Материалы международной конференции

2.11.1. Участие национальных наблюдателей

2.11.2. Участие международных наблюдателей

2.11.3. Открытость деятельности избирательных комиссий. Доступность документов, связанных с выборами

2.11.4. Опубликование итогов голосования

Открытость и гласность избирательных процедур необходимы, с одной стороны, для того, чтобы выборы могли быть свободными, честными и справедливыми, а с другой стороны, для того, чтобы избиратели и все участники выборы признавали их таковыми и могли согласиться с их результатами.

Открытости и гласности выборов посвящена статья 7 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств:

“1. Подготовка и проведение выборов осуществляются открыто и гласно.

2. Решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, избирательных органов, принятые в пределах их компетенции и связанные с назначением, подготовкой и проведением выборов, обеспечением и защитой избирательных прав и свобод гражданина, в обязательном порядке подлежат официальному опубликованию либо доводятся до всеобщего сведения иным путем в порядке и сроки, предусмотренные законами.

3. Правовые акты и решения, затрагивающие избирательные права, свободы и обязанности гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

4. Избирательный орган в течение срока, установленного законодательством о выборах, официально публикует в своем печатном органе или в иных средствах массовой информации сведения об итогах голосования, а также данные об избранных лицах.

5. Соблюдение принципа открытости и гласности выборов должно обеспечивать создание условий для осуществления общественного и международного наблюдения за выборами”.

Кроме того, Конвенция содержит статьи 14 и 15, регламентирующие статус и полномочия национальных и международных наблюдателей.

Обеспечению деятельности национальных и международных наблюдателей, как важнейшему условию открытости и гласности выборов, посвящен пункт 8 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ:

“Государства–участники считают, что присутствие наблюдателей, как иностранных, так и национальных, может повысить авторитетность избирательного процесса для государств, в которых проводятся выборы. Поэтому они приглашают наблюдателей от любых других государств–участников СБСЕ и любых соответствующих частных учреждений и организаций, которые пожелают этого, наблюдать за ходом их национальных выборов в объеме, допускаемом законом. Они также будут стремиться содействовать такому же доступу к избирательным процессам, проводимым на более низком, чем общенациональный, уровне. Такие наблюдатели будут брать на себя обязательство не вмешиваться в избирательный процесс”.

Нормы российского избирательного законодательства, регулирующие порядок назначения и полномочия национальных наблюдателей, развиваются противоречиво. С одной стороны, в основном видна тенденция к расширению прав наблюдателей. Так, последние изменения, внесенные в избирательное законодательство в 2005 г., дополнили их полномочия правом знакомиться с реестром выдачи открепительных удостоверений, находящимися в комиссии открепительными удостоверениями, реестром заявлений (обращений) о голосовании вне помещения для голосования. В то же время этими же изменениями наблюдатели были лишены права самостоятельно изготовлять копии протоколов избирательных комиссий и приложенных к ним документов, которые комиссия обязана была заверить; осталось лишь их право получать от комиссии заверенные копии протоколов (но не приложенных к ним документов)¹.

С другой стороны, налицо тенденция к сокращению круга лиц и организаций, имеющих право назначать наблюдателей. Если “рамочный” закон от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ предоставлял это право, помимо кандидатов и избирательных объединений, любым общественным объединениям, то уже “рамочный” закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ определил, что наблюдателей вправе назначать только те общественные объединения, которые созданы и зарегистрированы на уровне выборов или более высоком уровне. Тем самым региональные и местные общественные объединения лишались права направлять наблюдателей на выборах федерального уровня, что сузило возможности общественного наблюдения².

В то же время “рамочный” закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ разрешал в законодательстве субъектов РФ предусматривать возможность назначения наблюдателей на муниципальных выборах группами избирателей. В “рамочном” законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ этой нормы уже не было.

