Материалы международной конференции

3.1. Выводы

3.2. Предложения

Анализ развития российского избирательного законодательства и правоприменительной практики на российских выборах за время, прошедшее после принятия Конституции РФ, показывает, что избирательное законодательство Российской Федерации оформилось в самостоятельную динамично развивающуюся отрасль права. В силу федеративной природы государства выборы в России регулируются не только федеральными законами, но также законами субъектов РФ в пределах, установленных федеральным законодательством. Исходя из этого, важное значение для России имеет установление единых федеральных избирательных стандартов, которые должны соответствовать международным стандартам и дополнять их.

В течение длительного времени избирательное законодательство России развивалось исходя из стремления обеспечить защиту избирательных прав граждан в соответствии с международными избирательными стандартами. Первым звеном в системе нового избирательного законодательства, во многом определившим вектор его развития на последующие годы, стал Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”. На смену этому “рамочному” закону пришел более детальный Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Новый закон позволил по ряду направлений в большей степени защитить избирательные права граждан. Однако в силу чрезмерной процедурной регламентации защита избирательных прав оказалась в нем отодвинута на второй план.

В настоящее время российское избирательное законодательство достаточно четко закрепляет международные стандарты в отношении принципов всеобщего и равного избирательного права, обязательности и периодичности выборов. Следует отметить также развитие принципа открытости и гласности выборов, в частности, возникшую недавно практику размещения данных об итогах голосования в сети Интернет.

Однако комплексный анализ российского избирательного и смежного законодательства (включая закон о политических партиях и ряд иных законодательных актов) в совокупности с правоприменительной практикой российских выборов на всех уровнях (от федеральных до муниципальных) позволяет сделать вывод о том, что выборы в России все больше отходят от международных стандартов. Наиболее серьезные расхождения связаны с тем, что на российских выборах не обеспечивается свободная конкуренция. С одной стороны, органы власти и подконтрольные им избирательные комиссии и суды, злоупотребляя процедурами отказа в регистрации и отмены регистрации кандидатов и списков кандидатов, зачастую проводят селекцию кандидатов и партий, не допуская к выборам кандидатов, имеющих хорошие шансы на победу. С другой стороны, органы власти создают для кандидатов неравные условия проведения предвыборной агитации, в том числе неравный доступ к средствам массовой информации. Кроме того, законодательство и правоприменительная практика не обеспечивают в полной мере честный подсчет голосов.

Независимость избирательных комиссий от органов власти, к сожалению, пока остается лишь декларацией. Фактически же эти комиссии, особенно нижнего уровня, находятся под контролем органов исполнительной власти. В ряде случаев можно даже утверждать, что реально выборы проводит исполнительная власть. В результате не обеспечивается эффективная защита избирательных прав граждан.

Следует отметить, что чем ниже уровень выборов, тем в большей степени выборы отклоняются как от международных стандартов, так и от норм, закрепленных в российском законодательстве. Примером могут служить прошедшие в 2004–2005 гг. в ряде регионов муниципальные выборы, которые нельзя назвать ни свободными, ни справедливыми, ни подлинными.

Указанные проблемы связаны, в том числе, и с недостатками избирательного законодательства. Нормы российских законов о выборах, регулирующие регистрацию кандидатов и списков кандидатов, дают правоприменителям излишний простор, что не вполне отвечает требованиям международных стандартов, которые обязывают исключить в процессе регистрации административный произвол. Нормы, регулирующие предвыборную агитацию, лишь формально провозглашают равенство кандидатов и не содержат правовых механизмов, гарантирующих равенство. Нормы, регулирующие голосование, подсчет голосов и подведение итогов голосования, не обеспечивают эффективных механизмов, препятствующих фальсификациям.

Эти недостатки во многом обусловлены бессистемностью российского избирательного законодательства, которая возникла в результате многочисленных наслоений норм, появившихся в разные годы. Результатом стало доминирование в законах процессуальных норм, в жертву которым приносятся избирательные права граждан. Давно назрела необходимость системной кодификации избирательного законодательства Российской Федерации.

Однако главные причины, из-за которых российские выборы нельзя в полной мере считать свободными и справедливыми, лежат вне сферы избирательного законодательства. Это в первую очередь общие недостатки судебной системы, вследствие которых суды (особенно на местном уровне) не всегда принимают объективные решения. Проведению подлинно конкурентных выборов мешает сильная зависимость от исполнительной власти средств массовой информации и бизнеса. Не менее существенным фактором выборов является сложившаяся административная система, когда российские чиновники, вплоть до самого высокого уровня, откровенно игнорируют один из принципов правового государства, согласно которому они вправе осуществлять лишь те полномочия, которые им предписаны законом. В результате органы исполнительной власти становятся главным субъектом любых выборов, и их административное вмешательство стало подлинным бедствием выборов. Кроме того, сложившаяся в стране система регистрации граждан по месту жительства на практике приводит к нарушению активного избирательного права значительного числа граждан.

