Материалы международной конференции

2.12.1. Правовое регулирование процедуры отмены результатов выборов

2.12.2. Правовое регулирование процедуры досрочного прекращения полномочий избранных лиц

Согласно пункту 7.9 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, государства–участники “обеспечивают, чтобы кандидаты, получившие необходимое число голосов, определенное законом, надлежащим образом вступали в должность и могли оставаться в должности до истечения срока своих полномочий или до их прекращения иным образом, который регулируется законом в соответствии с демократическими парламентскими и конституционными процедурами”.

Российское законодательство в основном содержит гарантии вступления в должность избранных кандидатов и сохранения ими полномочий до конца срока, на который они избраны. В то же время законодательство предусматривает ряд исключительных случаев, когда результаты выборов признаются недействительными, а также исключительные случаи досрочного прекращения полномочий избранных органов и должностных лиц помимо их воли. Необходимо оценить, обеспечивают ли эти положения закона демократические процедуры и исключают ли они возможность произвола.

Отмена результатов выборов и признания их недействительными – один из самых сложных, противоречивых и болезненных институтов избирательного права. Отмена результатов выборов призвана быть самым крайним средством защиты избирательных прав граждан и применяться в исключительных случаях – когда невозможно выявить действительную волю избирателей. В свою очередь злоупотребление этой процедурой также приводит к существенному ущемлению прав граждан¹.

К сожалению, вопрос о признании результатов выборов недействительными возникает в российской избирательной практике достаточно часто. Это связано с тем, что почти любая избирательная кампания не обходится без случаев нарушения закона со стороны кандидатов и (или) избирательных комиссий. Однако масштаб нарушений может быть разным, и в большинстве случаев он не таков, чтобы из-за этих нарушений невозможно было выявить действительную волю избирателей. Поэтому чаще всего заявления о признании результатов выборов недействительными суды не удовлетворяют.

Большую тревогу, однако, вызывают случаи признания недействительными результатов выборов без серьезных для этого оснований. Обычно это происходит тогда, когда результаты выборов не устраивают органы власти, которые способны повлиять на избирательные комиссии и суды. При этом игнорируется воля избирателей и дискредитируется конституционное положение о выборах как высшем непосредственном выражении власти народа.

Российское законодательство предусматривает четыре группы оснований для признания результатов выборов недействительными:

• нарушения, допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования, которые не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей;
• признание недействительными итогов голосования на части избирательных участков, списки избирателей которых включают не менее четверти от общего числа зарегистрированных в округе избирателей;
• нарушения, допущенные избранным кандидатом (закон содержит закрытый перечень таких нарушений);
• любые иные нарушения, если они не позволяют выявить действительную волю избирателей.

Первая группа оснований позволяет избирательной комиссии, определяющей результаты выборов, самостоятельно принять решение о признании результатов выборов недействительными. Такое же право предоставлено и вышестоящей комиссии. Вторая группа оснований также предоставляет право избирательным комиссиям принимать решения самостоятельно: итоги голосования по избирательным участкам признаются недействительными комиссией, определяющей результаты выборов, или нижестоящей комиссией (хотя такое решение может быть принято и судом), после чего решение о признании недействительными результатов выборов принимается практически автоматически. По третьей и четвертой группам оснований решение об отмене результатов выборов может быть принято только судом, после чего соответствующая избирательная комиссия должна признать результаты выборов недействительными.

Первая группа оснований позволяет использовать объективные критерии, хотя полностью избавиться от элементов субъективизма не удается. Критерий заключается в сравнении разницы голосов, полученных лидирующим кандидатом, и голосов, полученных его основным соперником (это может быть и кандидат, и строка “против всех”)² с масштабом нарушений, т.е. с оценкой, как в результате нарушений могло измениться число голосов, поданных за этих кандидатов. Иначе говоря, необходимо определить (вычислить), могли ли результаты выборов оказаться другими в случае, если бы нарушений не было. Если получается, что могли, значит, волеизъявление избирателей с достоверностью определить нельзя³.

