Материалы международной конференции

В основу доклада, который мы готовили в авторском коллективе на протяжении нескольких месяцев, положено наше российское законодательство, международные избирательные стандарты и правоприменительная практика. Те выводы, которые суммированы на последних страничках, это наши рекомендации, наши обращения и к тем уважаемым экспертам, которые здесь присутствуют сегодня, и к представителям органов власти, управления, избирательных комиссий. Мы считаем, что выборы – это дело и государственное, и общественное.

Чисто механически сравнивать российское законодательство и международные избирательные стандарты – дело бесперспективное. Международные избирательные стандарты разбросаны в огромной массе нормативных актов, инструкций, других документов. В совокупности международные стандарты делятся на универсальные, т.е. мировые, и региональные. Для России региональные стандарты – это не только европейские стандарты, но и стандарты СНГ.

Разобраться в таком обширном объеме международных источников нам очень помог сборник, который Центральная избирательная комиссия выпустила совсем недавно¹. Однако мы не пошли путем механического анализа конкретных источников, мы попытались провести анализ с точки зрения соблюдения российским законодателем и правоприменителем важнейших принципов избирательного права. Есть традиционные принципы всеобщего, равного, прямого избирательного права, однако есть и новые принципы. Например, принципы свободной конкуренции и политического нейтралитета государства. И мы проблемно ставили вопросы: конкурентные выборы в России или неконкуретные, нейтрально политически наше государство или оно позволяет какие-то симпатии, антипатии к участникам политического процесса. И мне кажется, что доклад именно в таком разрезе, когда он анализирует все стадии избирательного процесса в проблемном плане, позволит каждому из специалистов, занимающихся этими вопросами, найти для себя интересную пищу для размышлений и будет стимулом для совершенствования не только российского избирательного законодательства, но и нашей правоприменительной практики, а также самих международных стандартов.

Россия, в пример другим странам, включила многие нормы, принципы международных избирательных стандартов не только в избирательные законы, но и в действующую российскую Конституцию. К примеру, тот же принцип многопартийности четко зафиксирован в соответствующих статьях Конституции. Или принцип разделения властей, который, казалось бы, не имеет прямого отношения к проведению выборов, но эксперты хорошо понимают, что без четкого разделения полномочий, без того, чтобы органы судебной власти, к примеру, очень жестко и принципиально оценивали ход идущей избирательной кампании и одергивали тех или иных субъектов, когда они нарушают избирательное законодательство, практически невозможно проводить честные и свободные выборы.

В России серьезные полномочия принадлежат так называемой избирательной власти или системе избирательных комиссий, которая является основным организатором избирательных кампаний. И в нашем докладе мы говорим не просто о том, что государство организует избирательную кампанию. Избирательную кампанию в демократическом республиканском государстве, которым является Российская Федерация, организуют избирательные органы. Эти органы имеют особый статус. На период проведения избирательной кампании решениям этих органов должны подчиняться и органы исполнительной власти, и, если угодно, депутаты представительных органов власти, которые в этот период становятся равноправными участниками избирательной кампании.

Таким образом, можно уверенно утверждать, что Россия системно инкорпорировала международные избирательные стандарты в свою правовую систему, записав в действующей Конституции, что общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью ее правовой системы, а соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства.

Вместе с тем только после принятия действующей Конституции избирательное законодательство Российской Федерации стало тесным образом связано с современными международными избирательными стандартами. Хотя справедливости ради надо признать, что все российские выборы – и не только после принятия российской Конституции в 1993 г., но и первые альтернативные выборы, которые состоялись в 1989 и 1990 гг., – это все наш демократический опыт. И я даже позволю себе такой вывод, что избирательные законы переходного периода (к примеру, первый российский закон о референдуме, благодаря которому проходило непосредственное учреждение поста всенародно избираемого Президента России, или сам закон о выборах Президента Российской Федерации, который принимался на основе жесткого противостояния законодательной и исполнительной власти) были более взвешенными, нежели избирательные законы, которые принимались уже после принятия Конституции 1993 г., которая наделила суперполномочиями исполнительную ветвь власти.

В первых избирательных законах (законах 1994–1995 гг. – и о гарантиях избирательных прав граждан, и о выборах депутатов Госдумы, и о выборах Президента) наметился определенный перекос, отступление от принципов равенства, конкурентности, состязательности выборов. Ведь исполнительная власть и тогда использовала административный ресурс. Это не изобретение последних 5–6 лет.