Федеральные законы от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ и от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ пошли значительно дальше, полностью отменив право любых общественных объединений назначать наблюдателей на выборах федерального уровня. Субъектам РФ оставлена возможность предоставлять своим законом право назначения наблюдателей общественным объединениям. Однако реально это приводит к тому, что субъекты РФ начинают отменять институт общественных наблюдателей и в своих законах. Например, наблюдатели от общественных организаций уже не предусмотрены в Избирательном кодексе города Москвы, принятом в 2005 г.

Лишение общественных объединений права назначать наблюдателей противоречит пункту 1 статьи 14 Кишиневской конвенции и является существенным отступлением от принципа открытости выборов. В стране существует ряд общественных объединений, которые носят неполитический характер (т.е. не претендуют на представительство в органах власти), но одной из своих целей считают борьбу за честные и справедливые выборы. Наблюдатели, направляемые этими организациями, оказываются зачастую более квалифицированными и неравнодушными, чем наблюдатели от политических партий, и отчеты этих организаций более доступны широкой общественности.

Отмена института независимого общественного наблюдения особенно опасна в связи с отмеченной в разделе 2.8.2 тенденцией недопущения к выборам нежелательных для власти кандидатов, что обычно приводит к бойкоту выборов и (или) голосованию “против всех”. В условиях, когда такие кандидаты отстранены и, соответственно, не могут назначать наблюдателей, а наблюдателей от общественных объединений тоже нет, у власти и подконтрольных ей избирательных комиссий отсутствуют препятствия для фальсификаций с целью завышения явки и занижения числа избирателей, голосующих “против всех”.

Отметим, что в странах Восточной Европы заметна противоположная тенденция: в ряде стран в избирательном законодательстве появился институт внутренних наблюдателей – представителей неполитических общественных объединений, которые имеют право в течение всей избирательной кампании наблюдать за выборами³.

Участие в российских выборах международных наблюдателей регулируется практически идентичными статьями федеральных законов о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ. Эти статьи не претерпели существенных изменений с 1999 г., тем не менее следует отметить, что Федеральные законы от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ и от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ лишили Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации права самостоятельно приглашать наблюдателей, предоставив ему лишь право подавать предложения, которые никто не обязан удовлетворять. Право самостоятельного направления приглашений остается только у Президента РФ, Правительства РФ, обеих палат Федерального Собрания и Центральной избирательной комиссии РФ.

Что касается “рамочного” закона, то в отношении международных наблюдателей он содержит отсылочную норму, согласно которой их деятельность регулируется федеральным законом. Как отмечалось выше, регламентация деятельности международных наблюдателей содержится в федеральных законах о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ, действие которых не распространяется на региональные и местные выборы. Иных федеральных законов, касающихся регламентации деятельности международных наблюдателей, нет. Тем самым российское законодательство не обеспечивает возможность участия международных наблюдателей в выборах более низкого уровня, чем федеральный, что не соответствует пункту 8 Копенгагенского документа и пункту 1 статьи 15 Кишиневской конвенции.

Закон предоставляет право присутствовать на всех заседаниях избирательных комиссий:

• членам вышестоящих избирательных комиссий и работникам их аппаратов;
• кандидату, зарегистрированному данной либо вышестоящей комиссией, или его доверенному лицу;
• уполномоченному представителю или доверенному лицу избирательного объединения, список которого зарегистрирован данной либо вышестоящей комиссией, или кандидату из указанного списка;
• представителям средств массовой информации.

При этом закон специально оговаривает, что для присутствия на заседании указанным лицам не требуется специальное разрешение.

Список этот весьма ограничен (в нем даже отсутствуют международные наблюдатели, им закон разрешает присутствовать в день голосования). И хотя закон не содержит запрета на присутствие на заседаниях комиссий иных лиц, указанный выше перечень часто трактуется как ограничительный.