Иллюстрацией может служить дело о признании недействительными результатов повторных выборов 14 марта 2004 г. депутата Государственной Думы по Восточному одномандатному избирательному округу № 207 (Санкт-Петербург). Разница между числом голосов за победившего кандидата и числом голосов “против всех” составила (по первоначальным данным) 7685 голосов. В то же время общее число избирателей на 6 участках, где были зафиксированы нарушения (выдача избирателям бюллетеней с незаконно вычеркнутыми несколькими кандидатами), составляло 12 848 человек. Однако сопоставлять эти два числа неправомерно. В голосовании на этих участках принял участие 6531 избиратель, при этом 1102 избирателя получили “правильные” бюллетени. Таким образом, истинный масштаб нарушения составляет 5429 бюллетеней, что меньше разницы, обеспечившей победу кандидата. Следует также отметить, что избиратели, получившие эти бюллетени, не были лишены возможности проголосовать “против всех”; таким образом, нельзя полагать, что в случае отсутствия нарушения число голосов “против всех” было бы больше (скорее, наоборот). Санкт-Петербургский городской суд не принял во внимание эти соображения и отменил результаты выборов, однако Верховный Суд РФ отменил решение городского суда, признав, что выявленные нарушения не могли повлиять на результаты выборов.

Но есть и другие примеры, когда решение о признании результатов выборов недействительными принималось без учета того, как выявленные нарушения повлияли на результат выборов. Так, на выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан 16 марта 2003 г. по Черниковскому избирательному округу № 5 уверенно побеждал оппозиционный кандидат А. Дубовский. Когда оставался один час до окончания голосования, на половине избирательных участков выключили свет на сорок минут. И хотя не было никаких доказательств того, что в этот период были допущены нарушения, повлиявшие на результаты выборов, результаты выборов по округу из-за отключения света были признаны недействительными.

На повторных выборах депутатов муниципального Собрания муниципального образования “Крылатское” (Москва) 16 мая 2004 г., на которых победили не угодные районной и городской власти кандидаты, результаты выборов были признаны недействительными на основании нескольких заявлений избирателей, поданных через несколько дней после выборов и не содержащих фактов серьезных нарушений.

Еще менее ясна ситуация со второй группой оснований. В первую очередь следует отметить отсутствие четких критериев для решения о признании недействительными итогов голосования на избирательном участке. В законе основания для признания результатов выборов по всему округу и итогов голосования по отдельному участку или территории указаны одни и те же: невозможность с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей. Однако, по нашему мнению, понятие “результат волеизъявления избирателей, проголосовавших да данном избирательном участке” не имеет смысла. Говорить можно либо о волеизъявлении отдельного избирателя, либо о волеизъявлении всех избирателей данного избирательного округа, поскольку именно округ является той единицей, где подводятся результаты выборов. Поэтому мы полагаем, что признавать недействительными итоги голосования на отдельном участке можно только в том случае, когда невозможно достоверно установить волеизъявление всех избирателей на данном участке (например, при уничтожении бюллетеней или в случае фальсификации, при которой уже невозможно установить, где подлинные бюллетени, а где – фальсифицированные). В иных случаях нужно признавать действительными все бюллетени, из которых ясна воля избирателя. Что касается имевших место нарушений, то информация о них должна доводиться до сведения комиссии, устанавливающей результаты выборов. И только эта комиссия (а также соответствующий ее уровню суд или вышестоящая комиссия) вправе решать, могут ли данные нарушения повлиять на волеизъявление избирателей.

К сожалению, практика выборов в основном иная. Характерен пример выборов депутатов Думы Владивостока 17 января 1999 г., на которых большинство получили сторонники бывшего мэра В.И. Черепкова. Результаты выборов по нескольким округам были признаны недействительными, в итоге Дума не смогла приступить к осуществлению своих полномочий. В частности, основанием для отмены результатов выборов по избирательному округу № 3 стало признание недействительными итогов голосования на четырех из девяти участках округа. Так, на одном из участков в избирательном ящике было обнаружено на 6 бюллетеней больше, чем их должно было быть исходя из отметок в списке избирателей. Этого оказалось достаточно, чтобы отменить результаты волеизъявления всех избирателей участка. На других участках также были отмечены нарушения, но не было доказательств их влияния на волеизъявление избирателей. При этом разрыв между победителем и остальными кандидатами был значителен, и выявленные нарушения вряд ли могли повлиять на результаты выборов⁴.

