-вторых, по мнению экспертов, вводимая в Петербурге пропорциональная система на практике приведет к сравнительно низкому представительству интересов различных социальных групп и политических партий.

Хотя традиционно признается, что пропорциональная система в наибольшей степени способствует представительству интересов различных социальных групп, в современных политических условиях России мы наблюдаем обратную картину. Легко прогнозируемое по опыту других субъектов, где выборы по новой схеме уже состоялись, доминирование “Единой России” не будет способствовать широкому представительству интересов. Для эффективной пропорциональной системы 50 депутатов – это мало. Победят крупные политические силы. При этом рядовой избиратель будет запутан, что он выбирает – партию или человека. А в такой ситуации растерянности избирателя им можно проще манипулировать. Если в нынешнем парламенте можно, хотя и с трудом, найти тех, кто представляет интересы граждан, то после партийного фильтра они скорее всего исчезнут. Партийные списки отражают интересы в первую очередь внутрипартийной бюрократии, кроме того, с упразднением территориальных округов лишаются представительства региональные группы интересов, которые несомненно существуют и в некоторых районах города довольно сильны.

Введение высокого заградительного барьера (7%) снижает представительство до 2, максимум 3 партий, которые поделят все мандаты (наиболее вероятные на сегодняшний день фавориты – “Единая Россия”, КПРФ, “Родина”). Попадание в парламент партий–аутсайдеров практически исключено. Очевидно, что эта модель предназначена и, более того, способна на деле осуществить переход к пресловутой “двухпартийной” системе. Это обстоятельство может отрицательно отразиться как на широте представительства интересов в нем, так и на его самостоятельности.

В целом данная избирательная система и экспертами, и опрошенными гражданами была оценена как наименее демократичная с точки зрения возможностей представительства интересов как отдельных социальных групп, так и политических партий. Однако нельзя не признать тот факт, что она наиболее эффективна с точки зрения консолидации субъектов городской политики и организации процесса принятия политических решений, поскольку она сократит число субъектов городской политики (депутаты как самостоятельные субъекты политики будут заменены партиями). Кроме того, данная система будет способствовать формированию депутатского корпуса, ориентированного на решение общегородских, а не “местнических” (окружных) проблем. Если бы при этом в городе существовало дееспособное местное самоуправление, такая ориентация депутатов Законодательного Собрания была бы оправдана и наиболее рациональна.

При реализации чисто пропорциональной системы многим депутатам придется расстаться со всеми благами “местнического лоббизма”. Практически все виды лоббистской деятельности будут аккумулированы в руках партийных боссов (местных и московских), вынужденных использовать более цивилизованные формы лоббизма. Это, безусловно, лишит депутатскую работу былой привлекательности, но не снизит коррупционность депутатского корпуса.

Как уже отмечалось, введение в Санкт-Петербурге чисто пропорциональной системы с самого начала лоббировалось депутатами, представляющими партию “Единая Россия”, что и предопределило конечный результат. Именно эта система и была принята в конечном итоге Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в июне 2005 г.

Чисто пропорциональная система, без увеличения численности депутатского корпуса, была представлена в различных версиях в трех законопроектах, разработанных и внесенных на рассмотрение Законодательного Собрания депутатами И.Б. Артемьевым (чисто пропорциональная система, без разбиения списка на группы), В.А. Тюльпановым (пропорциональная система, предполагающая разбиение списка на 50 групп, соответствующих прежним одномандатным округам, с сохранением центральной части списка) и А.И. Белоусовым (пропорциональная система, предполагающая разбиение списка на 50 групп, соответствующих прежним одномандатным округам, без центральной части списка).

В конечном итоге Законодательное Собрание приняло новый Закон Санкт-Петербурга “О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга”, который во многом механически скопирован с федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы. В нем установлен 7%-ный заградительный барьер, списки делятся на общегородскую часть (не более 3 кандидатов) и 50 территориальных частей, в каждой из которых должен быть один кандидат.

Особо следует обратить внимание на форму и содержание избирательного бюллетеня, содержащиеся в законе, поскольку в нем своеобразно отражается специфика новой модели избирательной системы.

