Материалы международной конференции

В последнее время при обсуждении проблем избирательного законодательства и связанного с ним законодательства о политических партиях представители той части экспертного сообщества, которая не занята интеллектуальным обслуживанием властных структур, с энтузиазмом, заслуживающим лучшего применения, перечисляют друг другу недостатки действующих законов и практики их применения, надеясь, очевидно, что их услышат федеральный законодатель и Президент страны. Думаю, нам пора оставить эти надежды и направить основные усилия на работу с судебной ветвью власти, потому что только на этом направлении возможно сейчас какое-то движение в сторону права. Надо максимально использовать то обстоятельство, что судебная система, осуществляющая, согласно действующему законодательству, контроль за конституционностью и законностью нормативных актов, имеет возможность исправлять опасные перекосы законодательной системы, обусловленные экспансией в эту сферу со стороны исполнительной власти. Реализуя эту возможность, суды уже внесли важный вклад в формирование правовых основ политической системы страны, существенно укрепив правовые границы политического процесса. Разумеется, есть много факторов, препятствующих этому процессу. Одним из них (не главным, но весьма существенным) является отсутствие на данный момент надлежащей доктрины защиты прав и свобод человека и гражданина, которая в силу своей общепризнанности и авторитетности обладала бы для судов регулятивным потенциалом.

Полагаю, что на создании этой доктрины и следует сосредоточить сейчас усилия экспертного сообщества. В контексте такой постановки проблемы я остановлюсь на одном, наиболее важном, на мой взгляд, моменте, без уяснения которого мы не продвинемся в деле защиты политических прав граждан. Речь идет о норме части 3 статьи 55 Конституции РФ, которая, как показывает анализ практики конституционного правосудия, является той болевой точкой, в которой пульсирует главный нерв ситуации, связанной с защитой прав человека и гражданина в нашей стране. От того, как будет интерпретировать эту норму Конституционный Суд РФ (а в этом вопросе у него пока нет последовательной позиции), насколько глубоко осознает эту проблему научное сообщество, с которым считается Конституционный Суд, и насколько активную позицию займут связанные с экспертным сообществом общественно-политические силы, во многом будут зависеть перспективы защиты основных прав и свобод, а значит и перспективы демократии в России.

Проблема заключается в том, что эта конституционная норма части 3 статьи 55 сформулирована некорректно. Согласно этой норме, “права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства”. Таким образом получается, что неотчуждаемые права человека и общепризнанные права гражданина, которые не только закреплены в Конституции РФ, но и провозглашены в ней высшей ценностью (статья 2), которые “определяют смысл, содержание и применение законов и всю деятельность органов власти” (статья 18) и т.д., могут быть ограничены федеральным законом по такому широкому кругу оснований, куда входит и безопасность государства, и нравственность, и здоровье и т.п. Очевидно, что по таким основаниям можно ограничить федеральным законом любое конституционное право практически в любых пределах.

Некорректность данной формулировки особенно заметна в контексте части 1 статьи 56 Конституции РФ, где сказано, что “в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия”. Таким образом, в части 3 статьи 55 говорится о том, что в условиях нормального режима правовой регуляции, не связанного с введением чрезвычайного положения, федеральный закон может ограничивать любые права и свободы без указания временных пределов таких ограничений, а в части 1 статьи 56 ограничения ряда (т.е. далеко не всех!) прав и свобод допускаются лишь в условиях чрезвычайного положении, введенного в соответствии с федеральным конституционным законом, лишь в заданных пределах и только на определенный срок. Очевидно, что в данном случае мы имеем дело с дефектом конституционного текста, в котором одно и то же понятие – “ограничение прав и свобод” – используется в разных смыслах.