Изменения в российском избирательном законодательстве, осуществленные в последние два года, оказались направлены не на исправление указанных недостатков, а, напротив, еще больше способствуют отдалению российских выборов от международных стандартов. Ужесточение правил регистрации кандидатов позволит производить еще более жесткий отсев неугодных кандидатов. Повышение требований к численности партий и запрет избирательных блоков также приведут к снижению конкуренции на выборах. Переход на полностью пропорциональную систему в сочетании со снижением партийной конкуренции существенно ограничивает большинство граждан в реализации пассивного избирательного права. Повышение заградительного барьера еще больше снизит степень представительности парламента и усилит несоответствие результатов выборов волеизъявлению избирателей. Лишение общественных объединений права направлять наблюдателей приведет к снижению прозрачности избирательного процесса.

Мы полагаем, что для исправления создавшейся ситуации необходим комплекс мер, как срочных, так и рассчитанных на перспективу.

1. Для того, чтобы гарантировать представительный характер избираемых органов власти, считаем необходимым установить на выборах любого уровня, проводимых по пропорциональной избирательной системе, заградительный барьер не выше 5% и требование, согласно которому к распределению мандатов должны быть допущены списки, получившие в сумме не менее 75% голосов.
2. Для того, чтобы воспрепятствовать практике введения в заблуждение избирателей на выборах по пропорциональной избирательной системе, рекомендуем отменить право избранного кандидата отказываться от получения мандата и предусмотреть действенные санкции за нарушение этого запрета.
3. Для обеспечения независимости избирательных комиссий от исполнительной власти считаем целесообразным перейти на формирование избирательных комиссий субъектов РФ полностью законодательными органами субъектов РФ, исключив из этого процесса руководителей исполнительных органов власти.
4. В целях развития партийной системы и обеспечения реальной конкуренции на выборах по пропорциональной системе полагаем, что было бы правильным: восстановить институт избирательных блоков или ввести взамен его институт соединения списков; отсрочить на несколько лет вступление в силу нормы о повышении минимальной численности политических партий до 50 тыс. членов; отменить требование о минимальной численности региональных отделений политических партий.
5. Для исключения произвола и дискриминации в процессе регистрации кандидатов (списков кандидатов) желательно: увеличить допустимый процент брака по недействительным подписям (т.е. подписям, содержащим ошибки оформления, но не являющимися поддельными); восстановить возможность одновременно представлять подписи и вносить залог; внести в избирательное законодательство гарантии, не позволяющие отказывать кандидатам в регистрации или отменять их регистрацию за незначительные нарушения.
6. Для обеспечения равенства кандидатов в ходе агитационной кампании считаем целесообразным: обязать избирательные комиссии осуществлять во время избирательной кампании мониторинг средств массовой информации и предпринимать необходимые меры в случае нарушения ими требований избирательного законодательства; исключить из законодательства нормы, предусматривающие неравные права кандидатов на предоставление им бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади.
7. Полагаем, что для обеспечения пассивного избирательного права граждан Российской Федерации в условиях слабости политических партий следует отказаться (по крайней мере на ближайшее десятилетие) от перехода полностью на пропорциональную систему на выборах депутатов Государственной Думы и тем более на региональном и муниципальном уровнях.
8. Для обеспечения честного подсчета голосов, гарантий от фальсификации итогов голосования считаем важным принятие норм, обеспечивающих эффективный контроль за составлением повторных протоколов.
9. Для обеспечения открытости и гласности избирательного процесса считаем необходимым: восстановить право общественных объединений, зарегистрированных на любом уровне, назначать наблюдателей на выборах; обеспечить полное и точное размещение в сети Интернет итогов голосования (включая муниципальные выборы в муниципальных районах, городских округах и внутригородских территориях городов федерального значения) и сохранения их в течение как минимум всего срока полномочий избранных органов и должностных лиц.

1. Разработать Избирательный кодекс Российской Федерации, основанный на приоритете избирательных прав граждан, международных избирательных стандартах, принципах народовластия и федерализма.
2. Вносить любые изменения в избирательное законодательство только после широкого обсуждения в кругу политических партий, общественных объединений и экспертного сообщества.
3. В соответствии с принципами народовластия и федерализма восстановить право граждан избирать высших должностных лиц субъектов РФ.
4. Установить в стране подлинно заявительную систему регистрации граждан, позволяющую им быть зарегистрированными там, где они реально проживают.
5. Завершить судебную и административную реформы, одним из результатов которых должна стать эффективная защита избирательных прав граждан.
6. Создать материальные и правовые условия для деятельности в стране независимых средств массовой информации.

следующий раздел