Закон устанавливает единственный вид избирательного бюллетеня на выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга – бюллетень для голосования по единому избирательному округу.

Закон следующим образом описывает содержание строк бюллетеня: “Справа от каждой фамилии, имени и отчества кандидата помещается наименование избирательного объединения, выдвинувшего его в составе территориальной части списка кандидатов по соответствующей территории. Далее в этой строке помещается пустой квадрат. В конце перечня наименований избирательных объединений помещается строка “Против всех списков кандидатов” с расположенным справа от нее пустым квадратом”. Таким образом, в избирательном бюллетене указывается фамилия только одного кандидата (который представляет соответствующую территориальную часть списка).

В целом новый закон имеет ряд недостатков, которые ведут к нарушению конституционных прав права граждан.

Во-первых, переход на выборы по пропорциональной системе, т.е. по партийным спискам, исключит возможность самовыдвижения граждан, т.е. нарушит их пассивное избирательное право. Отмена права выдвижения от групп избирателей, а затем и права самовыдвижения – вот серьезное нарушение конституционных прав граждан. В то же время Конституция говорит о недопустимости принуждения граждан вступать в какие-либо объединения, а пропорциональная система косвенно предполагает такое принуждение.

Во-вторых, 7%-ный барьер может стать непреодолимым препятствием для представительности интересов граждан и обеспечения легитимности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Существует реальная опасность, что партии, прошедшие в городской парламент, наберут в совокупности лишь чуть более 50% голосов избирателей, как это уже было в 1995 г. на выборах в Государственную Думу.

В-третьих, введение пропорциональной системы скорее всего вызовет новое падение электоральной активности, которая на прошлых выборах не превышала 30%.

2 сентября 2005 г. председатель Центральной избирательной комиссии РФ А.А. Вешняков направил в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга письмо, содержащее существенные замечания к принятому закону. Наиболее важными из них можно считать следующие.

1. Закон Санкт-Петербурга не обеспечивает гарантии осуществления пассивного избирательного права гражданами РФ, не являющимися членами политических партий. Необходимость таких гарантий предусмотрена пунктом 3¹ статьи 32 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и пунктом 5 статьи 25 Федерального закона “О политических партиях”.

2. В законе недостаточно учтены особенности проведения выборов по пропорциональной избирательной системе, которая должна обеспечивать прежде всего конкуренцию на выборах избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов и представленных в избирательных бюллетенях первой тройкой кандидатов. В связи с этим норма закона, в соответствии с которой в бюллетене указывается только фамилия одного кандидата из территориальной части списка, приведет к тому, что борьба за голоса избирателей в первую очередь будет идти между кандидатами, представляющими данную территорию. Более того, отмеченная норма не соответствует требованию пункта 6 статьи 63 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, согласно которой при проведении голосования за списки кандидатов в бюллетене должны размещаться фамилии, имена, отчества не менее чем первых трех кандидатов из общесубъектовой части списка.

3. Недостатком закона является непоследовательность реализации территориального представительства кандидатов от политической партии – при обязательном делении списка на 50 частей (по числу соответствующих территорий) наличие кандидата на каждой территории не обеспечивается, поскольку даже при максимальном числе кандидатов в списке (53) на каждой территории будет по одному кандидату, и, таким образом, выбытие хотя бы одного кандидата из списка лишит ту или иную территорию такого представительства. А с учетом того, что минимальное число кандидатов в списке вообще не регулируется, число таких территорий может быть достаточно большим.

4. Закон не регулирует механизм возможного снижения заградительного барьера, т.е. установления так называемого “плавающего барьера”, в случае, если менее двух списков допущены к распределению депутатских мандатов либо допущенные к такому распределению списки не набрали в совокупности 50% голосов избирателей, что может привести к назначению повторных выборов.

5. Законом установлен минимально допустимый порог явки в 20 %. Это прямо не противоречит федеральному законодательству, однако, по мнению Центризбиркома, это не в полной мере согласуется с требованиями подпункта “а” пункта 2 статьи 70 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, в котором “законодателю субъекта Российской Федерации рекомендовано дифференцировать механизм легитимации власти с учетом уровня проводимых выборов и специфики соответствующего региона, установив более высокие требования к порогу явки избирателей, т.е. выше 20%, при проведении выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации”.