Истоки этого дефекта связаны, на мой взгляд, с не вполне адекватным воспроизведением в тексте Конституции РФ правового смысла соответствующих положений международно-правовых документов. Содержащиеся в ряде международно-правовых актов положения, созвучные с нормой части 3 статьи 55 Конституции РФ, восходят к пункту 2 статьи 29 Всеобщей декларации прав человека, где говорится, что “при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе”. Таким образом, использование в части 3 статьи 55 Конституции РФ термина “ограничение прав” в целом находится в русле терминологии, принятой в международно-правовых актах. Иное дело – норма части 1 статьи 56 Конституции РФ, которая была сформулирована под влиянием положения пункта 1 статьи 4 Международного пакта о гражданских и политических правах и статьи 15 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, где сказано, что во время чрезвычайного положения государства могут при определенных условиях “принимать меры в отступление от своих обязательств по данным международным соглашениям”. В соответствии с такой формулировкой автор российской Конституции должен был бы в статье 56 сказать, что в условиях чрезвычайного положения (когда правовыми средствами невозможно справиться с возникшими чрезвычайными обстоятельствами) государство может на время отступить от некоторых своих обязательств, которые вытекают из конституционных норм, гарантирующих права и свободы граждан, вплоть до изъятия некоторых (не указанных в части 3 статьи 56) прав и свобод из конституционного статуса человека и гражданина. По сути дела, речь идет о возможности временной отмены целого ряда прав и свобод в условиях действия чрезвычайного положения. Использовав здесь более мягкий термин “ограничение прав”, наш конституционный законодатель отступил от терминологии международно-правовых актов, где применение данного термина связывается с обозначением границ действия права в нормальном (не чрезвычайном) режиме правовой регуляции. Такое нежелание назвать вещи своими именами и прямо сказать о возможности отмены некоторых прав и свобод в условиях чрезвычайного положения привело к тому, что в части 1 статьи 56 нашей Конституции термин “ограничение прав и свобод” используется в смысле, отличном от части 3 статьи 55.

Однако с точки зрения защиты прав человека и гражданина в Российской Федерации проблему создает не столько двусмысленность данного термина в тексте Конституции РФ (эта проблема решается путем системного толкования конституционного текста), сколько формулировка части 3 статьи 55, допускающая возможность ограничения основных прав и свобод федеральным законом по широкому кругу оснований без четкого указания на конституционные пределы таких ограничений. Приведу в этой связи высказывание одного из судей Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиева применительно к праву на свободу экономической деятельности, представляющее интерес в силу широкой распространенности изложенной в нем позиции в правовой теории и практике. “Основные экономические права, даже если они не содержат оговорки о возможности ограничений, - пишет он, – могут быть ограничены путем принятия федерального закона (ст. 55, ч. 3 Конституции РФ). Но поскольку основные права не содержат указаний о возможных пределах ограничений, а лишь отсылают к закону, возникает вопрос относительно интенсивности такого рода вторжений в сферу экономических прав и свобод. Ведь формально законодатель может ограничить то или иное основное право в любом объеме и в результате – выхолостить его содержание (курсив мой. – В.Л.). Предупреждая такую угрозу, Конституционный Суд РФ в ряде своих решений старался выстроить конституционно-правовую защиту, используя принцип пропорциональности и обеспечения баланса публичных и частных интересов. В этих целях Суд использует понятие основного содержания субъективного конституционного права, которое означает, что законодательное ограничение сферы экономической свободы не должно быть чрезмерным, тем самым вырабатывая от решения к решению систему критериев о пределах защиты”¹.

Из приведенного высказывания создается впечатление, будто текст Конституции РФ не содержит каких-либо указаний о возможных пределах ограничений основных прав федеральным законом, и, следовательно, законодатель может ограничить эти права в любом объеме и даже выхолостить их содержание. И лишь применение Конституционным Судом принципа соразмерности при решении дел, связанных с ограничением прав, а также использование им для оценки законодательных ограничений понятия основного содержания конституционного права позволяет избежать чрезмерных ограничений этих прав федеральным законом. Таким образом, получается, что Конституционный Суд восполняет своими решениями пробелы в Конституции РФ без опоры на соответствующие конституционные нормы, осуществляя при этом функции конституционного законодателя. Между тем это не так. Конституционный Суд, оценивая вводимые федеральным законом ограничения основных прав с точки зрения соблюдения принципа соразмерности (пропорциональности) и сохранения основного содержания конституционных норм, лишь раскрывает смысл соответствующих положений Конституции РФ. Что касается принципа соразмерности, то он, как известно, закреплен в части 3 статьи 55. Не столь очевидным является то обстоятельство, что и требование сохранения основного содержания конституционных прав не привносится самим Конституционным Судом, а содержится в тексте толкуемой им Конституции. Далее я постараюсь показать, какие нормы Конституции РФ дают основания вводить в правовую позицию Конституционного Суда понятие “основное содержание конституционной нормы” и использовать его для оценки степени вторжения федерального закона в сферу конституционных прав и свобод.