Следует отметить, что признание недействительными итогов голосования на отдельном участке или отдельных участках может иметь и иное следствие: изменение результатов выборов. Так, по результатам повторного голосования 23 апреля 2000 г. на выборах главы Тутаевского муниципального округа (Ярославская область) большинство избирателей проголосовали против всех кандидатов⁵. Однако затем итоги голосования по одному из участков были признаны недействительными из-за нарушения процедуры подсчета голосов⁶. После того, как таким образом было отменено волеизъявление 931 избирателя, оказалось, что число голосов за одного из кандидатов превышает на 80 число голосов “против всех”. Этот кандидат был признан избранным⁷.

Аналогичный случай имел место на выборах мэра Ноябрьска (Ямало-Ненецкий автономный округ) 4 мая 2003 г. После признания недействительными итогов голосования на четырех избирательных участках избранным оказался действующий мэр Ю.А. Линк вместо победившего по результатам голосования с учетом всех участков председателя совета директоров компании “Ноябрьскэлектросетьстрой” А.И. Кудряшова⁸.

По нашему мнению, в случае, когда признание недействительными итогов голосования на отдельных участках изменяет результаты выборов, эти результаты должны признаваться недействительными, поскольку в этом случае как раз и оказывается невозможным выявить действительную волю избирателей.

Существует еще одна серьезная проблема, связанная с недействительностью выборов из-за недействительности итогов голосования на части участков. До 2002 г. соответствующая норма звучала так: результаты выборов признаются недействительными, если итоги голосования признаны недействительными не менее чем на одной четверти избирательных участков. В таком виде она справедливо подвергалась критике: отмечалось, что участки неравноценны по числу избирателей⁹.

В “рамочном” законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ эта норма была скорректирована: теперь результаты выборов должны признаваться недействительными, если итоги голосования признаны недействительными на части избирательных участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа избирателей, внесенных в списки избирателей на момент окончания голосования в соответствующем избирательном округе.

Однако закон не уточняет, на основании какого документа следует определять, сколько избирателей включено в списки на участках, где итоги голосования признаны недействительными. Нет ясности и в вопросе, как подсчитывается общее число избирателей в округе, включаются ли в него избиратели, включенные в списки на участках, где итоги голосования признаны недействительными. И наконец, как быть, если итоги голосования признаны недействительными из-за нарушения порядка составления списка избирателей?

Но есть и более общее критическое замечание, касающееся этой нормы как в прошлой, так и в действующей редакции. По нашему мнению, она не соответствует общему принципу, согласно которому выборы должны признаваться недействительными, если невозможно установить действительную волю избирателей. Очевидно, возможна ситуация, когда на части участков были допущены серьезные нарушения, но отрыв лидера от основного соперника настолько велик, что, даже если бы все избиратели на этих участках проголосовали за соперника, он все равно не смог бы опередить лидера. Почему в этом случае надо признавать результаты выборов недействительными и отменять волеизъявление большинства избирателей? По нашему мнению, эта группа оснований должна быть исключена и все решения о признании недействительными результатов выборов должны приниматься с учетом волеизъявления всех избирателей округа.

Что касается третьей группы оснований, то речь здесь идет о нарушениях в ходе агитационной кампании. Одно из четырех оснований безусловно – расходование средств помимо избирательного фонда в размере, превышающем 10% от его “потолка”, или превышение “потолка” при расходовании средств из фонда более чем на 10%. Три других основания могут применяться при условии, что “указанное нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей”¹⁰. Одно из этих трех оснований – злоупотребление свободой массовой информации (призывы к насильственному захвату власти и аналогичные действия, запрещенные частью 2 статьи 29 Конституции РФ). Сравнение этих норм вызывает недоумение. Непонятно, почему нарушение кандидатом Конституции должно караться только в случае, если это нарушение повлияло на волеизъявление избирателей (что практически недоказуемо), в то время как превышение на 10% “потолка” финансирования влечет безусловную отмену результатов выборов, безотносительно того, как это повлияло на результаты?

Четвертая группа оснований предусматривает возможность признать недействительными результаты выборов за любые нарушения, если будет доказано, что они не позволяют выявить действительную волю избирателей. Здесь практически невозможны объективные критерии. Единственная гарантия справедливого решения вопроса – независимый, объективный и компетентный суд.