В целом, по мнению экспертов, новая модель выборов еще больше ограничивает возможности участия в политике граждан и их объединений, создает дополнительные препятствия на пути роста политической активности граждан, во многом лишая их стимулов к политическому участию. Модель, выбранная законодателями Санкт-Петербурга, отражает и выражает господствующие настроения и интересы правящей элиты, стремящейся максимально укрепить свое господство и сделать процесс выборов в представительные органы власти максимально управляемым и предсказуемым.

Начнем с права быть избранным. Если говорить о выборах в парламент российский, в Государственную Думу, то это право прописано в законе о выборах в Государственную Думу. И в этом законе так называемые прямые мандаты (т.е. выборы по одномандатным округам) отменены полностью. Их больше нет, они не существуют. Есть только федеральные списки, которые формируются партиями. Процедура включения в партийные списки беспартийных граждан происходит следующим образом. В течение трех дней после того, как публикуется решение о назначении выборов, – обратите внимание на этот срок: гражданину дается всего лишь три дня – гражданин может обратиться в любую политическую партию с предложением включить его в партийный список. В случае если его поддерживают десять членов партии, кандидатура рассматривается на общем собрании.

В чем заключается проблемность этого принципа, в чем заключается его отклонение от международных стандартов? Посмотрите, что происходит. Возможность гражданина воспользоваться своим пассивным избирательным правом, т.е. возможность быть избранным, прописанная во всех международных нормах, ставится в зависимость не от поддержки избирателей, не от поддержки граждан, а от узкой группы политически ангажированных лиц, т.е. партийцев.

Теперь давайте, как люди здравые, зададимся вопросом: а каковы шансы у гражданина? Включат ли его в список? Очевидно, для любой партии будет абсолютно нелогичным выдвигать по спискам гражданина, который не разделяет идей этой партии. А таких людей в России, которые не разделяют идеи всех ныне зарегистрированных партий, наверное, весьма много.

Теперь давайте посмотрим чисто математически на шансы тех людей, которые реально могут избраться в Думу. Арифметика очень проста. У нас в России 37 партий. Зарегистрировать партию физически на сегодняшний день представляется сложным. Это первое.

Второе – следует учитывать тот момент, что международное законодательство и международная экспертиза имеют по данному вопросу однозначное мнение, т.е. это “святая святых”. Человек абсолютно не должен состоять в какой-либо политической группе, организации, партии и так далее для того, чтобы воспользоваться своим пассивным избирательным правом.

Теперь давайте посмотрим на реальные шансы, опять же математические. Предположим, что каждая из 37 партий – это чисто теоретически – будет бороться за большинство в Государственной Думе. В каждой партии будет список – 450 человек. То есть получается, что 16 650 человек имеют реальную возможность бороться за место в парламенте, а у всех остальных этого шанса просто нет. Что здесь происходит? Давайте применим принципы, о которых я говорил. Во-первых, нет равенства шансов для граждан. Мы показали это очень просто, на математическом примере. Во-вторых, имеет место дискриминация по идеологическим мотивам. В-третьих, все это несколько противоречит здравому смыслу.

Каким международным нормам это противоречит? Во-первых, норме, устанавливающей свободные выборы, норме, устанавливающей универсальные выборы, и норме, устанавливающей равенство возможностей на выборах, т.е. имеет место существенное отклонение от международных стандартов.