Представление о том, что согласно части 3 статьи 55 федеральный законодатель может ограничивать конституционные права практически в любом объеме (поскольку указанные здесь цели, которым эти ограничения должны быть соразмерны, сформулированы с большим размахом), на мой взгляд, стало возможным в силу юридической некорректности формулировки части 3 статьи 55, причины которой кроются в неверном прочтении положения пункта 2 статьи 29 Всеобщей декларации прав человека и иных, основанных на нем норм международно-правовых актов. Ведь из содержащегося во Всеобщей декларации тезиса о том, что при осуществлении своих прав и свобод человек может подвергаться ограничениям, которые установлены законом, напрямую вовсе не следует, что закрепленные в Конституции основные права и свободы могут быть ограничены федеральным законом. Дело в том, что, когда в 1948 г. государства – члены Организации Объединенных Наций принимали Всеобщую декларацию, тенденция к конституционной позитивации основных прав и свобод человека и гражданина еще только зарождалась. Это уже после 1948 г. подавляющее большинство национальных конституций включили в себя перечень фундаментальных прав, воспроизводящих положения Декларации. А на тот момент формула Декларации, согласно которой “каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом”, вовсе не имела в виду ситуацию, при которой закрепленные в Конституции права ограничивались бы нормами текущего законодательства. Слово “закон” использовалось здесь в его общем, родовом значении. При этом, разумеется, не предполагалось, что права, позитивированные на высшем законодательном уровне, могут быть ограничены в нормативных актах более низкого уровня. Если основные права получают закрепление в конституции того или иного государства, то и ограничения этих прав должны быть заданы самой конституцией. Только в этом смысле допустимо говорить о том, что конституционные права и свободы человека могут быть ограничены федеральным законом.

В данной связи весьма показательно, что, например, в принятом в 1949 г. Основном законе ФРГ формулировка из пункта 2 статьи 29 Всеобщей декларации прав человека о том, что основные права могут быть ограничены законом, была воспроизведена с весьма существенными оговорками. Так, в статье 19 Основного закона ФРГ обращают на себя внимание два момента. Первое – это указание на то, что “какое-либо основное право может быть ограничено законом или на основании закона” лишь постольку, поскольку об этом сказано в самой Конституции (часть 1 статьи 19)², и второе – положение о том, что “существо содержания основного права ни в коем случае не может быть ограничено” (часть 2 статьи 19). Появившееся здесь принципиально важное понятие “существо содержания основного права” подчеркивает связь вводимых федеральным законом ограничений с другими нормами Конституции, в которых раскрыто содержание того или иного основного права. Эти нормы и задают те конституционные пределы, в рамках которых может действовать федеральный законодатель.

В российской Конституции не говорится, что федеральным законом могут быть ограничены лишь те права, применительно к которым в самом тексте Конституции предусмотрена возможность принятия такого закона, а также отсутствует указание на то, что содержание основного конституционного права не может быть ограничено федеральным законом. Однако это вовсе не означает, что текст Конституции РФ не содержит барьеров против произвольного ограничения федеральным законодателем основных прав и свобод человека и гражданина. Прежде всего эти барьеры обозначены теми пределами осуществления прав, которые закреплены в тексте Конституции. В общем виде пределы осуществления прав заданы принципом формального равенства, действующим в сфере прав и свобод человека и гражданина, и затем уточнены с помощью конституционных гарантий против злоупотреблений этими правами и свободами.

Фундаментальным, всеобщим, применимым к любому праву основанием для определения пределов его осуществления (и в этом смысле – ограничения) является принцип формального равенства, выражающий сущность права как особого социального явления³. Равенство субъектов прав и свобод человека и гражданина прямо или косвенно продекларировано в целом ряде статей Конституции РФ⁴. Содержательно же этот принцип раскрыт в части 3 статьи 17, которая гласит, что “осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц”. Данное положение восходит к знаменитому “золотому правилу” нормативной регуляции, воспринятому христианством из греко-римской правовой мысли: “Итак, во всем, как хотите, чтобы с вами поступали люди, так поступайте и вы с ними”⁵. Иначе говоря: “Не поступайте по отношению к людям так, как вы не хотели бы, чтобы люди поступали по отношению к вам”. В плоскости правового подхода эта формула означает, что индивид может осуществлять свои права в тех пределах, в которых не нарушаются аналогичные права других лиц. Таким образом, здесь, по сути дела, сформулирован принцип формально-юридического равенства, означающий отсутствие у любого человека каких-либо привилегий перед другими людьми в сфере права. Этот принцип и задает самые общие пределы правовой регуляции, т.е. пределы осуществления прав и свобод.