Давайте вспомним выборы народных депутатов Союза ССР 1989 г. Что это было? КПСС для себя изобрела ту политическую технологию, благодаря которой она непосредственно, корпоративно делегировала на Съезд народных депутатов одну треть народных депутатов в обход всенародного волеизъявления, в обход всеобщего прямого избирательного права. КПСС именно благодаря этой технологии сохранила свое доминирующее положение на Съезде народных депутатов, однако она делегитимировала союзную государственность, и в том числе по этой причине союзная государственность не смогла выдержать той нагрузки, которая выпала на долю страны.

И только российский референдум об учреждении поста всенародно избираемого Президента и затем выборы Президента, т.е. новая легитимация российской власти в опоре не на урезанное, а на подлинное, свободное и непосредственное волеизъявление граждан позволила России укрепить республиканскую государственность и не повторить судьбу союзной государственности.

Именно исходя из такой огромной роли и значения избирательного права для укрепления стабильности в обществе и государстве, мы попытались в нашем докладе комплексно оценить нынешнее состояние российского законодательства – как избирательного, так и смежного, в том числе законодательства о политических партиях, о средствах массовой информации. Мы сделали это в совокупности с анализом правоприменительной практики, которую осуществляет избирательная власть в нашей стране, избирательные комиссии, а также судебная власть. И этот анализ, к сожалению, заставляет нас сделать вывод о том, что в целом выборы в России все больше отходят от демократических положений российской Конституции и международных избирательных стандартов.

Наиболее серьезные расхождения связаны с тем, что на российских выборах не обеспечивается свободная конкуренция. Законодательство и правоприменительная практика не обеспечивают и абсолютно точного подсчета голосов. Процедуры подсчета голосов нужно сделать действительно открытыми, транспарентными для общества. Пока же, к сожалению, мы можем констатировать, что во многих регионах чем ниже уровень организации проведения выборов, тем более тотальным является участие в избирательной кампании органов исполнительной власти. Вмешательство органов исполнительной власти в избирательный процесс является самым большим дефектом и действующего российского законодательства, и правоприменительной практики.

Я далек от того, чтобы приписывать все грехи по использованию административного ресурса исключительно нынешней исполнительной власти. Для иллюстрации приведу лишь один пример. На выборах 1993 г. сразу три пропрезидентские партии во главе с тремя вице-премьерами и девятью министрами открыто участвовали в избирательном процессе, и переходные положения Конституции позволили им даже не слагать с себя министерские полномочия после избрания депутатами. И избирательная кампания 1995 г., и избирательная кампания 1999 г. не были свободны от присутствия административного ресурса. Но в то же время мы констатируем, что выборы 2003 г., выборы 2004 г. и, самое главное, изменения, которые произошли в последние год–два в области избирательного законодательства, эту тенденцию не просто усилили, но даже гипертрофировали.

Поэтому приходится делать вывод, что если мы не внесем соответствующие коррективы и в законодательство, и, самое главное, в правоприменительную практику, то наши выборы могут оказаться просто нелегитимными. И первые звонки уже прозвучали. Например, когда Центральная избирательная комиссия обратилась к Московской городской Думе, указав ей, что 20% явки – это крайне мало, а высокий – 10%-ный – проходной барьер грозит получить в Москве такие результаты выборов по пропорциональной избирательной системе, как те, что были получены в Татарстане, где партия “Единая Россия” оказалась единственной преодолевшей заградительный барьер и пришлось подтягивать для достижения 50%-ного уровня представительности еще один список, чтобы эти выборы не оказались нелегитимными.

Поэтому те опасения, которые сегодня высказывают эксперты, – это очень серьезные симптомы, которые должны заставить власть серьезно и внимательно отнестись к выборным процедурам и понять, что игнорирование принципов конкурентности на выборах и политического нейтралитета государства в организации и проведении выборов может привести Россию к неблагоприятным политическим последствиям. Выборы могут перестать выполнять ту роль, которую они должны играть и по действующей российской Конституции, и в соответствии с общепризнанными международными избирательными стандартами.

¹ См.: Международные избирательные стандарты: Сб. документов. М., 2004.

следующий раздел