В качестве примера решения, которое выглядит вполне объективным, можно привести решение Багратионовского районного суда Калининградской области от 19 июля 2004 г. (подтвержденное кассационным определением Калининградского областного суда от 1 сентября 2004 г.), признавшее недействительными результаты повторного голосования на выборах главы Багратионовского района 28 марта 2004 г. На этих выборах победил Э.В. Шлык, брат вице-губернатора области и бывшего главы района О.В. Шлыка. Разница в результатах между ним и его соперником составила 659 голосов. Однако судом было установлено 746 фактов подкупа избирателей с целью побудить их голосовать за Э.В. Шлыка – на основании показаний более 90 допрошенных судом свидетелей, проживающих в 29 сельских населенных пунктах района, находящихся на территории 17 избирательных участков. Кроме того, был установлен факт создания данному кандидату преимущественных условий предвыборной агитации со стороны газеты, учрежденной администрацией муниципального образования. Таким образом, суд обоснованно сделал вывод о том, что выявленные нарушения не позволяют установить действительную волю избирателей.

К сожалению, есть примеры другого рода. Так, широкую известность получило признание недействительными результатов выборов мэра Нижнего Новгорода 29 марта 1998 г., на которых победил А.А. Климентьев¹¹. Решение нижегородской избирательной комиссии было мотивировано нарушениями, которые совершил не только Климентьев, но и другие кандидаты и их доверенные лица¹². Суд поддержал избирательную комиссию¹³. По оценкам экспертов, а также специально созданной по этому случаю комиссии Государственной Думы во главе с депутатом О.А. Беклемищевой, решение избирательной комиссии и суда были необоснованными.

Особенно наглядный пример игнорирования волеизъявления избирателей демонстрируют события вокруг выборов главы Сергиево-Посадского района (Московская область). 7 декабря 2003 г. на этих выборах победу одержал руководитель местного мясокомбината А.А. Упырев, получивший более 50% голосов и на 11 тысяч голосов опередивший своего главного соперника, действующего главу района В.Д. Гончарова. Районный суд не удовлетворил заявление В.Д. Гончарова, но 30 июля 2004 г. Московский областной суд отменил результаты выборов, мотивируя это такими “серьезными” нарушениями со стороны победителя, как использование служебной машины. После этого губернатор области назначил В.Д. Гончарова исполняющим обязанности главы района.

28 ноября 2004 г. состоялись повторные выборы. На них вновь победил А.А.Упырев, получив около 68% голосов. И вновь результаты выборов были отменены: решением Сергиево-Посадского городского суда от 30 июня 2005 г. На этот раз причиной отмены послужили нарушения со стороны территориальной избирательной комиссии, которые никак не могли повлиять на результат выборов, тем более при таком отрыве победителя от остальных соперников.

На новых выборах, состоявшихся 4 сентября 2005 г., А.А.Упырев опять победил, получив около 53% голосов. Однако в суд вновь подается заявление об отмене в третий раз результатов выборов.

Таким образом, следует сделать вывод, что нормы законодательства и правоприменительная практика, касающиеся признания результатов выборов недействительными, не в полной мере обеспечивают гарантии вступления в должность и сохранения полномочий законно избранных кандидатов.

В 2004–2005 гг. были приняты федеральные законы, предусматривающие новые основания для досрочного прекращения полномочий избранных лиц, которые, по нашему мнению, не являются демократичными.

Так, Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ предусматривает право Президента РФ отстранять от должности высшее должностное лицо субъекта РФ, в том числе и избранное путем всеобщих и прямых выборов, “в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации”¹⁴. Такая формулировка позволяет Президенту бесконтрольно, по своему усмотрению прекращать полномочия губернаторов, избранных народом.

Этот же закон дает Президенту РФ право распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в случае, если тот дважды не утвердит представленную ему Президентом РФ кандидатуру высшего должностного лица субъекта РФ.

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ предусматривает прекращение полномочий депутата Государственной Думы, избранного по списку политической партии, если он решит добровольно выйти из состава фракции, образованной этой партией. Эта новелла также, на наш взгляд, не соответствует демократическим процедурам.

следующий раздел