Другими конституционными основаниями для законодательного ограничения прав и свобод являются закрепленные в Конституции РФ гарантии против злоупотреблений правами и свободами со стороны их носителей. Такие гарантии содержатся в целом ряде статей Конституции РФ. Наиболее четко они сформулированы в части 5 статьи 13, части 2 статьи 29 и части 2 статьи 34, где предусмотрены соответствующие запреты. Косвенным образом гарантии против злоупотребления правами и свободами вводятся в тех случаях, когда конституционный законодатель говорит о том, что граждане имеют право собираться мирно, без оружия (статья 31), что владение, пользование и распоряжение природными ресурсами осуществляется свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде (часть 2 статьи 36), и т.п. В некоторых нормах в качестве дополнительных гарантий против злоупотребления со стороны носителей конституционных прав и свобод выступают указания на то, что действовать можно только законным способом (часть 4 статьи 29 и часть 1 статьи 34).

Поэтому, когда мы говорим о том, что федеральным законом можно ограничить основные права, надо четко понимать, что эти ограничения не могут выходить за рамки тех пределов осуществления прав и свобод, которые очерчены в Конституции. Это значит, что они: 1) не должны нарушать принцип равенства субъектов этих прав и 2) не должны вводить дополнительные гарантии против злоупотребления правами, а могут лишь конкретизировать те гарантии, которые закреплены в Конституции РФ. Если рассматривать норму части 3 статьи 55 под таким углом зрения, то содержащееся здесь положение о том, что “права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства”, выступает не как перечень самостоятельных оснований для ограничения основных прав законом, а как дополнительный барьер против произвольного вторжения федерального закона в компетенцию конституционного законодателя. Из него следует, что основные права могут быть ограничены федеральным законом, сфера действия которого уже очерчена конституционными пределами осуществления прав, только в указанных целях и только соразмерно этим целям⁶.

И наконец, в Конституции РФ есть еще одно очень важное (пожалуй, главное) положение, препятствующее произвольному вторжению федерального закона в сферу основных прав и свобод. Речь идет о норме части 2 статьи 55, согласно которой “в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы гражданина”. Эта норма заслуживает подробного анализа в части, касающейся проблемы умаления прав. Дело в том, что в отечественной правовой науке и практике в вопросе о соотношении таких конституционных понятий, как “ограничение прав” и “умаление прав”, царит настоящая неразбериха. Достаточно сказать, что общественные дискуссии по поводу любого сколько-нибудь заметного уменьшения объема установленных текущим законодательством прав обычно идут в таком диапазоне: на одном полюсе – ссылки на то, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом для защиты конституционных ценностей, а на другом – утверждение о том, что не должны издаваться законы, умаляющие права и свободы. В данном случае мы не можем сказать, что имеет место противоречие между частью 2 и частью 3 статьи 55 Конституции РФ, поскольку (в отличие от ситуации со статьей 56) здесь используются разные термины, содержание которых в Конституции не определено. Поэтому надлежащая взаимоувязка данных терминов – это дело адекватного толкования.

Правовая позиция Конституционного Суда по этому вопросу, сформулированная в 1995 г., звучит следующим образом: “ограничения прав допустимы в строго определенных статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации целях, не могут толковаться расширительно и не должны приводить к умалению других гражданских, политических и иных прав, гарантированных гражданам Конституцией и законами Российской Федерации”⁷. Показательно, что Суд ушел здесь от вопроса о соотношении понятий ограничения и умаления прав, потому что, говоря об ограничении одних прав, он констатирует невозможность умаления других. Между тем соотношение данных понятий должно быть раскрыто применительно к одним и тем же правам. В юридической литературе получила распространение точка зрения, согласно которой понятие “умаление прав” тождественно понятию “необоснованное ограничение” объема или действия этих прав по кругу лиц, во времени, сокращение гарантий или усечение механизмов их правовой защиты и т.п.⁸ На мой взгляд, такая трактовка не вполне соответствует лингвистическому значению слова “умаление” и правовому смыслу, заложенному в термин “умаление прав” конституционным законодателем.

С позиций филологии достаточно очевидно, что умаление – это не уменьшение количественного объема чего-либо, а принижение чего-то высокого, уменьшение его значения, роли, ценности и т.п. Когда мы говорим об умалении, то имеем в виду изменение не количественных, а качественных характеристик объекта. Поэтому термин “умаление” применим лишь к основному содержанию конституционных прав⁹, выражающему сущностные, т.е. качественные характеристики этих прав, и означает уменьшение их критериальной и регулятивной роли для текущего законодательства, девальвацию их ценности для правовой системы и т.д. Конечно, умаление основного содержания конституционных прав является результатом их неправомерного ограничения со стороны федерального законодателя. Однако отсюда вовсе не следует, что “умаление прав” и “неправомерное ограничение прав” – это тождественные понятия.