Давайте теперь посмотрим на активное избирательное право, т.е. право избирать. Здесь опять же нужно сделать оговорку и объяснить, как будут избирать граждане. Прямые мандаты отменены, их нет. Заградительный барьер поднят до 7%. Блоки между партиями запрещены. И наверное, наиболее научно будет проецировать это законодательство на ближайшие произошедшие выборы. Давайте посмотрим, что произошло на выборах в 2003 г. и что произошло бы, если бы законодательство, принятое сейчас, действовало бы на выборах в 2003 г. Получается следующее. “Единая Россия”, КПРФ, ЛДПР и “Родина” набирают 70,7%. А что происходит с демократами? “Яблоко” набирает 4,5%, СПС набирает 4%, и почти 20% распыляются между другими партиями (выражаясь политтехнологическими терминами – партиями-дублерами и иже с ними). Что здесь имеет место быть? Для международного экспертного сообщества действует принцип: один человек – один голос. Что мы получаем опять чисто математически? Мы получаем, что граждане, которые голосовали за “Единую Россию”, КПРФ, ЛДПР и “Родину”, получили за единицу своего голоса 1,3 единицы представительства в Думе. А граждане, которые голосовали, предположим, за партию “Яблоко”, не получили ничего. То есть имеет место очень серьезная диспропорция. Давайте применим нашу методику и попытаемся понять, есть ли противоречие с международными стандартами или нет.

Во-первых, нарушается принцип один человек – один голос. Нарушается принцип равенства голоса.

Второе, что очень важно. Существует однозначно устоявшееся мнение, что не может государство принимать такие законы, которые нацелены на то, чтобы исключить какие-либо политические силы, действующие в рамках закона, из парламентской жизни. Как происходит в европейских странах, в развитых демократиях? Там самый высокий барьер – это 5%. Уже 6% являются достаточно спорными. Более того, высокий барьер (т.е. на уровне 5%) компенсируется прямыми мандатами. У нас же нарушается принцип пропорциональности и принцип равенства голоса. Опять же очень серьезное отклонение.

Лично я – сторонник пропорциональной избирательной системы. Пропорциональная избирательная система была всегда во всех самых демократических странах мира. Мажоритарная избирательная англосаксонская система тоже имеет свои достоинства, но она годится для страны, где существует двухпартийная система. Она может рассматриваться только в этом аспекте.

Может ли один человек быть избран в одномандатном избирательном округе? Один человек не может быть избран никаким образом. Он должен иметь группу людей, которая его поддерживает. Это уже будет политическая партия, хотя бы микропартия, но партия.

Выборы имеют коллективный характер. И вообще политические права имеют коллективную форму реализации в отличие от гражданских прав. Это очень важно. Поэтому я полагаю, что пропорциональная избирательная система в высшей степени демократична, и в этом смысле новый закон на меня произвел хорошее впечатление.

Но при чем тут заградительные пункты? Ссылаются на практику Федеративной Республики Германии. Извините меня, Федеративная Республика Германия – это же парламентская республика. Там формируется правительство на основе партийного состава бундестага. У нас правительство не связано с партийным составом Государственной Думы. Зачем же нам заградительные пункты?! Заградительный пункт в ФРГ имеет такой смысл: чтобы составить устойчивое правительство, чтобы были только крупные партии, которые могли бы договориться. У нас этого нет.

Поэтому никаких заградительных пунктов у нас не нужно. Пусть в парламенте будут и большие, и маленькие партии.

Говорили о партийных выборах все абсолютно правильно. Конечно, партийные выборы сами по себе – это откат, это неправильная система, это нарушает наши права по Конституции и так далее, позвольте не повторяться. Но есть еще один момент, о котором на конференции ни слова не сказали. Ведь партии компенсируют себе свои расходы за счет федерального бюджета. А кто в этот бюджет платит деньги? Вы не пойдете на выборы, а из ваших налогов все равно им отдадут деньги на компенсацию их расходов. Вот это мне вообще не понятно. Я могу не пойти на выборы, но я должен компенсировать их расходы. На каком основании, по какой логике с меня, гражданина Российской Федерации, берут деньги на то, чтобы финансировать тех, кого я не люблю. Это невозможно. Это же не дети, не бедные семьи, не инвалиды.

За те почти два года, что остались до очередных выборов Государственной Думы, у законодателей еще есть шанс отыграть назад и остановить это законодательное безумие. Несомненно, самым разумным с точки зрения обеспечения избирательных прав граждан было бы восстановление смешанной избирательной системы, сочетающей территориальные и партийные интересы. Выборы только по спискам в современной России превращаются в референдум доверия партиям, отобранным чиновниками.

следующий раздел