Доступность избирательных документов является важной составляющей открытости выборов. Закон предоставляет право знакомиться с документами избирательных комиссий только членам этих и вышестоящих комиссий, в том числе и с правом совещательного голоса. У наблюдателей (в том числе международных) есть право знакомиться с ограниченным перечнем документов (списки избирателей, итоговые протоколы и т.п.)⁴. Однако реализация данного права обычно затруднена. Практика показывает, что руководители комиссий под любым предлогом (отсутствие времени, ключей от сейфа и т.п.) стараются отмахнуться от требований членов комиссий, желающих ознакомиться с ее документами. Нам неизвестны случаи привлечения к предусмотренной законом административной ответственности должностных лиц, которые препятствовали членам комиссии или наблюдателям знакомиться с избирательными документами.

Отметим, что если прежде член комиссии имел право знакомиться с любыми документами комиссии, то в “рамочном” законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ появилась приписка “непосредственно связанными с выборами, референдумом”, которая при вольном толковании позволяет скрывать часть документов. При этом непонятно, какие в избирательной комиссии, единственное назначение которой состоит в проведении выборов и референдума, могут быть документы, не связанные с выборами или референдумом.

Закон также предоставляет членам комиссии право получать заверенные копии документов, за исключением бюллетеней, открепительных удостоверений, списков избирателей, подписных листов и иных документов, содержащих конфиденциальную информацию. При этом под конфиденциальной информацией понимают в первую очередь адреса избирателей. Это выглядит не вполне адекватно в условиях, когда повсеместно открыто продаются диски, содержащие базы данных с адресами и другой информацией о жителях. В то же время отсутствие возможности сделать копии указанных документов существенно ограничивает возможности контроля за соблюдением избирательного законодательства.

Но если документы избирательных комиссий все же доступны, то с документами иных государственных органов дело обстоит гораздо хуже. Так, органы исполнительной власти часто издают распоряжения о материально-техническом содействии избирательным комиссиям, но эти распоряжения, не считающиеся нормативными актами, обычно не доступны, хотя имеют непосредственное отношение к выборам и обеспечению избирательных прав граждан.

Российское избирательное законодательство предусматривает публикацию итогов голосования в объеме данных, содержащихся в протоколах комиссий всех уровней, вплоть до участковых. При этом “рамочный” закон возлагает на избирательные комиссии (кроме участковых) обязанность публиковать данные, содержащиеся в их собственных протоколах, а также в протоколах непосредственно нижестоящих комиссий, но допускает (в случаях, предусмотренных законом) возложение этой обязанности на комиссию более высокого уровня.

Опыт показывает, что данные, содержащиеся в протоколах территориальных, окружных избирательных комиссий, не говоря уже о комиссиях субъектов РФ и Центральной, публикуются в соответствии с законом. Так, на выборах федерального уровня 1995–2004 гг. ЦИК РФ публиковал в своем официальном органе “Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации” данные протоколов всех территориальных избирательных комиссий, а также окружных избирательных комиссий (на выборах депутатов Государственной Думы) или избирательных комиссий субъектов РФ (на выборах Президента РФ). Итоги голосования на региональных и местных выборах в разрезе территориальных комиссий обычно публикуются в региональных или местных газетах и (или) в официальных изданиях избирательных комиссий субъектов РФ.

Однако гораздо хуже обстоит дело с публикацией данных протоколов участковых избирательных комиссий. Законы обычно возлагают эту обязанность либо на территориальные, либо на окружные избирательные комиссии. Последние фактически прекращают свою деятельность после подведения итогов голосования (а по новому законодательству их полномочия официально прекращаются через два месяца после опубликования результатов выборов). Что касается территориальных комиссий, то до 2002 г. их полномочия также прекращались вскоре после проведения голосования. С 2002 г. они стали действовать на постоянной основе, но их возможности публиковать данные протоколов участковых комиссий обычно ограничены.

Федеральные законы о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ с 1999 г. возлагают обязанность публиковать данные протоколов участковых комиссий на избирательные комиссии субъектов РФ. Однако в законах 1999–2003 гг. содержалось требование публиковать эти данные не позднее чем через две недели со дня голосования в региональных государственных периодических печатных изданиях, что во многих случаях было не реалистично.