Показательно в этом плане то обстоятельство, что в статье 21 Конституции РФ, согласно которой “ничто не может быть основанием для умаления достоинства личности”, этот термин сопрягается с таким ключевым для концепции естественных прав понятием, как достоинство человека. Фундаментальное значение категории “достоинство человека” как основы всей системы его естественных прав закреплено в преамбуле Всеобщей декларации прав человека, которая гласит: “Признание достоинства, присущего всем членам человеческой семьи, и равных и неотъемлемых прав их является основой свободы, справедливости и всеобщего мира”. В свете этого очевидно, что положение статьи 21 Конституции РФ говорит о том, что нельзя игнорировать значение права на достоинство как критерия меры свободы человека и основы всей системы его естественных прав. Таким образом, есть все основания утверждать, что слово “умаление” в Конституции РФ означает не ограничение основных прав (т.е. не уменьшение их объема, сокращение их действия по кругу лиц и по времени, усечение механизмов их правовой защиты и т.п.), а принижение критериального и регулятивного значения для законодательства основного содержания этих прав, обусловленное их неправомерным ограничением.

Используя слово “умаление” в указанном лингвистическом значении, конституционный законодатель вложил в него очень важный правовой смысл, согласно которому ограничение основных прав и свобод человека и гражданина федеральным законом не должно принижать их значение как критерия и регулятора, подчиняющего себе всю правовую систему, даже если такое ограничение осуществляется в той мере, в какой это необходимо для защиты ценностей, перечисленных в части 3 статьи 55. Например, вводимые законом ограничения свободы объединений должны быть таковы, чтобы свобода создания объединений сохранялась при любых условиях (за исключением условий чрезвычайного положения). Это означает, что никакие цели защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, безопасности государства, защиты прав и законных интересов других лиц не могут служить основанием для такого ограничения права на объединение, при котором умаляется свобода создания объединений (т.е. принижается критериальное значение этой свободы для законодательства, регулирующего процессы создания объединений, допускается вторжение в основное содержание этого права). Дополнительным (и очень сильным) аргументом в пользу такой позиции служит норма статьи 2 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека являются высшей ценностью. Очевидно, что высшие ценности не могут быть ограничены для защиты ценностей, не отнесенных Конституцией к числу высших. Таким образом, можно сказать, что положение статьи 55 Конституции РФ, запрещающее умалять законом основные права и свободы, берет на себя ту же смысловую нагрузку, что и норма статьи 19 Основного закона ФРГ о том, что законом нельзя затрагивать существо содержания основного права.

В выработанной по данному вопросу правовой позиции Конституционного Суда РФ эта мысль выражена в положении о том, что вводимые федеральным законом ограничения не должны затрагивать само существо конституционного права и приводить к утрате его реального содержания, не должны ограничивать пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм. Надо сказать, что к этой позиции Суд пришел не сразу. В 1993 г., впервые обратившись к данной проблеме, Конституционный Суд сформулировал следующую правовую позицию: ограничения основных прав и свобод “возможны только на основании закона, в предусмотренных Конституцией целях и лишь в пределах, необходимых для нормального функционирования демократии (курсив мой. – В.Л.)”. В 1996 г. Суд ввел в свою правовую позицию принцип соразмерности ограничения прав и свобод, однако применение данного принципа не меняло сути дела: Конституционный Суд по-прежнему считал, что все основные права могут быть без каких-либо оговорок ограничены федеральным законом для защиты указанных в части 3 статьи 55 публичных интересов, если при этом соблюдается принцип соразмерности между мерой таких ограничений и значимостью целей, на защиту которых они направлены. Сформулированная им правовая позиция звучала следующим образом: “принцип соразмерности ограничения прав и свобод… означает, что публичные интересы… могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, если они адекватны социально оправданным целям”. В 1998 г. Суд, по сути дела, повторил эту же позицию, отметив в своем постановлении, что установление санкции, “ограничивающей конституционное право, должно… быть соразмерно конституционно закрепленным целям”¹⁰.

Однако в 2003 г. в связи с рассмотрением вопроса о праве журналистов при комментировании хода избирательной кампании высказывать свое отношение к ней Конституционный Суд существенно уточнил (а скорее – изменил) свой прежний подход к данной проблеме, пополнив свою правовую позицию следующими положениями: “…в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания; … публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения… не ограничивают пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм…”¹¹. Мы видим, что изложенный здесь подход к проблеме существенно отличается от предыдущих правовых позиций Суда. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что основные новеллы этой правовой позиции во многом перекликаются с процитированными выше положениями статьи 19 Основного закона ФРГ.

Это относится, прежде всего, к появившемуся здесь впервые косвенному указанию на то, что лишь в некоторых (т.е. не во всех) случаях конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав. На мой взгляд, с ориентацией на такую трактовку и следовало бы изначально выстраивать отечественную Конституцию. Однако, к сожалению, такой подход не заложен в ее основы¹². Другая, более значимая, новелла рассматриваемой правовой позиции Конституционного Суда – это указание на то, что нельзя посягать на само существо того или иного права и приводить к утрате его реального содержания и что публичные интересы могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если при этом не ограничиваются пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм. Излагая эту правовую позицию, Конституционный Суд не раскрыл логику своих рассуждений, показывающую, из каких положений Конституции РФ следует возможность такой правовой конструкции. На мой взгляд, основой для этого (как я пыталась показать выше) является содержащийся в части 2 статьи 55 запрет на умаление прав и свобод человека и гражданина. Ведь когда конституционный законодатель говорит о том, что нельзя умалять то или иное основное право, то он имеет в виду именно существо данного права (т.е. его основное содержание). Другим основанием для данной правовой позиции служит норма статьи 2, провозглашающая права и свободы человека в качестве высшей ценности.

Сформулированная Конституционным Судом правовая позиция по вопросу о пределах ограничения конституционных прав федеральным законом – это важный шаг на пути формирования надлежащей правовой доктрины, способной стать теоретической основой для эффективной защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Применение Конституционным Судом этой позиции на практике позволит по мере решения конкретных споров о праве накопить опыт, необходимый для раскрытия основного содержания конституционных прав и свобод, и создать надежные гарантии против их неправомерных ограничений федеральным законодателем, умаляющих основное содержание этих прав и свобод. Однако пока что, к сожалению, Конституционный Суд РФ еще не в полной мере осознал значение собственной правовой позиции по данному вопросу. Об этом свидетельствует, в частности, рассмотрение Конституционным Судом вопроса о конституционности нормы пункта 2 статьи 3 Федерального закона “О политических партиях”, которая ввела запрет на создание и деятельность региональных политических партий. В своем Постановлении от 1 февраля 2005 г.¹³ Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что соответствующая норма закона о партиях не противоречит Конституции РФ. На мой взгляд, такое решение является неверным. Показательно, что, обосновывая данное решение, Суд не только отошел от сформулированной им в 2003 г. правовой позиции по вопросу об основаниях и пределах ограничения основных прав и свобод федеральным законом, но даже не сослался на нее в своем Постановлении.

При этом Конституционный Суд исходил из того, что норма о возможности создания и деятельности политических партий лишь на федеральном уровне (т.е. о запрете на создание региональных партий) “является ограничением конституционного права на объединение в политическую партию”, которое “правомерно лишь в том случае, если оно необходимо в целях защиты конституционно значимых ценностей” (пункт 3 мотивировочной части Постановления). Далее Суд указал, что федеральное законодательство может в развитие конституционных положений о праве на объединение устанавливать дополнительные требования к политическим партиям как к особому виду общественных объединений, в том числе и вводить запрет на создание региональных партий. Соответствующее положение закона о партиях является, по мнению Суда, правомерным, поскольку оно направлено “против дробления политических сил, появления множества искусственно создаваемых (особенно в период избирательных кампаний) малочисленных партий, деятельность которых рассчитана на непродолжительное время и которые в силу этого не способны выполнить свое предназначение в качестве общественного объединения в политической системе общества” (пункт 3.1 мотивировочной части Постановления).

Следующий аргумент Суда связан с указанием на то, что “в современных условиях, когда российское общество еще не приобрело прочный опыт демократического существования, притом что имеют место серьезные вызовы со стороны сепаратистских, националистических, террористических сил, создание региональных политических партий – поскольку они стремились бы к отстаиванию преимущественно своих, сугубо региональных и местных, интересов – могло бы привести к нарушению государственной целостности и единства системы государственной власти как основ федеративного устройства России”. К этому Суд добавил еще и соображение о том, что “создание региональных и местных политических партий могло бы привести… к образованию множества региональных партийных систем, что чревато превращением формирующейся партийной системы в фактор ослабления развивающейся российской демократии, народовластия, федерализма, единства страны и тем самым – ослабления конституционных гарантий прав и свобод, в том числе самого права на объединение в политические партии…” (пункт 3.2 мотивировочной части Постановления).