В результате во многих субъектах РФ данные протоколов участковых комиссий вообще не публикуются. Например, в Москве эти данные по выборам депутатов Московской городской Думы 2001 г. были опубликованы только после подачи в суд жалобы на неисполнение закона. По другим кампаниям публикации не было вообще.

Следует также отметить, что в ряде субъектов РФ выборы депутатов законодательных органов проводятся по системе открытых списков⁵. При этом данные персонального голосования за кандидатов, включенных в список, обычно отражаются не в протоколе, а в приложении к протоколу. Но при этом законы субъектов РФ предусматривают публикацию только данных протоколов, поэтому данные персонального голосования, на основании которых определяются избранные депутаты, оказываются недоступны.

В “рамочном” законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ появилась норма, обязывающая размещать в Интернете данные протоколов (по федеральным и региональным выборам) всех избирательных комиссий, включая участковые. Эта норма позволяет сделать итоги голосования открытыми даже в большей степени, чем их публикация в печати. Однако формулировка “рамочного” закона, на наш взгляд, абсолютно неудачна. Во-первых, она не указывает, какие комиссии ответственны за это. Во-вторых, поражает установленный законом срок: “В течение трех месяцев со дня официального опубликования (обнародования) полных данных о результатах выборов”. Отметим, что в законе четко не определено, что такое “полные данные о результатах выборов”. Косвенно можно понять, что речь идет именно об опубликовании данных, содержащихся в протоколах всех комиссий, включая участковые. Но из этого следует, что если данные протоколов участковых комиссий не опубликованы, то можно и не размещать их в Интернете!

В федеральных законах о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ 2002–2003 гг. обязанность размещать в Интернете данные протоколов всех избирательных комиссий была возложена на Центральную избирательную комиссию РФ. В основном это было выполнено, что позволило политическим партиям, общественным объединениям, экспертам и просто избирателям получить интересующую их информацию. Тем не менее следует отметить, что не по всем регионам такие данные были размещены в полном объеме, а во многих случаях данные, размещенные в Интернете, расходились с данными, опубликованными в “Вестнике Центральной избирательной комиссии Российской Федерации”⁶. Все это не позволяет считать, что ЦИК РФ выполнила требования закона в полном объеме⁷.

Федеральные законы от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ и от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ внесли некоторые коррективы в сроки размещения в Интернете данных протоколов по федеральным выборам. Теперь они должны размещаться не позднее чем через семь дней после публикации ЦИК РФ данных протоколов территориальных комиссий (на которую закон отводит два месяца со дня голосования). По нашему мнению, этот срок также является чрезмерным. С учетом того, что размещение данных в Интернете не требует длительных издательских и типографских процедур, а также того, что эти данные необходимо иметь как можно быстрее, чтобы убедиться в честности подсчета голосов, было бы более правильным установить более короткий срок, не превышающий месяца со дня голосования.

Впрочем, федеральные законы о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ содержат также требования о размещении в Интернете данных протоколов участковых комиссий по мере их введения в государственную автоматизированную систему. К сожалению, этого требования нет в “рамочном” законе, что позволяет региональным законодателям не предусматривать такой же порядок на региональных выборах. Таким образом, законы содержат дублирующие по сути нормы, но с разным сроком выполнения. Разница лишь в том, что одни данные считаются предварительными, а другие – окончательными. Однако формат представления данных, реализованный на интернет–портале ГАС “Выборы”, не позволяет понять, предварительные это данные или окончательные и какие именно данные включены в сводную таблицу вышестоящей комиссии.

Что касается данных протоколов участковых комиссий на муниципальных выборах, то закон не обязывает размещать их в Интернете. В результате они не размещаются даже в тех случаях, когда есть все возможности для этого, например в Москве и Санкт-Петербурге.

следующий раздел