Исходя из указанных соображений, Суд пришел к выводу, что осуществленное в законе о партиях “регулирование, по которому статус партии могут получить только общенациональные (общероссийские) общественные объединения, не только направлено на достижение такой конституционно значимой цели, как формирование в стране реальной многопартийности, на правовую институционализацию партий в качестве важного фактора становления гражданского общества и стимулирование образования крупных общенациональных партий, но и необходимо в целях защиты конституционных ценностей, прежде всего – обеспечения единства страны в современных конкретно-исторических условиях становления демократии и правового государства в Российской Федерации” (пункт 3.3 мотивировочной части Постановления).

В приведенных выше рассуждениях Конституционного Суда нет ни слова о том, что, согласно его правовой позиции, ограничения основного права федеральным законом не должны затрагивать само существо этого конституционного права и приводить к утрате его реального содержания, т.е. не должны ограничивать пределы и применение основного содержания данного права. Суд, как и прежде (т.е. до правовой позиции, сформулированной им в 2003 г.), по сути дела, исходит здесь из того, что ограничение основного права законом возможно, если оно направлено на достижение конституционно значимых целей, указанных в части 3 статьи 55 Конституции РФ. И дело здесь даже не в том, что Суд весьма вольно трактует указанные в части 3 статьи 55 цели, на которые должны быть направлены вводимые федеральным законом ограничения (относя к ним и формирование реальной многопартийности, и правовую институционализацию партий, и стимулирование образования крупных общенациональных партий и т.п.). Главное, что Суд не показал, что вводимые ограничения не затрагивают существа права граждан на объединение в политические партии и не ведут к утрате его реального содержания. Между тем, в соответствии со смыслом изложенной выше правовой позиции Конституционного Суда, ограничения основных прав федеральным законом не должны выходить за закрепленные в Конституции РФ имманентные пределы того или иного конституционного права, очерчивающие границы его основного содержания. Это означает, как мы показали выше, что такие ограничения не должны нарушать принцип равенства субъектов конституционных прав и вводить дополнительные гарантии против злоупотребления этими правами.

Рассмотрим прежде всего, вписывается ли запрет на создание региональных партий в рамки конституционных гарантий против злоупотребления правом на объединение. В данном случае такие гарантии сформулированы четким и исчерпывающим образом: согласно части 5 статьи 13 Конституции РФ “запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни”. Как ни странно, но Конституционный Суд не сослался на эту норму, задающую имманентные пределы осуществления права на объединение, которые нельзя переступать федеральным законом. Между тем применительно к рассматриваемой нами теме из данной нормы следует, что запрещается: 1) разжигание национальной и религиозной розни и 2) насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации.

Что касается первого момента, то Конституционный Суд не говорит в своем постановлении о том, что наличие региональных партий чревато разжиганием национальной и религиозной розни. Очевидно, что Суд считает (и считает вполне справедливо), что достаточной гарантией против этого является введенный Федеральным законом “О политических партиях” запрет на создание и деятельность политических партий по национально-этническому и религиозному признакам. Конституционность этого запрета также была подвергнута сомнению, однако Суд признал данный запрет соответствующим нормам Конституции РФ¹⁴. Такая позиция Суда имеет под собой достаточные правовые основания. Во-первых, запрет на создание партий по национально-религиозным признакам можно рассматривать как обусловленную конкретно-историческими условиями конкретизацию нормы части 5 статьи 13 Конституции РФ, запрещающей разжигание национальной и религиозной розни. И во-вторых, данный запрет не нарушает принцип правового равенства, поскольку он распространяется в равной мере на всех субъектов права на объединение в политические партии

Единственный юридически значимый аргумент Суда в пользу запрета региональных партий – это необходимость “обеспечения единства страны в современных конкретно-исторических условиях становления демократии и правового государства в Российской Федерации” (т.е., говоря в словаре части 5 статьи 13, – это необходимость обеспечения целостности Российской Федерации). Но даже если, как полагает Суд, существование региональных партий в нынешних условиях создает угрозу целостности страны, то это еще не является достаточным основанием для запрета региональных партий, потому что в части 5 статьи 13 запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации. Поэтому Суд должен был бы доказать, что существование региональных политических партий чревато именно насильственным изменением целостности страны. Но и этого еще отнюдь не достаточно для того, чтобы вписать вводимые федеральным законом ограничения права на объединение в рамки конституционных пределов, определяющих границы основного содержания данного права. Необходимо также показать, что данное ограничение не нарушает принцип правового равенства, закрепленный в ряде статей Конституции РФ. А это, на мой взгляд, доказать невозможно, потому что запрет региональных партий как раз нарушает принцип правового равенства.

Дело в том, что данный запрет не распространяется в одинаковой мере на всех коллективных субъектов политического процесса, а касается только одной группы субъектов – региональных политических партий. В результате создаются привилегии для другой группы, представленной партиями, действующими на федеральном уровне. В этом плане весьма показательно, что в ходе дискуссий, предшествовавших принятию закона о партиях, в качестве одного из основных аргументов в пользу запрета региональных и межрегиональных партий говорилось о необходимости развивать региональные отделения общероссийских партий. На мой взгляд, именно создание тепличных условий для общероссийских политических партий и было главной причиной введения запрета на региональные и межрегиональные партии. Анализ политических последствий такого решения выходит за рамки нашей темы. Отмечу лишь, что, как показывает новейшая российская история, любой отход от правового начала, квинтэссенцией которого является действующая Конституция РФ, всегда направлен против общественных интересов и чреват дестабилизацией политической жизни. С точки зрения правового подхода можно сказать, что нарушение правового принципа равенства субъектов регулируемых отношений означает, что данная мера воздействия на партийную систему выходит за рамки конституционно-правовых пределов осуществления прав и свобод.

Нам могут возразить, что региональные политические партии, выражающие интересы населения субъектов Российской Федерации, и не должны быть самостоятельными субъектами политического процесса. Собственно говоря, эта мысль и прослеживается в Постановлении Конституционного Суда (пункт 3.1), где говорится, что федеральный законодатель, принимая Федеральный закон “О политических партиях”, “связывал получение (сохранение) статуса политической партии с теми общественными объединениями, которые выражают интересы значительной части граждан независимо от региона проживания и действуют на всей или большей части территории Российской Федерации”. Но Россия, согласно Конституции РФ, – это федеративное государство. При этом заложенная в Конституцию РФ федеративная модель государственного устройства предполагает выборы органов государственной власти в субъектах Федерации. Это означает, что население субъектов Федерации как часть многонационального российского народа, участвующее в выборах региональных органов государственной власти, является самостоятельным субъектом политического процесса и в таком своем качестве имеет право на политическое объединение для полноценного участия в выборах и в политической жизни своих регионов в целом. Утверждение Конституционного Суда о том, что “политические партии создаются для обеспечения участия граждан в политической жизни всей Российской Федерации, а не только ее отдельной части, они призваны формировать политическую волю многонационального российского народа как целого, выражать прежде всего общенациональные интересы” (пункт 3.1 Постановления), не учитывает то обстоятельство, что на уровне региональной политики субъекты политических отношений (в том числе и политические партии) являются носителями и выразителями именно региональных, а не общенациональных интересов. Запрет региональных партий и навязывание населению субъектов Федерации региональных отделений общероссийских партий означает лишение данного субъекта права на политическое объединение. В конечном же итоге – это ограничение прав граждан Российской Федерации на создание политических объединений в той сфере отношений (т.е. на уровне региональной политики), в которой граждане имеют самостоятельную правосубъектность.

Резюмируя сказанное, можно сделать вывод, что Конституционный Суд не дал надлежащего правового обоснования правомерности законодательного запрета региональных политических партий ни по одному из оснований ограничения права на объединение федеральным законом, вытекающих из правовой позиции Конституционного суда РФ по данному вопросу. Более того, Суд даже не попытался увязать свое решение с правовым смыслом сформулированной им ранее правовой позиции по данному вопросу. Аналогичным образом Суд не обратился к своей правовой позиции и в пункте 4 мотивировочной части данного Постановления при рассмотрении вопроса о конституционности запрета на создание и деятельность всех политических объединений, не имеющих статуса политической партии (речь идет о таких формах объединения граждан, как политическая организация и политическое движение)¹⁵. Очевидно, что принятые на такой основе решения нельзя считать обоснованными.

На этом примере хорошо видно, насколько важна разработка доктрины защиты основных прав человека и гражданина, ориентированной на совершенствование практики судебной защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. И специалисты в области избирательного законодательства и конституционного права должны этим заниматься. Не надо ждать, что это сделают за нас теоретики (они не владеют нюансами проблемы) или Конституционный Суд РФ (который перегружен текущей работой). Если мы сами не разберемся в этих вопросах, то мы будем беспомощны в попытках отстоять нарушенные политические права в суде и нам останется только жаловаться друг другу на недостатки законодательства и правоприменительной практики и поддерживать, как образно выразился В.Л. Шейнис, “фитилек общественного мнения”.

следующий раздел